Fecha Providencia | 10/04/1997 |
Fecha de notificación | 10/04/1997 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Silvio Escudero Castro
Norma demandada: Decreto 57 de 1993
Demandante: HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
JUEZ REGIONAL - Salario / DERECHOS ADQUIRIDOS / RAMA JUDICIAL - Régimen Salarial / LEGISLACION DE DERECHO PUBLICO - Inexistencia
Partiendo del presupuesto de que las disposiciones reguladoras del salario, vigentes con antelación a la expedición de las normas cuya nulidad se impetra, contemplaran para los jueces regionales un salario igual al devengado por los Magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, dirá la sala que el hecho de que los decretos 57 de 1993 y 0106 de 1994 se hubiera establecido para dichos jueces un salario inferior al que se fijó a los magistrados de dichos tribunales, no implica el quebranto de normas superiores de derecho, ni el desconocimiento de prerrogativas preexistentes, en favor de aquellos, por cuanto el Gobierno Nacional con base en la facultad otorgada por la ley 4a. de 1992 para fijar el régimen salarial de los servidores estatales a que ella se refiere, entre los que se hallan los de la rama judicial, bien podía determinar autónomamente la remuneración de los jueces regionales con prescindencia en los métodos adoptados para ese efecto por el régimen salarial anterior. Si en el régimen que quedó insubsistente, para señalar el monto del salario de determinados funcionarios acudió a igualarlos con otros de distinta categoría, no por ello el Gobierno Nacional estaba obligado a mantener esa equiparación, pues válidamente, sin desmejorar la remuneración que venían devengando, podía señalar como monto de su salario, una suma distinta a la fijada como tal para aquéllos. No puede admitirse que en virtud del símil que desde el punto de vista de salarios se hizo en un momento histórico, entre los jueces de orden público, hoy regionales, con los magistrados de los tribunales superiores del distrito, se haya creado a su favor un derecho adquirido e inmutable a un régimen legal, toda vez que, como jurisprudencialmente se ha precisado no existe derecho a la estabilidad de un régimen de tal naturaleza, respecto del cual sólo se puede mantener la expectativa de su mantenimiento, esto es, de la permanencia en el tiempo de una legislación de derecho público. NOTA DE RELATORIA: Se menciona el fallo de 2 de agosto de 1996, Exp. 10995, Consejera Ponente Dra. DOLLY PEDRAZA DE ARENAS.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION SEGUNDAConsejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO
Santafé de Bogotá, D.C, diez (10) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997)
Radicación número: 9314
Actor: HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑODemandado: GOBIERNO NACIONAL
El ciudadano Héctor Alfonso Carvajal Londoño en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó a esta Corporación declarar la nulidad del artículo 311. numeral 30. Del decreto 57 del7 de enero de 1993 y del artículo 30. (sic), numeral 3) del decreto 0106 de 1994, originarios de la Presidencia de la República, mediante los cuales se expidió para esos años el régimen salarial para los servidores de la rama judicial y de la Justicia Penal Militar, en cuanto determinaron en $1.400.000.oo y $1.694.000.oo respectivamente, la remuneración del Juez Regional (folios 1 y 18).
Expone el libelista que por decreto 1807 de 1985 se creó la jurisdicción especial de orden público; que en el artículo 10. Del decreto 735 de 1987 se dispuso "Mientras subsista el actual estado de sitio LOS JUECES ESPECIALIZADOS... TENDRAN LA MISMA REMUNERACION DE LOS MAGISTRADOS DE TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL..." (folio 2); que en el decreto 1631 de 1987 se reiteró que los Jueces de Orden Público tendrían la misma categoría y remuneración de los Jueces Especializados, debiendo tener las mismas calidades; que el 16 de enero de 1991 se fusionaron los juzgados especializados y los de orden público, conservando este último nombre hasta el 1 de julio de 1992, cuando en virtud del decreto 2700 de 1992 Código de Procedimiento Penal - , recibieron la denominación de Jueces Regionales, con las mismas competencias, asignaciones salariales y jurisdicción en todo el territorio nacional; que los decretos 2790 de 1990 y 099 de 1991, en su artículo 90 dispusieron que los jueces de orden público tendrían remuneración "IGUAL A LA SEÑALADA POR LA LEY PARA LOS MAGISTRADOS DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE DISTRITO JUDICIAL". (folio 2), normas que se venían aplicando hasta el 31 de diciembre de 1992 hasta cuando los Jueces Regionales recibieron igual remuneración que los magistrados mencionados; que las disposiciones citadas de los decretos 2790 de 1990 y 099 de 1991 no han sido derogadas y por tanto debieron tenerse en cuenta al expedir los actos acusados, por los cuales, en ejercicio de las atribuciones de la ley 4a. de 1992, se determinó el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial.
Por las razones expuestas el libelista considera que se transgredieron tanto las disposiciones anteriormente citadas, las cuales constituyen el sustento legal del derecho a la igualdad salarial, como los principios consagrados en los artículos 2 y 25 de la Carta Política; el primero de los cuales estipula que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y derechos y no para coartarlos como sucedió con la expedición de la norma acusada y el segundo prevé el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, "situación distinta a la desigualdad planteada en la norma que debe anularse" (folio 6).
Por auto del 31 de mayo de 1994 (folios 22 a 26) se negó la suspensión provisional de la disposición demandada del decreto 0106 de 1994, la cual había sido solicitada en el escrito contentivo de la adición de la demanda (folios 18 y 19).
En la contestación de la demanda (folios 49 a 54), el apoderado de la entidad demandada se opone a las pretensiones del libelista, arguyendo que el decreto 903 de 1992, por el cual se dictaron normas en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, determinó en el literal b) del artículo 11, la remuneración de los jueces de orden público y que mediante el artículo 30. Del decreto 57 de 1993 se fijó expresamente el salario de los jueces regionales, con lo cual quedó derogado el decreto 903 de 1992 en lo relacionado con el salario tanto de los jueces de orden público como el de los jueces regionales, de ahí, afirma, la diferencia entre ellos, por cuanto la nomenclatura y la denominación del cargo son diferentes.
De otra parte sostiene que, en virtud de lo previsto en el decreto 2700 de 1991 Código de Procedimiento Penal, los jueces de orden público pasaron a la Fiscalía General de la Nación, adquiriendo anualmente nuevos salarios de acuerdo con las normas que expida el gobierno nacional y por eso no es cierto que conserven la remuneración que traían desde 1987, pues hay normas que derogan los decretos que fijaron el régimen prestacional y salarial de los funcionarios de la rama judicial, expedidas con base en la ley 41. de 1992, cuyas disposiciones, por tanto, no pudieron quebrantarse.
La Procuraduría Cuarta delegada en lo contencioso ante el Consejo de Estado, se abstuvo de emitir concepto sobre la presente contención.
Llegado el momento de decidir, a ello se procede, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
El actor impetra la nulidad del numeral 3) del artículo 30. del decreto 57 de 1993, en el aparte que se subraya, cuyo tenor literal es el siguiente:
"Articulo 311. A partir del111. De enero de 1993 la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Pena¡ Militar será la siguiente:
...........................................................................
.........................
3.Para los siguientes empleos de los Juzgados de Circuito, Regionales y Juzgados de Tribunal Penal Militar:
DENOMINACION DEL CARGOREMUNERACION Juez Regional$ 1.400.000,oo
Igualmente solicita la información del numeral 3°. del artículo 20. del decreto 0106 de 1994, y no del 30. como se señala en el escrito de adición de la demanda, en cuanto hace referencia al salario de tales jueces, el cual dispone :
'Artículo 211. A partir del 111. de enero de 1994 la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Pena¡ Militar será la siguiente: ..............................................
3.Para los siguientes empleos de los Juzgados de Circuito, Regionales y Juzgados de Tribunal Pena¡ Militar:
DENOMINACION DEL CARGOREMUNERACION Juez Regional $ 1.694.000.oo
No obstante la derogación del decreto 057 de 1993 por el artículo 23 del decreto 0106 de 1994, la Sala analizará la validez de los argumentos esgrimidos por el actor en contra de la legalidad del numeral 30. de su artículo 31'., objeto de impugnación, en virtud de que esta disposición tuvo plenos efectos jurídicos durante el lapso en que estuvo en vigor.
Como los motivos de inconformidad con las disposiciones demandadas son los mismos, pues al requerir la información del numeral 31. del artículo 21. del decreto 106 de 1994, el actor se remite a los planteamientos que expuso en el libelo demandatorio (folios 18 y 19), el examen, de su validez, conducirá a determinar si una y otra norma se encuentran o no conformes con el ordenamiento jurídico que el censor estima que fue infringido con su expedición.
El eje fundamental de la impugnación, el accionante la hace consistir en el hecho de que el salario fijado para los jueces regionales en los decretos 57 de 1993 y 0106 de 1994, es inferior al que les correspondía, habida consideración de que para efectos salariales en el régimen anteriormente vigente (diciembre de 1992), los jueces de orden público, que luego se denominaron jueces regionales, en virtud de lo previsto en los decretos 2790 de 1990 y 099 de 1991 tenían una remuneración igual a la señalada por la ley para los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, razón por la cual, afirma, se quebrantan las mencionadas normas que establecieron la igualdad salarial entre dichos funcionarios, así como también se vulneran los artículos 2 y 25 de la Constitución Política, que en su orden establecen que las autoridades de la República están instituidas para proteger las personas residentes en Colombia y no para desconocer sus derechos y que el trabajo goza de la especial protección del Estado.
Partiendo del presupuesto de que las disposiciones reguladores del salario, vigentes con antelación a la expedición de las normas cuya nulidad se impetra, contemplaran para los jueces regionales un salario igual al devengado por los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, dirá la Sala que el hecho de que en los decretos 57 de 1993 y 0106 de 1994 se hubiera establecido para dichos jueces un salario inferior al que se fijó a los magistrados de dichos tribunales, no implica el quebranto de normas superiores de derecho, ni el desconocimiento de prerrogativas preexistentes en favor de aquellos, por cuanto el gobierno nacional con base en la facultad otorgada por la ley 411. de 1992 para fijar el régimen salarial de los servidores estatales a que ella se refiere, entre los que se hallan los de la rama judicial, bien podía determinar autónomamente la remuneración de los jueces regionales con prescindencia de los métodos adoptados para ese efecto por el régimen salarial anterior.
Vale decir, que si en el régimen que quedó insubsistente, para señalar el monto del salario de determinados funcionarios se acudió a igualarlos con otros de distinta categoría, no por ello el gobierno nacional estaba obligado a mantener esa equiparación, pues válidamente, sin desmejorar la remuneración que venían devengando, podía señalar como monto de su salario, una suma distinta a la fijada como tal para aquéllos.
Y esto, porque no puede admitirse que en virtud del símil que desde el punto de vista de salarios se hizo en un momento histórico, entre los jueces de orden público, hoy regionales, con los magistrados de los tribunales superiores del distrito, se haya creado a su favor un derecho adquirido e inmutable a un régimen legal, toda vez que, como jurisprudencialmente se ha precisado no existe derecho a la estabilidad de un régimen de tal naturaleza, respecto del cual solo se puede mantener la expectativa de su mantenimiento, ésto es, de la permanencia en el tiempo de una legislación de derecho público.
Sobre el tema, esta Corporación en fallo del2 de agosto de 1996, expediente número 10.995, Consejera ponente, Doctora Dolly Pedraza de Arenas, expresó:
'Ahora bien, el cargo de violación al artículo 29 de la Constitución Política que formula el accionante, no tiene tampoco vocación de prosperidad, porque las normas acusadas en manera alguna se refieren a una actuación administrativa en la que se juzgue la conducta de un funcionario, para que pueda predicarse que la actuación de la administración desconoció los principios ínsitos del debido proceso. Las normas acusadas son la expresión de la voluntad del Gobierno, proferida en desarrollo de la ley 411. de 1996, para cuya expedición no necesitaba el concurso de los Oficiales a los cuales va dirigida la reglamentación.
Deberá entonces examinar la Sala las normas acusadas frente al literal a) del artículo 211.de la Ley 411. de 1992, no sin antes advertir que a diferencia de la Carta Política de 1886, la Constitución Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le dio al Gobierno Nacional la potestad de definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos del orden nacional, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una ley general.
Dentro de ese nuevo reparto de competencias, el Congreso dictó la Ley 4a. de 1992, de carácter general, y el quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros de la Fuerza Pública.
En la citada ley marco el legislador señaló al Gobierno Nacional como uno de los objetivos y criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores en listados en dicha preceptiva; el siguiente:
'... a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores delEstado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;
Con base en la potestad constitucional que le fue atribuida al Gobierno Nacional, fue expedido el Decreto 65 de enero 10 de 1994, cuyos artículos 211. y 30., que acusa el accionante, son del siguiente tenor:
'Artículo 211. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho, como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta por ciento (40%) como sueldo básico y el sesenta por ciento (60%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto.
Parágrafo: Los Oficiales Generales y Almirantes a que se refiere este artículo, tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho.
La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los oficiales en estos grados.
En ningún caso, los Oficiales Generales y Almirantes podrán percibir una remuneración superior a la prevista para los Ministros del Despacho.
Artículo 311. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de Mayor General y Vicealmirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual equivalente al setenta por ciento (70%) de la que en todo tiempo devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación; los Brigadieres Generales y Contraalmirante el sesenta y cuatro por ciento (64%); y los Coroneles y Capitanes de Navío el cincuenta y por dos ciento (52%) de dicho salario, distribuido por cada grado así: el cuarenta por ciento (40%) como sueldo básico y el sesenta por ciento (60%) como primas.'.
Ahora bien, de la confrontación de las preceptivas acusadas con los principios señalados en la ley marco, no encuentra la Sala que los artículos demandados hubieran infringido las pautas que según el libelista fueron contrariadas, y de la sola modificación de los porcentajes no puede colegirse desconocimiento de los derechos adquiridos por los funcionarios de la Fuerza Pública sobre la remuneración y el régimen prestacional que se había consagrado en normas anteriores, ya que como lo precisó esta Sala en un caso similar al sub lite, Ex. 7501, sent. de julio 17 de 1995, los derechos adquiridos en materia laboral solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos que el
funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho".
De manera que el derecho invocado a la legislación anterior en el sentido en que lo pretende el demandante, de mantener inmodificables los porcentajes anteriores y las normas que no hacían distinción entre lo que constituye o no factor salarial, no tiene sustento constitucional ni legal; los derechos adquiridos sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado (vr.gr. derecho a la pensión, salarios o vacaciones causadas, etc.) invoque la ley vigente para cuando nació su derecho".
......................................................................................................
En igual sentido, en anterior oportunidad en que se definió la legalidad del numeral 30. del artículo 30.del decreto 57 de 1993, en lo que atañe al salario señalado en dicho estatuto para los jueces penales militares, el Consejo de Estado dijo:
"En cuanto a la transgresión del artículo 211. de la Ley 411. de 1992 que señaló como derroteros a tener en cuenta por el gobierno nacional en la tarea de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores oficiales, el respeto a los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus salados y prestaciones sociales, habrá de reiterar la Sala que los derechos adquiridos de los servidores públicos solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependan del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho.
La garantía de los derechos adquiridos protege aquellos que se consideran han ingresado al patrimonio del titular, como podría predicarse del derecho a un salario causado, a una pensión cuando se ha adquirido el estatus según la ley, a unas vacaciones consolidadas, en fin, a todos los derechos que por el ejercicio del empleo hacen parte del patrimonio del servidor, es decir, que tal garantía tiene que ver con las situaciones jurídicas particulares consolidadas, no con la regulación de tipo general y abstracto.
La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en una situación jurídica general, preexistente, de carácter objetivo de creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El, señalamiento de las condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público y es por ello eminentemente modificable.
Por consiguiente, no puede alegarse derecho adquirido a la legislación anterior en el sentido en que lo que pretende el demandante, o sea, en el sentido de que la norma es inmodificable cuando rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es la intangibilidad de la ley, sino a los derechos laborales consolidados'. (Sentencia de 17 de julio de 1995, Consejero ponente Doctora Dolly Pedraza de Arenas, Actor: José H. Bolaños Muñoz, Expediente No. 8072).
Careciendo de fundamento las reclamaciones del actor, se concluye que en el sub lite no se presenta la violación de las normas citadas como transgredidas, por lo cual las súplicas de la demanda deben denegarse.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
Niéganse las súplicas de la demanda promovida por HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO con el fin de que se declarara la nulidad del artículo 3°. Numeral 3) del decreto 57 de 1993 y artículo 21. Numeral 3) del decreto 0106 de 1994 expedidos por el Presidente de la República.
Archívese el expediente.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 10 de abril de 1997. -
| ANTONIO ALVARADO CABRALES | JAVIER DIAZ BUENO |
| SILVIO ESCUDERO CASTRO | CLARA FORERO DECASTRO |
| CARLOS ORJUELA GONGORA | DOLLY PEDRAZA DE ARENAS |
| ENEIDA WADNIPAR RAMOS | |
| Secretaria | |
DERECHOS ADQUIRIDOS / EMPLEADO PUBLICO - Régimen Salarial y Prestacional / LEGISLACION DE DERECHO PUBLICO / SALARIO - Reajuste
Es discutible que en tratándose de derechos laborales de los empleados públicos no pueda hablarse de "derechos adquiridos", por el contrario, las tendencias modernas del Derecho Administrativo apuntan hacia la identificación de algunos derechos de los trabajadores del sector privado para los del sector público. Pero, aún aceptando en gracia de discusión que fuera difícil de aceptar la existencia de derechos adquiridos en materia laboral para los empleados públicos, lo cierto es que el artículo 2o., literal a), de la Ley 4a. de 1992, dispuso que para señalar el régimen salarial y prestacional de esta clase de servidores el Gobierno Nacional debería tener en cuenta "los siguientes objetivos y criterios: El respeto a los Derechos Adquiridos de los Servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales...". Esto es, que si esos derechos tenían el carácter de adquiridos, tenían que respetarse por encima de cualquier otra consideración; y si no lo tenían, lo cierto es que no se podían desmejorar. De suyo, entonces, el Gobierno Nacional no podía desmejorar el salario que esta clase de servidores tenía establecido según las normas legales anteriores a la propia ley 4a. de 1992.
SALVAMENTO DE VOTO
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Santafé de Bogotá, D. C., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y siete (1.997).
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala me permito manifestar que disentí de lo resuelto en este asunto, como lo hice en oportunidades anteriores, por las siguientes sintéticas razones:
1. - Es discutible que en tratándose de derechos laborales de los empleados públicos no pueda hablarse de “derechos adquiridos”; por el contrario, las tendencias modernas del Derecho Administrativo apuntan hacia la identificación de algunos derechos de los trabajadores del sector privado para los del sector público.
2. - Pero, aún aceptando en gracia de discusión que fuera difícil de aceptar la existencia de derechos adquiridos en materia laboral para los empleados públicos, lo cierto es que el artículo 2o., literal a), de la Ley 4a. de 1.992, dispuso que para señalar el régimen salarial y prestacional de esta clase de servidores el Gobierno Nacional debería tener en cuenta “los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los Derechos Adquiridos de los Servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales...”. Esto es, que si esos derechos tenían el carácter de adquiridos, tenían que respetarse por encima de cualquier otra consideración; y si no lo tenían, lo cierto es que no se podían desmejorar. De suyo, entonces, el Gobierno Nacional no podía desmejorar el salario que esta clase de servidores tenía establecido según las normas legales anteriores a la propia ley 4ª de 1992.
En consecuencia, han debido prosperar las pretensiones de la demanda en cuanto el acto acusado rebajó el salario previsto para los servidores mencionados.
Con todo comedimiento,
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA