SENTENCIA 11001-03-25-000-2005-00100-00 de 2008

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033348SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-25-000-2005-00100-00200821/08/2008SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-25-000-2005-00100-00__2008_21/08/2008300333472008LEVANTAMIENTO DE FUERO SINDICAL POR LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA - Computo del t�rmino para iniciar la acci�n. Determinaci�n. Facultad reglamentaria Al confrontar el acto acusado (Decreto 2160 de 2004) con la norma que se cita vulnerado (articulo 410 del C�digo Sustantivo de Trabajo), no aprecia la Sala la transgresi�n que se anuncia en la demanda en raz�n a que el mentado Decreto, no est� creando una nueva causal para proceder a levantar el fuero sindical de los servidores p�blicos que gocen de esta garant�a sino se prev� un aspecto diferente, esto es el c�mputo del t�rmino para iniciar la acci�n. Era propio de la potestad reglamentaria que el Presidente de la Rep�blica regulara una materia, que sin desconocer la complejidad del proceso de liquidaci�n de las entidades p�blicas, no afectara tampoco los derechos al goce del fuero sindical; en ese sentido, el Decreto Ley 254 de 2000 no modific� el c�mputo del t�rmino de prescripci�n para la iniciaci�n de las acciones tendientes a levantar el fuero sindical, de modo que contin�a siendo aplicable el art�culo 118A del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pero en forma arm�nica con el proceso de liquidaci�n previsto en el Decreto Ley 254 de 2000, previendo que en el art�culo 8� ib�dem, se facult� al liquidador para elaborar el programa de supresi�n de cargos �determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompa�ar el proceso de liquidaci�n�. SUPRESION DE CARGOS DE EMPLEADOS CON FUERO SINDICAL EN ENTIDADES PUBLICAS LIQUIDADAS - Competencia del liquidador Por la naturaleza de las mismas el proceso liquidatorio es reglado y preciso, de manera que entre sus regulaciones figura el deber del liquidador de elaborar un programa de supresi�n de cargos, dado que le corresponde determinar �el personal que por la naturaleza de las funciones debe acompa�ar el proceso de liquidaci�n� (D.L. 254 de 2000 art�culo 8�), en el entendido de que la generalidad de los cargos se suprimir� como consecuencia de la liquidaci�n. Es l�gico, entonces, que puede el liquidador determinar el orden de precedencia en la supresi�n de los cargos, incluso si decide suprimir desde el inicio los de los empleados amparados por el fuero sindical, dado que para la efectividad de esa decisi�n, se requiere de todas maneras que se surta el proceso judicial de levantamiento del fuero, precisamente para respetar al m�ximo el derecho constitucional de asociaci�n sindical.

Al confrontar el acto acusado (Decreto 2160 de 2004) con la norma que se cita vulnerado (articulo 410 del C�digo Sustantivo de Trabajo), no aprecia la Sala la transgresi�n que se anuncia en la demanda en raz�n a que el mentado Decreto, no est� creando una nueva causal para proceder a levantar el fuero sindical de los servidores p�blicos que gocen de esta garant�a sino se prev� un aspecto diferente, esto es el c�mputo del t�rmino para iniciar la acci�n. Era propio de la potestad reglamentaria que el Presidente de la Rep�blica regulara una materia, que sin desconocer la complejidad del proceso de liquidaci�n de las entidades p�blicas, no afectara tampoco los derechos al goce del fuero sindical; en ese sentido, el Decreto Ley 254 de 2000 no modific� el c�mputo del t�rmino de prescripci�n para la iniciaci�n de las acciones tendientes a levantar el fuero sindical, de modo que contin�a siendo aplicable el art�culo 118A del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pero en forma arm�nica con el proceso de liquidaci�n previsto en el Decreto Ley 254 de 2000, previendo que en el art�culo 8� ib�dem, se facult� al liquidador para elaborar el programa de supresi�n de cargos �determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompa�ar el proceso de liquidaci�n�.

Por la naturaleza de las mismas el proceso liquidatorio es reglado y preciso, de manera que entre sus regulaciones figura el deber del liquidador de elaborar un programa de supresi�n de cargos, dado que le corresponde determinar �el personal que por la naturaleza de las funciones debe acompa�ar el proceso de liquidaci�n� (D.L. 254 de 2000 art�culo 8�), en el entendido de que la generalidad de los cargos se suprimir� como consecuencia de la liquidaci�n. Es l�gico, entonces, que puede el liquidador determinar el orden de precedencia en la supresi�n de los cargos, incluso si decide suprimir desde el inicio los de los empleados amparados por el fuero sindical, dado que para la efectividad de esa decisi�n, se requiere de todas maneras que se surta el proceso judicial de levantamiento del fuero, precisamente para respetar al m�ximo el derecho constitucional de asociaci�n sindical.

Decide la Sala la acci�n de simple nulidad promovida en �nica instancia contra la NACI�N, MINISTERIOS DE HACIENDA Y CR�DITO P�BLICO y DE LA PROTECCI�N SOCIAL.

BENJAM�N OCHOA MORENO acude a la jurisdicci�n en ejercicio de la acci�n que contempla el art�culo 84 del C.C.A. y solicita la nulidad del Decreto 2160 de 2004 proferido por el Presidente de la Rep�blica �por el cual se reglamenta el art�culo 8� del Decreto Ley 254 de 2000�.

Se argumenta que el acto acusado, vulnera el art�culo 410 del C�digo Sustantivo del Trabajo porque en la referida norma, no se consagra la �supresi�n del cargo� como justa causa para levantar el fuero sindical como lo indica el Decreto Reglamentario, sino �la liquidaci�n o clausura definitiva de la empresa o establecimiento� asuntos t�cnicamente diferentes. La primera (supresi�n del cargo) se refiere al empleo y a la planta de personal y la segunda (liquidaci�n o clausura) a la entidad o dependencia administrativa. La competencia para proferir una y otra decisi�n reside en �rganos distintos y los motivos para tomarla en uno y otro caso tambi�n son diferentes.

1.2. DEL ART�CULO 49 DE LA LEY 712 DE 2001 QUE INCORPORA EL ART�CULO 118 A AL C�DIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

Se asevera que acorde con la norma en menci�n, el t�rmino prescriptivo de la acci�n tendiente a lograr el permiso para levantar el fuero sindical y el momento a partir del cual �ste comienza a computarse est� regulado de manera precisa y privativa en el art�culo 118A del C�digo Procesal del Trabajo.

Conforme a la norma citada, dicho t�rmino comienza a contarse desde el momento en que el empleador tuvo conocimiento del hecho que se invoca como justa causa (conocimiento de la disoluci�n de la entidad) o desde que se haya agotado el procedimiento convencional o reglamentario correspondiente y no como pretende el acto demandado, a partir de la �supresi�n del cargo�.

1.3. DEL ART�CULO 44 DE LA LEY 712 DE 2001 QUE MODIFICA EL ART�CULO 113 DEL C�DIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

La raz�n de la inconformidad, consiste en que el procedimiento para el levantamiento del fuero sindical est� consagrado de manera precisa y privativa en el art�culo 113 del C�digo Procesal del Trabajo, ley en sentido formal y material y de aplicaci�n para todos los aforados tanto del sector p�blico como privado; por ende, no pod�a el acto acusado establecer un procedimiento diferente.

Se expresa que la protecci�n foral consagrada en el art�culo 39 de la Carta Pol�tica no admite excepciones ni tratos discriminatorios y sucede que con el acto acusado, �stas se introducen respecto de los servidores p�blicos de las entidades p�blicas del orden nacional en liquidaci�n, en comparaci�n con las previstas para el resto de empleados cobijados por el fuero, a quienes legalmente se les aplica la existencia de una justa causa y un c�mputo especial del t�rmino prescriptivo de la acci�n.

Igualmente, se vulnera el derecho al goce del fuero sindical porque se deja al arbitrio del liquidador la determinaci�n del orden de precedencia en la supresi�n del cargo y el momento en que comienza a correr el t�rmino para iniciar el proceso de levantamiento del fuero. No existe ninguna garant�a de permanencia de los aforados durante el proceso de liquidaci�n y ello conlleva, como est� sucediendo, que se suprima primero el cargo a los aforados desapareciendo su derecho de asociaci�n sindical durante el tr�mite liquidatorio.

Se fundamenta el cargo, en que el ejercicio de la potestad reglamentaria est� fijado de manera restrictiva en el numeral 11 del art�culo 189 de la Carta Pol�tica y so pretexto de lo anterior, no es l�cito examinar instituciones ajenas a la ley reglamentada.

En ese orden, se esboza que la disposici�n impugnada, se ocupa de reglamentar el art�culo 8� del Decreto 254 de 2000, que comprende un tema distinto al del fuero sindical y en consecuencia, la liquidaci�n de entidades p�blicas del orden nacional y la supresi�n de cargos, tem�tica de este �ltimo Decreto, nada tiene que ver con el fuero sindical examinado en el acto acusado.

EL MINISTERIO DE LA PROTECCI�N SOCIAL en el escrito de contestaci�n de la demanda, arguye que �..la intelecci�n del actor adem�s de errada es temeraria�, aseveraci�n que sustenta en que el acto acusado no crea una nueva justa causa de despido sino que configurada �sta por la liquidaci�n de la empresa, corresponde suprimir los cargos, presupuesto necesario para el levantamiento del fuero.

En ese orden, advierte que la supresi�n del cargo como presupuesto para iniciar la acci�n de levantamiento del fuero, es concordante con el art�culo 118A del C�digo de Procedimiento Laboral, siendo claro que para proteger a los trabajadores amparados por esta garant�a haya sido expedido el acto acusado, pues es apenas obvio que para iniciar las acciones judiciales se debe tener certeza de los cargos que efectivamente van a ser suprimidos, en tanto que no es dable proceder a levantarlo a un grupo indiscriminado de personas aforadas, atendiendo que no es posible establecer el t�rmino que conlleva el proceso de liquidaci�n. (fls 51 a 56).

Por su parte, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CR�DITO P�BLICO, aduce que el acto acusado, no se refiere a las justas causas de despido de los funcionarios aforados y acorde a ello, no es cierto como se indica en la demanda que crea una nueva causa de despido, sino sencillamente se remite a la liquidaci�n de la entidad como justa causa, presupuesto contemplado en el art�culo 410 del C�digo Sustantivo del Trabajo.

Indica que la lectura �coherente� del acto acusado, lleva a concluir que si bien la justa causa para el despido es la liquidaci�n de la empresa conforme al art�culo 118A del C�digo Procesal Laboral, �sta forma un todo inescindible con el acto de supresi�n de cargos y s�lo tiene sentido con la ocurrencia de aqu�l.

Advierte que de atender la interpretaci�n del actor, al Juez del Trabajo, le corresponder�a evaluar el acto por medio del cual se suprime una entidad estatal, para lo cual no tendr�a competencia, en lugar de examinar el de la supresi�n del empleo, que por dem�s es el que en realidad modifica la situaci�n jur�dico laboral. (fls 61 a 66).

EL MINISTERIO DE LA PROTECCI�N SOCIAL, expresa que en aras de proteger los derechos sindicales, es menester que el acto de supresi�n sea publicado, pues a partir de all� comienza a tener efectos jur�dicos acorde con el art�culo 119 de la Ley 489 de 1998. Concluye, que con la medida de oponibilidad adoptada, es err�nea la afirmaci�n del actor al se�alar que se pretende revivir t�rminos para instaurar la acci�n de levantamiento del fuero sindical. (fls 81 a 84).

EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CR�DITO P�BLICO no concurri� a formular alegaciones de fondo.

La PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO concept�a adversamente a las pretensiones de la demanda.

Destaca que el acto acusado, al regular el permiso para despedir trabajadores con fuero sindical, ajust� el tr�mite del permiso al proceso de liquidaci�n, pues all� se afirma que una vez dispuesta la supresi�n del cargo conforme lo prev� el art�culo 8� del Decreto Ley 254 de 2000, el liquidador proceder� a iniciar el proceso de levantamiento del fuero.

Afirma que tiene raz�n el actor cuando se�ala que el art�culo 410 del C�digo Sustantivo del Trabajo, no contempla la supresi�n del cargo como justa causa para levantar el fuero sindical, pero no la tiene cuando asevera que el acto acusado est� creando una nueva justa causa, porque aqu�l no se refiere a la supresi�n del cargo de manera independiente o aut�noma sino como consecuencia de la liquidaci�n de la entidad.

En s�ntesis, estima que si el acto de supresi�n del cargo por liquidaci�n de la entidad es el que afecta el v�nculo del aforado, resulta coherente que la prescripci�n comience a contabilizarse a partir de su publicaci�n. Adem�s, los trabajadores o servidores aforados en los casos de permiso judicial para despedir por liquidaci�n de la entidad, no tienen la misma situaci�n prevista en las restantes causales, por cuanto la ley se�ala que al vencimiento del t�rmino de la liquidaci�n quedar�n autom�ticamente suprimidos los cargos existentes y sino fuera as�, se pregunta ��c�mo puede dejar de existir una empresa y los cargos seguir funcionando � (fls 85 a 93).

Mediante la Ley 573 de 2000 se revisti� al Presidente de la Rep�blica en aplicaci�n del numeral 10 del art�culo 150 de la Constituci�n Pol�tica de facultades extraordinarias entre otras para dictar el r�gimen de liquidaci�n y disoluci�n de las entidades p�blicas del orden nacional (numeral 7� del art�culo 1�)[1].

Con fundamento en la norma anterior, el Presidente de la Rep�blica profiere el Decreto Ley 254 de 2000 �Por el cual se expide el r�gimen para la liquidaci�n de las entidades p�blicas del orden nacional� que en el art�culo 8� contempla:

��.Dentro de los treinta (30) d�as siguientes a la fecha en que asuma funciones el liquidador, �ste elaborar�, y si es del caso, presentar� a la Junta Liquidadora un programa de supresi�n de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompa�ar el proceso de liquidaci�n.

No obstante, al vencimiento del t�rmino de liquidaci�n quedar�n autom�ticamente suprimidos los cargos existentes y terminar�n los contratos de trabajo de acuerdo con el respectivo r�gimen legal aplicable.�. [2]

En ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del art�culo 189 de la Carta Pol�tica, el Presidente de la Rep�blica expide el Decreto 2160 del 6 de julio de 2004, el cual se impugna en la demanda y cuyo tenor es el siguiente:

�Art�culo 1�. Permiso para despedir trabajadores con fuero sindical. Dispuesta la supresi�n de cargos de la entidad en liquidaci�n conforme lo prev� el art�culo 8� del Decreto-Ley 254 de 2000, el liquidador proceder� a solicitar permiso al juez laboral, para retirar a los servidores amparados por fuero sindical.

El t�rmino de prescripci�n de la respectiva acci�n empezar� a correr a partir del d�a siguiente al de la publicaci�n del acto que ordena la supresi�n del cargo.

Art�culo 2� Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n�.

En primer t�rmino, refiere la Sala que el Decreto 2160 del 6 de julio de 2004 fue estudiado en su legalidad con motivo de la acci�n de simple nulidad instaurada ante esta misma Secci�n y declarado ajustado a derecho mediante sentencia del 17 de agosto de 2006[3]. No obstante lo anterior, como al comparar los cargos de la demanda que dio origen a la mencionada sentencia con los expuestos en el proceso de la referencia se aprecian diferencias conceptuales y jur�dicas que ameritan un examen diferente, la Sala proceder� a emitir pronunciamiento conforme al siguiente an�lisis:

Para sustentar la transgresi�n, se aduce que la supresi�n del cargo contemplada en el acto cuya nulidad se depreca, constituye una novedosa causal para ordenar el levantamiento del fuero no prevista en el art�culo 410 del C�digo Sustantivo del Trabajo.

��.JUSTAS CAUSAS DEL DESPIDO. Son justas causas para que el Juez autorice el despido de un trabajador amparado por el fuero:

Al confrontar el acto acusado con la norma que se cita vulnerada, no aprecia la Sala la transgresi�n que se anuncia en la demanda en raz�n a que el mentado Decreto 2160 de 2004, no est� creando una nueva causal para proceder a levantar el fuero sindical de los servidores p�blicos que gocen de esta garant�a sino se prev� un aspecto diferente, esto es el c�mputo del t�rmino para iniciar la acci�n.

En efecto, el citado Decreto 2160 de 2004, tiene origen en el Decreto Ley 254 de 2000 �Por el cual se expide el r�gimen para la liquidaci�n de las entidades p�blicas del orden nacional� y por ende, la causa para ordenar la medida de levantamiento del fuero es precisamente la orden de liquidaci�n de la entidad p�blica, lo cual acompasa perfectamente con las causales que contempla el art�culo 410 del C�digo Sustantivo del Trabajo.

En s�ntesis, la causal para proceder a la solicitud judicial de retiro de los servidores aforados, no se contempla en el acto acusado sino en el Decreto Ley 254 de 2000, cuyo tenor armoniza con las previsiones del art�culo 410 del C�digo Sustantivo del Trabajo, al se�alar que una de ellas es ��La liquidaci�n o clausura definitiva de las empresas o establecimientos��.

3.1.2. DEL ART�CULO 49 DE LA LEY 712 DE 2001 QUE INCORPORA EL ART�CULO 118 A AL C�DIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

Consiste el cargo, en que acorde con la norma en menci�n, el t�rmino prescriptivo de la acci�n tendiente a lograr el permiso para levantar el fuero sindical y el momento a partir del cual �ste comienza a computarse est� regulado de manera precisa y privativa en el art�culo 118A del C�digo Procesal del Trabajo, el cual se refiere expresamente a la liquidaci�n de la entidad y no a partir de la publicaci�n de los actos de supresi�n.

El art�culo 49 de la Ley 712 de 2001 que incorpora al C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social el art�culo 118A reza:

��prescripci�n. Las acciones que emanan del fuero sindical prescriben en dos (2) meses. Para el trabajador este t�rmino se contar� desde la fecha de despido, traslado o desmejora. Para el empleador desde la fecha en que tuvo conocimiento del hecho que se invoca como justa causa o desde que se haya agotado el procedimiento convencional o reglamentario correspondiente, seg�n el caso.

Durante el tr�mite de la reclamaci�n administrativa de los empleados p�blicos y trabajadores oficiales, se suspende el t�rmino prescriptivo.

Culminado este tr�mite, o presentada la reclamaci�n escrita en el caso de los trabajadores particulares, comenzar� a contarse nuevamente el t�rmino de dos (2) meses�.[4]

Al respecto examina la Sala, que en ejercicio de la potestad conferida en el numeral 11 del art�culo 189 de la Carta Pol�tica, el Presidente de la Rep�blica a trav�s del acto acusado, pod�a se�alar el c�mputo del t�rmino de prescripci�n de la acci�n para levantar el fuero sindical en los eventos de liquidaci�n de las entidades p�blicas armonizando el art�culo 118A del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social con el proceso de liquidaci�n ordenado en el numeral 7� del art�culo 1� de la Ley 573 de 2000 y en consonancia con el art�culo 8 del Decreto Ley 254 de 2000.

En efecto, el c�mputo del t�rmino de prescripci�n de las acciones para levantar el fuero sindical est� regulado por el art�culo 118A del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social cuyo texto corresponde armonizar con el tr�mite especial del proceso de liquidaci�n de las entidades p�blicas, el cual est� revestido de particularidades que lo hacen diferente a la liquidaci�n de las empresas particulares.

Bajo el marco precedente, era propio de la potestad reglamentaria que el Presidente de la Rep�blica regulara una materia, que sin desconocer la complejidad del proceso de liquidaci�n de las entidades p�blicas, no afectara tampoco los derechos al goce del fuero sindical; en ese sentido, el Decreto Ley 254 de 2000 no modific� el c�mputo del t�rmino de prescripci�n para la iniciaci�n de las acciones tendientes a levantar el fuero sindical, de modo que contin�a siendo aplicable el art�culo 118A del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pero en forma arm�nica con el proceso de liquidaci�n previsto en el Decreto Ley 254 de 2000, previendo que en el art�culo 8� ib�dem, se facult� al liquidador para elaborar el programa de supresi�n de cargos �determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompa�ar el proceso de liquidaci�n�.

En s�ntesis, la causal de liquidaci�n contemplada en literal a) del art�culo 410 del C�digo Sustantivo del Trabajo en consonancia con el art�culo 118A del C�digo Procesal del Trabajo, se refleja en el acto acusado dentro del contexto que enmarca el proceso de liquidaci�n de las entidades p�blicas.

No hay, por tanto, violaci�n del art�culo 49 de la Ley 712 que adicion� el art�culo 118A al C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Adem�s, el punto anterior, fue examinado por la Secci�n Segunda del Consejo de Estado en la sentencia referida en el ac�pite �CUESTI�N PREVIA� y sobre el particular, expres�[5]:

��.Obs�rvese que la norma trascrita se�ala la regla general seg�n la cual las acciones que emanan del fuero sindical prescriben en dos meses, plazo que para el empleador se cuenta desde la fecha en que tuvo conocimiento del hecho que se invoca como justa causa, el cual, para el caso de liquidaci�n de entidades p�blicas del orden nacional empieza a correr a partir del d�a siguiente al de la publicaci�n del acto que ordena la supresi�n. No altera el contenido de las normas generales que regulan la materia, menos revive el t�rmino que insin�a el demandante.�

3.1.3 DEL ART�CULO 44 DE LA LEY 712 DE 2001 QUE MODIFICA EL ART�CULO 113 DEL C�DIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

La raz�n de la inconformidad, consiste en que el procedimiento para el levantamiento del fuero sindical, est� consagrado de manera precisa y privativa en el art�culo 113 del C�digo Procesal del Trabajo, ley en sentido formal y material y de aplicaci�n para todos los aforados tanto del sector p�blico como privado; por ello, no pod�a el acto acusado establecer un procedimiento diferente.

�La demanda del empleador tendiente a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado por fuero sindical, para desmejorarlo en sus condiciones de trabajo, o para trasladarlo a otro establecimiento de la misma empresa o a un municipio distinto, deber� expresar la justa causa invocada.

Con la certificaci�n de inscripci�n en el registro sindical o la comunicaci�n al empleador de la inscripci�n se presume la existencia del fuero sindical�.

Al examinar el Decreto 2160 de 2004 que es la norma impugnada, la demanda, la Sala observa que all� no se contemplan los requisitos de la demanda para levantar el fuero sindical y en ese orden, el art�culo 113 del C.P.L. contin�a siendo el marco rector de la materia, de modo que corresponde al empleador demandante en el proceso de levantamiento del fuero, para satisfacer las exigencias procesales, expresar la justa causa invocada. No se observa en consecuencia que el Decreto 2160 de 2004 contrari� las previsiones del mencionado art�culo 113 del C.P.L. Al contrario, al remitirse la norma a �la justa causa invocada� se concluye que se preserva el contenido y alcance de la referida disposici�n (art�culo 113 del C.P.L.), y en ese sentido, resulta evidente que de la confrontaci�n del Decreto 2160 de 2004 con la norma procedimental anotada no emergen vicios de ilegalidad.

Se expresa en la demanda que el acto acusado viola los principios de igualdad constitucional y de asociaci�n sindical, por cuanto se introducen discriminaciones frente a la garant�a del fuero sindical de los servidores de las entidades p�blicas del orden nacional en liquidaci�n respecto de las previstas para el resto de empleados cobijados y que se vulnera el derecho al goce de este privilegio porque se deja al arbitrio del liquidador, la determinaci�n del orden de precedencia en la supresi�n del cargo con desconocimiento del derecho de permanencia de los aforados.

A juicio de la Sala, el asunto propuesto debe examinarse a la luz de la materia regulada que en este caso es la liquidaci�n y disoluci�n de entidades p�blicas. Por la naturaleza de las mismas el proceso liquidatorio es reglado y preciso, de manera que entre sus regulaciones figura el deber del liquidador de elaborar un programa de supresi�n de cargos, dado que le corresponde determinar �el personal que por la naturaleza de las funciones debe acompa�ar el proceso de liquidaci�n� (D.L. 254 de 2000 art�culo 8�), en el entendido de que la generalidad de los cargos se suprimir� como consecuencia de la liquidaci�n.

Es l�gico, entonces, que puede el liquidador determinar el orden de precedencia en la supresi�n de los cargos, incluso si decide suprimir desde el inicio los de los empleados amparados por el fuero sindical, dado que para la efectividad de esa decisi�n, se requiere de todas maneras que se surta el proceso judicial de levantamiento del fuero, precisamente para respetar al m�ximo el derecho constitucional de asociaci�n sindical.

No adolece el acto acusado de los vicios que se argumentan, aserto que resulta concordante con las razones que expuso la Sala para concluir, que en ejercicio de la potestad reglamentaria, le correspond�a al Presidente de la Rep�blica reglamentar una materia no prevista por el legislador permanente y excepcional, en eventos en los cuales sea necesario llevar a cabo procesos de levantamiento del fuero sindical en las entidades sometidas a un proceso de liquidaci�n.

Bajo la �gida precedente, tampoco es v�lido afirmar que se desconoce el derecho al goce del fuero sindical; todo lo contrario, la medida adoptada a trav�s del Decreto 2160 de 2004, lejos de quebrantar los derechos de los servidores p�blicos aforados los protege, porque establece el c�mputo del t�rmino de prescripci�n una vez se tenga certeza sobre el momento en que los cargos van a ser suprimidos y no antes de la ocurrencia de este evento, lo cual evidentemente cercenar�a sus derechos en tanto se llevar�an a cabo procesos de levantamiento de fuero sindical sin conocerse en qu� momento se va a disponer la supresi�n.

Se fundamenta el cargo en que el ejercicio de la potestad reglamentaria, est� fijado de manera restrictiva en el numeral 11 del art�culo 189 de la Carta Pol�tica y so pretexto de lo anterior, no es l�cito modificar instituciones ajenas a la ley que se reglamenta.

Para desatar el cargo, es pertinente referir que el ejercicio de la facultad reglamentaria, comprende la habilitaci�n al Presidente de la Rep�blica para regular una materia sin desbordar el alcance de la ley y en aras de lograr un mayor campo de aplicaci�n y de entendimiento. Dicha facultad, est� sujeta a ciertos l�mites que no son otros que la Constituci�n y la ley por cuanto a trav�s de �sta no es dable ampliar, restringir o modificar su contenido.

Es decir, las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva su cabal ejecuci�n. Cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en ilegalidad por extralimitaci�n del �mbito material del reglamento.

�Como reiteradamente se ha afirmado, la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la Rep�blica (art. 189-11 C.P.) que lo autoriza para expedir normas de car�cter general destinadas a la correcta ejecuci�n y cumplimiento de la ley. Potestad que se ve restringida �en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jur�dicos�[7], pues el legislador puede llegar a ser muy minucioso en su regulaci�n y, por consiguiente, la tarea de la autoridad encargada de reglamentar la ley se minimiza. O puede suceder lo contrario: que aqu�l decida no ser tan prolijo en la reglamentaci�n, dejando al Ejecutivo el detalle.

�(.....) esta facultad (reglamentaria) no es absoluta pues encuentra su l�mite y radio de acci�n en la Constituci�n y en la ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el esp�ritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administraci�n, as� como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido est� reservado al legislador. Por lo tanto, si un reglamento rebosa su campo de aplicaci�n y desconoce sus presupuestos de existencia, deber� ser declarado inconstitucional por la autoridad competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el art�culo 237-2 de la Constituci�n�.[8]

El reglamento es entonces un complemento indispensable para que la ley se haga ejecutable, pues en �l se permite desarrollar las reglas generales all� consagradas, explicitar sus contenidos, hip�tesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacerla operativa, pero sin rebasar el l�mite inmediato fijado por la propia ley.

No obstante, es preciso insistir en que la potestad reglamentaria �no es absoluta pues ella se ejerce en la medida en que exista la ley. Ley que se convierte en su l�mite. Es por ello que cuando el Ejecutivo reglamenta la ley no puede ir m�s all� de lo que ella prev�, ni de las pautas generales que se�ala.

Es bajo este entendimiento, que la facultad reglamentaria del Ejecutivo puede ser en algunos casos constitucional o inconstitucional. Pues si el legislador, al expedir la ley, se limita a renunciar a la propia labor legislativa, resulta innegable que estar�a trasladando el legislativo su propia facultad constitucional. Al contrario, si la ley establece los par�metros generales, la reglamentaci�n que el Ejecutivo expida es simplemente el resultado de las atribuciones constitucionales propias para desarrollarla.�[9]

Al aplicar las ideas antecedentes al sub-lite, la Sala encuentra que el Presidente de la Rep�blica no desbord� el marco de la facultad reglamentaria que le confiere el art�culo 189 numeral 11 de la C.P. al expedir el acto acusado, pues simplemente hizo arm�nicas las disposiciones del art�culo 8� del Decreto Ley 254 de 2000 con el art�culo 118A del C�digo de Procedimiento Laboral y con las dem�s normas que regulan la garant�a del fuero sindical.

Por consiguiente, si bien el art�culo 8� del Decreto Ley 254 de 2000 establece la liquidaci�n de las entidades p�blicas como causal para adelantar procesos de levantamiento del fuero sindical dicha norma con fuerza de ley no contempla el inicio del c�mputo del t�rmino de prescripci�n de la acci�n cuando se trate de dichas entidades y atendiendo que solamente cuando se suprimen los cargos se conoce cu�les procesos deben ser iniciados. Ese vac�o correspond�a reglamentarlo al acto acusado como de forma ajustada a derecho lo hizo.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Segunda, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley,

La anterior decisi�n la estudi� y la aprob� la Sala en sesi�n de la fecha.

[1] Declarada exequible mediante sentencias de la Corte Constitucional C-401-01, C-402-01 y C-409-01.

[2] La citada norma fue modificada por el art�culo 8� de la Ley 1105 de 2006 cuyo texto es el siguiente: �Dentro de los treinta (30) d�as siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, el liquidador elaborar� un programa de supresi�n de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompa�ar el proceso de liquidaci�n. No obstante, al vencimiento del t�rmino de liquidaci�n quedar�n autom�ticamente suprimidos los cargos existentes y terminar�n las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo r�gimen legal aplicable�. El precepto en menci�n, no ser� confrontado con el acto acusado por no estar vigente al momento de la expedici�n de aqu�l.

[3] Consejo de Estado, Secci�n Segunda, Radicaci�n No. 0144-05, actor: Jorge Humberto Valero R, C..P: Dr. Alejandro Ord��ez Maldonado.

[4] Declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1232-05. En la sentencia en menci�n, se examin� el cargo consistente en que la norma citada discriminaba a los trabajadores particulares, si se tiene en cuenta que para ellos establece un t�rmino menor de suspensi�n de la prescripci�n de las acciones que emanen del fuero sindical con respecto al previsto para los servidores p�blicos. La Corte Constitucional en la referida sentencia, se�al� que el legislador no puede pretender cualquier fin o cualquier raz�n para instaurar una discriminaci�n normativa. Los elementos de diferenciaci�n que el legislador introduce, deben carecer de una raz�n que los justifique desde el punto de vista del fin constitucional de la norma. Considera la Corte que en este caso, el legislador quiso llenar un �vac�o� que exist�a en el ordenamiento jur�dico, en tanto la legislaci�n no ten�a prevista una norma espec�fica que regule el procedimiento para que los empleados p�blicos puedan ejercer su defensa de la garant�a de las acciones que derivan del fuero sindical. Estima la Corte que el fin de la norma es la protecci�n al trabajador p�blico, puesto que la protecci�n al trabajador privado ya exist�a. Por tanto, establecer un procedimiento para los trabajadores particulares y otro para los empleados p�blicos, en cuanto a la suspensi�n del t�rmino de prescripci�n para adelantar las acciones que emanen de la garant�a del fuero sindical no significa que por este hecho se haya vulnerado la Constituci�n en su art�culo 13.

[5] Declarado ajustado a derecho mediante sentencia del 17 de agosto de 2006, M.P: Dr. Alejandro Ord��ez Maldonado, radicaci�n No. 0144-05, actor: Jorge Humberto Valero R.

Fecha Providencia	21/08/2008
Fecha de notificaci�n	21/08/2008