Fecha Providencia | 02/10/1997 |
Fecha de notificación | 02/10/1997 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa
Norma demandada: Decreto 3200 de 1979
Demandante: LUIS GUILLERMO GRIJALBA GRIJALBA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
TITULO DE ABOGADO - Requisitos para su obtención / EXAMENES PREPARATORIOS - Requisito para obtener el Título de Abogado / TITULO DE ABOGADO - Facultad reglamentaria del ejecutivo / DERECHO DE IGUALDAD - Inexistencia de violación
Para la Sala no se presenta la violación al Derecho de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política puesto que si bien es cierto que el artículo 23 del decreto 3200 de 1979 señala que quienes hayan iniciados los estudios con anterioridad al 31 de diciembre de 1979 podrán compensar los preparatorios o el trabajo de investigación dirigida con la judicatura o ejerciendo la profesión durante dos años, lo cual implica que deben cumplir de todas maneras con dos requisitos, quedando así desvirtuada la afirmación del actor en el sentido de que los egresados, incluidos en el supuesto de la norma que se analiza, sólo deben cumplir con el requisito de la judicatura, también lo es, como quedo anteriormente establecido, que el Ejecutivo estaba legalmente facultado para reglamentar lo relativo a los requisitos mínimos para obtener el respectivo título de abogado, razón por la cual, bien podía, como en efecto lo hizo, modificar dichos requisitos para quienes a la fecha de expedición del decreto 3200 (21 de diciembre de 1979) ni siquiera habían iniciado estudios.
NOTA DE RELATORIA: En Igual sentido se encuentra la sentencia de la Sala Plena , del 3 de junio de 1997, actor; Julio Hernando González Cortes, Ponente Dr.: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ.
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Inspección y vigilancia del Estado / CARRERA DE DERECHO - Nuevos Requisitos / DERECHO DE IGUALDAD - Inexistencia de Violación
Teniendo en cuenta que la educación es un servicio público y que corresponde al Estado regular y ejercer sobre la misma la suprema inspección y vigilancia con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (artículo 67 de la Carta Política), la Sala concluye en que el hecho de que quienes ingresen a estudiar la carrera de Derecho, con posterioridad al 31 de diciembre de 1979, deben sujetarse al cumplimiento de nuevos requisitos, no implica la violación del principio de igualdad, pues de no aceptarlo así, se llegaría a la absurda conclusión de que la legislación es inmodificable.
DERECHO DE IGUALDAD - Exámenes Preparatorios
En cuanto al argumento de que también se viola el derecho a la igualdad al exigírsele solamente a los egresados de la facultad de derecho la presentación de los preparatorios, y no así a los de otras facultades, la Sala reitera lo expuesto sobre el particular en la sentencia del 16 de febrero de 1995, expediente no. 2918, Consejero Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, donde se dejo dicho que "No puede reclamarse el mismo tratamiento para personas que se encuentran en situación diferente por pertenecer a otras facultades ya que las diferencias de los programas académicos imponen de suyo un tratamiento bien distinto, atendiendo la índole de las particularidades de su formación profesional".
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD - Exámenes Preparatorios / EXAMENES PREPARATORIOS - Reclamo por parte del evaluado
Una cosa es la finalidad de los preparatorios dispuesta en el artículo 22 del Acuerdo 60 de 1990, la cual en nada contraria el libre desarrollo de la personalidad, y otra muy distinta, que la situación hipotética reseñada por el actor se presentase efectivamente, pues en dicho evento, procedería el respectivo reclamo por parte del evaluado ante las directivas de la Universidad, teniendo en cuenta lo dispuesto en su reglamentación interna.
TITULO PROFESIONAL DE ABOGADO - Exámenes Preparatorios / DERECHO AL TRABAJO - Inexistencia de su desconocimiento
Es obvio que para la obtención de cualquier título profesional se requiere acreditar la totalidad de los requisitos legalmente establecidos, entre ellos el de los exámenes preparatorios para la carrera de Derecho, lo cual no desconoce el derecho al trabajo, y, de otra, que el hecho de que el demandante considere que dichas pruebas son "irracionales", es una simple apreciación suya que carece de sustento lógico y legal.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Exámenes preparatorios / EXAMENES PREPARATORIOS - Revisión / DEBIDO PROCESO - Inexistencia de violación
El artículo 69 de la Carta Política garantiza la autonomía universitaria, disponiendo que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos. Es permitido a las universidades darse su propio reglamento, dentro del cual se contemplará el sistema de pruebas académicas y de calificaciones. En consecuencia, sólo en la medida de que el reglamento de la respectiva facultad de derecho consagre la revisión del examen preparatorio y frente a una situación particular y concreta ésta sea negada, podría eventualmente hablarse de violación al debido proceso.
EXAMENES PREPARATORIOS - Concepto
Los preparatorios son antes que nada, un requisito legalmente exigido para la obtención del título de abogado, y, en segundo lugar, porque según el diccionario de la Real Academia Española el concepto preparatorio significa "dícese de lo que se prepara y se dispone”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., dos de octubre de mil novecientos noventa y siete
Radicación número: AI - 011
Actor: LUIS GUILLERMO GRIJALBA GRIJALBA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
1.1. Las pretensiones
El actor solicita que se declare la nulidad de los artículos 20, numeral 2, 21, 22 y 23 del decreto 3200 de 21 de diciembre de 1979, al igual que la de los artículos 21 (parcialmente), 22 y 23 del Acuerdo 60 de 1990, aprobado por el decreto 1221 de 1990, en los apartes que se subrayan y transcriben a continuación:
Decreto 3200 de 1979
“Artículo 20. Para la obtención del título de Abogado es indispensable cumplir los requisitos que se señalan a continuación:
“1. ………
“2. Haber aprobado exámenes para los siguientes grupos de materias:
“ a). Grupo de Derecho Político. Constitucional General, Constitucional Colombiano, Administrativo General, Administrativo Colombiano y Procedimiento Contencioso Administrativo.
“b). Grupo de Derecho Penal. Penal General, Penal Especial y Procedimiento Penal.
“c). Grupo de Derecho Laboral. Derecho Sustantivo del Trabajo y Procedimiento Laboral.
“d). Grupo de Derecho Privado. I. Civil General, Personas, Familia y Sucesiones.
“e). Grupo de Derecho Privado. II. Bienes, Obligaciones, Contratos y Procesal Civil.
“Las unidades académicas podrán disponer que los alumnos que no hayan perdido ninguna materia durante todo el Programa y acrediten un promedio general de notas no inferior a cuatro veinticinco (4.25), o a su equivalente, sean eximidos del requisito de exámenes preparatorios.
“Artículo 22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2981 de 1979 (léase 2189 de 1979, aclara la Sala), quienes hayan cursado y aprobado todas las materias del Programa de Derecho con anterioridad al 31 de diciembre de 1979, tienen derecho durante el año de 1980 a obtener el título de Abogado, cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo 14 del Decreto 225 de 1977, en la forma como fue modificado por el artículo 4º del decreto 1018 del mismo año.
“Quienes no ejerciten el derecho contemplado en este artículo durante 1980 deberán cumplir lo establecido en el artículo 23 para obtener el título de Abogado.
“Artículo 23.Los estudiantes que hayan iniciado el Programa de Derecho con anterioridad al 31 de diciembre de 1979, y aquéllos a que hace referencia el inciso segundo del artículo precedente, estarán sujetos para obtener el título de Abogado al lleno de los requisitos previstos en el artículo 20, pero podrán compensar los exámenes preparatorios o el trabajo de investigación dirigida, cumpliendo con posterioridad a la terminación del plan de estudios uno cualquiera de los siguientes requisitos:
“1. Hacer un año continuo o discontinuo de práctica o de servicio profesional, en uno de los cargos que se enumeran a continuación:
“a) …………
“2. Haber ejercido la profesión durante dos años con buena reputación moral y buen crédito…
“Parágrafo. El plan de estudios que deberán cursar y aprobar los estudiantes a que se refiere este artículo, es el vigente con anterioridad a la expedición del presente Decreto.
“……”.
Acuerdo 60 de 1990, aprobado por el decreto 1221 de 1990:
“Artículo 21. Para obtener el título profesional de abogado deberán cumplirse los siguientes requisitos concurrentes:
“1. ……
“2. Haber presentado y aprobado los exámenes preparatorios.
“3. ……
“Artículo 22. Los exámenes preparatorios son pruebas de aptitud académica y profesional, que habrán de auscultar el criterio y la madurez del estudiante en el manejo y la aplicación del ordenamiento jurídico, por medio de interrogaciones orales o escritas en las siguientes ramas del derecho:
“1. Derecho Público: Derecho Constitucional y Derecho Administrativo.
“2. Derecho penal: Derecho Penal General y Especial y Procedimiento Penal.
“3. Derecho Laboral: Derecho Individual y Colectivo y Procedimiento Laboral.
“4. Derecho Privado: a) Teoría General, Personas, Familia y Sucesiones; b) Bienes, Obligaciones y Contratos; c) Derecho Procesal Civil.
“Artículo 23. Se podrán presentar los exámenes preparatorios una vez aprobadas las materias que integran la respectiva rama.
“El preparatorio de Derecho Privado podrá presentarse unitariamente o fraccionando (sic) en los grupos de materias indicados”.
1.2. Normas Violadas
Concepto de la Violación
El actor invoca como normas violadas los artículos 4º, 13, 16, 25, 26, 29, 67, 68 y 69 de la Constitución Política; 20 de la ley 16 de 1968; y 175 del decreto número 80 de 1980, estructurando para el efecto los siguientes cargos:
Primer cargo. - Violación al principio de la supremacía de la Constitución Política, contenido en su artículo 4º, por cuanto al ser expedidos los decretos acusados con posterioridad al vencimiento del término de tres años dispuesto por la ley 16 de 1968, no solamente se quebrantó el orden constitucional vigente para la época de su expedición, sino que se quebrantaron los artículos 4º, 13, 16, 25, 26, 29, 67, 68, 69 y ss. de la Constitución Política de 1991, pues de ningún modo se acató el rito que estableció la Carta Política para la creación de la ley, sino que el Ejecutivo se limitó, a través de unas facultades que no poseía, a expedir una nueva legislación sobre la carrera de derecho y, por ende, del abogado, sin tener en cuenta que el órgano competente para expedir las leyes es el Congreso de la República, en contra de la ley vigente existente, modificándola de manera ostensible.
Segundo cargo. - Violación del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, dado que no puede aceptarse que en materia de educación se plasmen unos beneficios exclusivamente para los estudiantes que iniciaron jornada antes del 31 de diciembre de 1979 (artículo 23 del decreto 3200 de 1979), eximiéndolos, por ese sólo hecho, de presentar la monografía y preparatorios y cumplir solamente con la judicatura.
La carrera de Derecho se encuentra en un plano de desigualdad frente a otras que no exigen preparatorios, tales como Arquitectura, Ingeniería, Economía, Medicina, etc.
Tercer cargo. - Violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad, al cual se contrae el artículo 16 de la Constitución Política, por cuanto los preparatorios son una prueba mediante las cual los profesores hacen interrogaciones orales o escritas, cuyas respuestas pueden ser contrarias a la interpretación de quien realiza la prueba, razón por la cual no se cumple lo dispuesto en el artículo 22 del Acuerdo 60 de 1990, aprobado por el decreto 1221 de 1990, pues además muchas veces se exigen respuestas de memoria, lo cual no permite que se califique el criterio y madurez del estudiante en el manejo y aplicación del ordenamiento jurídico.
Cuarto cargo. - Violación del derecho al trabajo, contenido en el artículo 25 de la Carta Política, ya que, con el obstáculo de los preparatorios, el egresado, aún teniendo su tesis de grado aprobada o la judicatura, no puede obtener su tarjeta profesional, porque debe presentar unos exámenes irracionales.
Si se solicita a las diferentes universidades donde existen facultades de Derecho, que informen cuántos estudiantes han egresado y de éstos cuántos no se han graduado, se determinará sin duda, la afectación económica de quienes no se han graduado por el requisito de los preparatorios, impidiéndoseles laborar en condiciones justas.
Quinto cargo. - Se desconoce el artículo 26 de la Constitución Política que dispone que toda persona es libre de escoger profesión u oficio, dado que con la exigencia de los preparatorios se ha frenado a una serie de ciudadanos con plena capacidad mental y con el derecho a estudiar lo que más les gusta. Los estudiantes de Derecho son los únicos que saben cuándo inician la carrera pero no cuándo se gradúan.
Además, el citado canon constitucional prescribe que “La ley podrá exigir títulos de idoneidad”, teniéndose que en Colombia son leyes solamente las que aprueba el Congreso de la República. En consecuencia, son nulas las normas acusadas, pues el Ejecutivo no tenía facultad legal alguna para modificar, a su arbitrio, la obtención del título de abogado y, por ende, modificar los requisitos de la carrera de derecho, más, cuando dicho campo tiene su respectiva base legal, esto es, el decreto 196 de 1971.
Sexto cargo. - Violación al debido proceso, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política, pues todas las actividades mediante las cuales se tenga que calificar a una persona, requieren de un procedimiento.
Los preparatorios carecen de reglamentación legal, presentándose en éstos la violación de los más mínimos derechos del ser humano, al no existir el derecho de defensa, pues por ejemplo, si se responde insatisfactoriamente a quien elaboró la pregunta, el estudiante pierde la evaluación, sin que pueda interponer recurso alguno.
De la definición de preparatorios, consignada en el artículo 22 del Acuerdo número 60 de 1990, aprobado por el decreto 1221 de 1990, se deduce que los mismos no hacen parte del plan de estudios de la carrera.
Tampoco se menciona que esos preparatorios deban calificarse, pues sólo habla de que son pruebas que pueden efectuarse a los estudiantes, de manera oral o escrita. Sin embargo, no solamente son calificados, sino que son un requisito académico que debe ser acreditado.
Si la definición del artículo 22 en comento habla de estudiantes, ello quiere decir que la prueba se encuentra dentro del plan de estudios y debe efectuarse solamente a estudiantes y no a los egresados. De todas maneras, los preparatorios no están incluidos dentro del plan de estudios.
El término “preparatorio”, aplicado a nuestra legislación, debe definirse como “un curso introductorio a determinados estudios”, es decir, solamente al comienzo, por ejemplo, de la carrera de Derecho, y no al final como erróneamente se encuentra planteado.
Séptimo cargo. - Violación de los artículos 67, 68 y 69 de la Carta Política, según los cuales, respectivamente, la educación es un derecho de toda persona y debe estar bajo la inspección y vigilancia del Estado; los particulares pueden fundar establecimientos educativos; y las universidades pueden darse su propia reglamentación.
Si se observa el oficio del ICFES que se anexa a la demanda, se concluye que la obligación del Estado, a través de la citada institución, de vigilar los establecimientos educativos públicos o privados, no se da.
Si bien es cierto que las universidades pueden darse sus propios reglamentos, también lo es que éstos deben ceñirse a los parámetros que fije la ley.
Noveno cargo. - Violación del artículo 20 de la ley 16 de 1968, en cuanto éste estableció claramente un término de tres años para que el Ejecutivo dictara las normas pertinentes sobre la carrera de derecho. Al expirar ese plazo en el año de 1971, no es válido que a partir de dicha fecha se expidan nuevas normas, ya que tanto la Constitución anterior como la actual establecen que solamente la ley podrá reglamentar el ejercicio profesional, y en nuestro país, es el Congreso de la República el que hace las leyes.
Décimo cargo. - Violación del artículo 175 del decreto 80 de 1980, ya que los actos acusados no tuvieron en cuenta la definición de preparatorios en aquél contenida, donde claramente se establece que no pueden constituir requisito de ingreso y mucho menos pueden ser acreditados para efectos académicos.
El ICFES no tiene facultad para reglamentar la materia, ya que la ley le atribuyó la función de vigilancia, mas no la legislativa.
El criterio sostenido a lo largo de la demanda y que se espera sea compartido por el Consejo de Estado, es el de que los egresados de las diferentes facultades de Derecho en el país, para optar al título de abogado, cumplan solamente con uno de los siguientes requisitos: tesis o judicatura.
2. Actuación Procesal
Admitida como fue la demanda, se notificó en debida forma a los Ministros de Justicia y de Educación Nacional, en representación de la Nación; y se cumplió a cabalidad el trámite procesal correspondiente al proceso ordinario contencioso administrativo.
2.1. Contestación de la demanda
A. - De la Nación - Ministerio de Justicia
Frente a la pretendida violación del artículo 26 de la Constitución Política, debe decirse que la misma dispone la exigencia de títulos de idoneidad, sin hacer referencia alguna a los requisitos para obtener dichos títulos, siendo los preparatorios un requisito más para la obtención del título de abogado.
Respecto de la violación del artículo 13 ibídem, es de observar que la exigencia de un requisito adicional, a partir de una fecha determinada, a los estudiantes de una misma carrera, no vulnera el derecho a la igualdad, puesto que el mismo consulta razones constitucionales para el buen ejercicio de la abogacía.
De otra parte, tampoco pueden compararse los requisitos exigidos para la carrera de Derecho con los exigidos para otras carreras, dado que cada profesión tiene finalidades y objetivos distintos.
Tampoco se vulnera el artículo 29 ibídem, que consagra el debido proceso, ya que, generalmente, en desarrollo del principio de la autonomía de la universidades, éstas contemplan en su reglamento un sistema de recalificación de todos los exámenes - dentro de los cuales pueden incluirse los preparatorios - .
Tampoco fueron vulnerados los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio y a la autonomía universitaria, pues la exigencia de los preparatorios es discrecional del Ejecutivo y consulta la finalidad específica de optimizar las calidades profesionales.
Frente al principio de la autonomía universitaria, olvida el actor que las universidades deben sujetarse para expedir su reglamento, al marco legal que expide el Ejecutivo.
Respecto de la violación de la ley 16 de 1968 y del decreto 80 de 1980, basta decir, frente a la primera, que la Constitución de 1991 habilitó al Ejecutivo para adelantar la inspección y regulación de la educación y la enseñanza; y frente al segundo, que el actor confundió los llamados preparatorios preuniversitarios que éste contempla, con los exámenes preparatorios que las universidades deben exigir al momento de la terminación de estudios.
B. - El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES.
En primer término, propone como excepción la de cosa juzgada, por cuanto el actor fundamenta su demanda en la falta de facultades legales del Ejecutivo para legislar en relación con los requisitos para otorgar un título de idoneidad, y en que no corresponde al ICFES legislar en relación con las exigencias sobre requisitos, plan de estudios, preparatorios, etc. de la carrera de Derecho y sobre la exigencia de títulos de idoneidad, asuntos sobre los cuales se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de 16 de febrero de 1995, expediente número 2918, actor Rubén Darío Pérez Mesa, Consejero Ponente, Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz y de 29 de agosto de 1996, expediente número 3349, actor Bernardita Pérez Restrepo y otro, Consejero Ponente, Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.
Como argumento de fondo expresa que en los anteriores fallos quedó establecido que el Ejecutivo sí tenía las facultades para expedir las normas acusadas, lo cual conlleva a afirmar que la regulación de los requisitos de grado en los programas de Derecho no requería del trámite de una ley ante el Congreso de la República, excluyendo así la posibilidad de que haya existido desconocimiento de las previsiones contenidas en la ley 16 de 1968.
Frente a la violación de los artículos 13, 67 y 68 de la Carta Política, debe tenerse en cuenta el pronunciamiento que sobre los mismos efectuó el Consejo de Estado en la sentencia proferida dentro del expediente número 2918, ya referenciado.
Los cargos de violación de los artículos 16, 25 y 26 ibídem no están llamados a prosperar, pues corresponden a simples apreciaciones personales del actor.
Frente a la posible violación del artículo 29 ibídem, es de advertir que en virtud del principio de la autonomía universitaria consagrado en la Carta Política (artículo 69) y desarrollado por los artículos 28 y 29 de la ley 30 de 1992, las instituciones de educación pueden y deben expedir los diferentes reglamentos que regulan la vida universitaria, entre ellos el estudiantil, a cuyas previsiones puede acudir el estudiante para hacer valer sus derechos académicos.
2.2. Alegaciones
2.2.1 El actor reitera, sucintamente, los argumentos expuestos en su demanda.
2.2.2. Los apoderados del ICFES y de la Nación, Ministerio de Justicia, no alegaron de conclusión.
2.2.3. El señor Procurador Delegado ante el Consejo de Estado considera que, en relación con la violación del artículo 13 de la Constitución Política hay cosa juzgada, como se desprende del fallo proferido dentro del expediente número 2918.
De igual manera, también hay cosa juzgada frente al argumento de la falta de competencia del Ejecutivo para expedir las normas acusadas, pues el Consejo de Estado se pronunció en sentencia de 29 de agosto de 1996, expediente número 3349.
En cuanto al libre desarrollo de la personalidad, se tiene que éste no puede consistir en la ausencia de exigencias académicas, entre ellas, los preparatorios que son un mecanismo que permite la superación de las personas.
Tampoco se quebranta el derecho al trabajo, pues el hecho de que existan muchos egresados que no han obtenido su título de abogado, no prueba que se deba necesariamente, a este requisito académico.
De otra parte, la práctica de los preparatorios no imposibilita ni dificulta la escogencia de la carrera de Derecho.
En cuanto al debido proceso, se tiene que el procedimiento relativo a la forma del examen de los medios de impugnación y revisión, son asuntos propios del reglamento de la universidad.
De ser cierto el argumento de que el ICFES no ejerce una inspección y vigilancia efectiva sobre las universidades, ello no generaría la nulidad, sino la responsabilidad de los funcionarios por la omisión de una obligación constitucional y legal.
No se violó el artículo 20 de la ley 16 de 1968, pues como lo estableció el Consejo de Estado en las sentencias citadas, éste no es la fuente jurídica de la exigencia académica aquí cuestionada.
En cuanto al artículo 175 del decreto 80 de 1980, se advierte que el mismo se refiere a los cursos preuniversitarios, que nada tienen que ver con los exámenes preparatorios a los que se refieren las normas acusadas.
El artículo 23 del decreto 3200 de 1979 señaló que quienes hubiesen iniciado estudios antes del 31 de diciembre de 1979 podían compensar los preparatorios o el trabajo de investigación dirigida con el año de judicatura, lo cual viola el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política, pues no existe un motivo de peso suficiente que justifique un tratamiento distinto (más favorable), para quienes se encontraban cursando estudios, frente a personas que se encuentran en idéntica situación.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Naturaleza de la presente acción
La nulidad que se impetra de los artículos 20, numeral 2, 21, 22, y 23 del decreto 3200 de 1979 y 21 (parcial), 22 y 23 del Acuerdo 60 de 1990, aprobado por el decreto 1221 de 1990, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta cargos de violación de normas de rango legal, con las cuales, por consiguiente, se hace necesario cotejar las normas acusadas. La eventual violación de la Constitución por los decretos en mención es, entonces, mediata; de allí que su examen incumbe a esta Corporación como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, correspondiendo a esta Sección adoptar la decisión que ponga fin a este proceso, según lo previsto en los artículos 10 del Acuerdo núm. 1 de 1.978 y 1º del Acuerdo núm 39 de 1.990, así como el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, en sentencia de julio 23 de 1.996, proferida en el expediente núm. S - 612, con ponencia del Consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa.
2. Excepción de Cosa Juzgada
En primer término, la Sala declarará probada la excepción de cosa juzgada propuesta tanto por el apoderado del ICFES como por el representante del Ministerio Público, frente al argumento de incompetencia del Ejecutivo para legislar respecto de los requisitos para otorgar títulos de idoneidad, pues, en efecto, mediante sentencia calendada el 29 de agosto de 1996, expediente número 3349, actora Bernardita Pérez y otro, Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, esta Sección dejó establecido lo siguiente:
“Estiman los actores que los artículos 21, numeral 2º, 22 y 23 del Acuerdo 60 de 1990, al establecer condiciones para obtener el título de abogado, desbordaron la materia que podía regular dicho acuerdo, pues la única norma que permitía al ejecutivo legislar sobre las condiciones para obtener un título en educación superior era el literal e) del artículo 6º del Decreto Ley 81 de 1980, declarado inexequible.
“Sobre el particular, considera la Sala que la afirmación categórica de los demandantes no puede ser avalada, sin antes examinar los fundamentos legales que dieron origen a la expedición del Decreto 1221 de 1990, por el cual se aprobó el acuerdo 60 del mismo año, contentivo de las normas demandadas.
“En efecto, dicho decreto fue expedido por el Presidente de la República, `…en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial las que le confiere el artículo 120, ordinal 12 de la Constitución Nacional y el literal d) del artículo 6º del Decreto 80 (léase 81) de 1980’.
“El texto de las normas invocadas como fundamento del Decreto 1221 de 1990, es como sigue:
“`Artículo 120 (Constitución de 1886). - Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
“`1º………
“`12) Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional.
“`Artículo 6º (Decreto Ley 81 de 1980). - La Junta Directiva del ICFES tiene las siguientes funciones:
“`a)………
“`d) Determinar, con la aprobación del Gobierno Nacional, los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de educación superior, así como los contenidos mínimos de los mismos’.
“Para el momento de expedición del acto acusado las normas arriba transcritas se encontraban vigentes, observando la Sala que en efecto las mismas le otorgaban al Presidente de la República, entre otras, la facultad de reglamentar la instrucción pública nacional, y al ICFES, la de determinar los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de educación superior al igual que los requisitos mínimos de los mismos, lo cual desvirtúa la afirmación de los demandantes, en el sentido de que la única norma que facultaba al Gobierno Nacional para reglamentar sobre obtención de títulos, era el literal e) del artículo 6º del Decreto Ley 81 de 1980, declarado inexequible.
“En efecto, la facultad de determinar los requisitos para el funcionamiento de los programas de educación superior, así como el de sus requisitos mínimos, comprende, como lo dijo en su oportunidad la Corte Suprema de Justicia … la reglamentación de los títulos respectivos, no encontrando la Sala razón alguna para considerar excluida de dicha reglamentación, la materia que regulan los artículos 21, numeral 2, 22 y 23 del Acuerdo 60 de 1990, aprobados por el decreto 1221 del mismo año, esto es, la exigencia de haber presentado y aprobado los exámenes preparatorios, una vez aprobadas las materias que integran cada una de las respectivas ramas del Derecho (Público, Laboral, Penal y Privado), para así poder obtener el título de abogado.
“…………
“……no es cierto que el Ejecutivo careciera de facultades para reglamentar lo concerniente a la obtención de títulos, pues una y otra sentencia confirman la competencia del mismo sobre dicha materia.
“……Como ya se expuso, no es cierto que el Congreso sea el único competente para regular las condiciones en que pueden ser otorgados los títulos, pues se reitera, también puede hacerlo en Gobierno Nacional en uso de facultades extraordinarias a él concedidas por aquél, como aconteció en el presente caso, donde el Legislativo a través de la Ley 8ª de 1979, otorgó dicha facultad al Presidente de la República, el cual a su turno mediante el Decreto Ley 81 de 1980, concretamente a través del artículo 6º, literal d), señaló que corresponde a la Junta Directiva del ICFES, determinar los requisitos mínimos para el funcionamiento de los programas de Educación Superior”.
Las consideraciones arriba transcritas sirven a la Sala para declarar la excepción de cosa juzgada frente al cargo de incompetencia del Ejecutivo para regular la materia a la cual se contraen los actos acusados, a más de que sirven para despachar desfavorablemente la censura relativa a la violación del artículo 20 de la ley 16 de 1968, por cuanto el criterio del actor, en el sentido de que esta norma era la única que podía servir de fundamento legal a los actos acusados y que, por ende, al estar vencido el término de tres años para el ejercicio de las facultades que ella concedió al Presidente para dictar el estatuto sobre el ejercicio profesional de la abogacía y reformar el pénsum de los estudios de derecho, se la violó, es cuestión que queda desvirtuada con la sentencia transcrita.
3. Examen de los cargos
Ahora bien, para el análisis de los cargos de violación respecto de los cánones constitucionales que el actor cita en la demanda, la Sala observa que tanto el decreto 3200 de 1979, como el decreto 1221 de 1990, que aprobó el Acuerdo 60 del mismo año, fueron expedidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991. No obstante lo anterior, es procedente el estudio de las disposiciones acusadas frente a las normas constitucionales aducidas como violadas, no sólo porque de conformidad con el canon constitucional contenido en el artículo 4º, “La Constitución es norma de normas” y “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales …”, sino porque algunos de los preceptos constitucionales actuales aducidos como violados, corresponden en su esencia a normas que estaban consagradas en la Constitución anterior, vigente al momento de expedirse los actos acusados, como es el caso de los actuales artículos 25, 26, 29 y 67 de la Constitución de 1991, sobre protección del derecho al trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio, al debido proceso y a que el Estado ejercerá la suprema inspección y vigilancia de la educación, que también estaban consagrados, respectivamente, en los artículos 17, 39, 26 y 41 de la Carta anterior.
Efectuada la anterior aclaración, procede la Sala al estudio del resto de las censuras atribuidas a los actos demandados.
3.1. Para la Sala no se presenta la violación al derecho de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política, puesto que si bien es cierto que el artículo 23 del decreto 3200 de 1979 señala que quienes hayan iniciado los estudios de derecho con anterioridad al 31 de diciembre de 1979 podrán compensar los preparatorios o el trabajo de investigación dirigida con la judicatura o ejerciendo la profesión durante dos años, lo cual implica que deben cumplir de todas maneras con dos requisitos, quedando así desvirtuada la afirmación del actor en el sentido de que los egresados, incluidos en el supuesto de la norma que se analiza, sólo deben cumplir con el requisito de la judicatura, también lo es, como quedó anteriormente establecido, que el Ejecutivo estaba legalmente facultado para reglamentar lo relativo a los requisitos mínimos para obtener el respectivo título de abogado, razón por la cual, bien podía, como en efecto lo hizo, modificar dichos requisitos para quienes a la fecha de expedición del decreto 3200 (21 de diciembre de 1979) ni siquiera habían iniciado estudios.
Sobre el particular, es oportuno traer a colación lo sostenido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 3 de junio de 1997, actor Julio Hernando González Cortés, Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez:
“…debe tenerse en cuenta que a pesar de las dificultades que caracterizan la aplicación de la teoría de los derechos adquiridos, existe claridad sobre el hecho de que ellos sólo comprenden las situaciones jurídicas individuales consolidadas y no las que pueden calificarse como meras expectativas, es decir, aquellas situaciones que están apenas en tránsito de consolidarse. A su vez, ello quiere decir que la protección de los derechos adquiridos consagrada en el artículo 58 de la Constitución actual y en el 30 de la anterior Carta Política, consistente en que ellos “no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”, implica que las leyes posteriores sí pueden regular para el futuro de manera diferente a como lo estaban en el régimen anterior, las expectativas que se encontraban en tránsito de consolidarse”.
Con base en las consideraciones arriba transcritas y, teniendo en cuenta que la educación es un servicio público y que corresponde al Estado regular y ejercer sobre la misma la suprema inspección y vigilancia con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educando (artículo 67 de la Carta Política), la Sala concluye en que el hecho de que quienes ingresen a estudiar la carrera de Derecho, con posterioridad al 31 de diciembre de 1979, deban sujetarse al cumplimiento de nuevos requisitos, no implica la violación del principio de igualdad, pues de no aceptarlo así, se llegaría a la absurda conclusión de que la legislación es inmodificable.
En cuanto al argumento de que también se viola el derecho a la igualdad al exigírsele solamente a los egresados de la facultad de Derecho la presentación de los preparatorios, y no así a los de otras facultades, la Sala reitera lo expuesto sobre el particular en la sentencia de 16 de febrero de 1995, expediente número 2918, Consejero Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, donde se dejó dicho que “No puede reclamarse el mismo tratamiento para personas que se encuentran en situación diferente por pertenecer a otras facultades ya que las diferencias de los programas académicos imponen de suyo un tratamiento bien distinto, atendiendo la índole de las particularidades de su formación profesional”.
3.2. Estima el demandante que se viola el derecho al libre desarrollo de la personalidad, sustentado dicho cargo con un ejemplo, cual es el hecho de que si el evaluador exige una pregunta de memoria no se cumple con la finalidad de los preparatorios, esto es, auscultar el criterio y la madurez del estudiante en el manejo y la aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 22 del Acuerdo 60 de 1990).
Al respecto, advierte la Sala que una cosa es la finalidad de los preparatorios dispuesta en el artículo 22 del Acuerdo 60 de 1990, la cual en nada contraría el libre desarrollo de la personalidad, y otra muy distinta, que la situación hipotética reseñada por el actor se presentase efectivamente, pues en dicho evento, procedería el respectivo reclamo por parte del evaluado ante las directivas de la universidad, teniendo en cuenta lo dispuesto en su reglamentación interna.
3.3. Fundamenta el actor la violación del derecho al trabajo (artículo 25 de la Carta Política) en el hecho de que los egresados que aún cumpliendo con los demás requisitos no hayan presentado los preparatorios - que a su juicio son exámenes irracionales - , no podrán obtener su tarjeta profesional, afectándoseles económicamente, pues se les impide laborar en condiciones justas.
Sobre el particular, considera esta Corporación que carece de recibo el argumento del actor, ya que, de una parte, es obvio que para la obtención de cualquier título profesional se requiere acreditar la totalidad de los requisitos legalmente establecidos, entre ellos el de los exámenes preparatorios para la carrera de Derecho, lo cual no desconoce el derecho al trabajo, y, de otra, que el hecho de que el demandante considere que dichas pruebas son “irracionales”, es una simple apreciación suya que carece de sustento lógico y legal.
3.4. Como quiera que el cargo de violación del artículo 26 de la Carta Política (que se refiere a que toda persona puede escoger libremente profesión u oficio y a que la ley podrá exigir títulos de idoneidad) lo fundamenta el actor en la falta de competencia del Ejecutivo para regular la materia a la cual se contraen los actos demandados, la Sala desestima dicho cargo, con base en los argumentos expuestos al inicio de estas consideraciones.
3.5. Se aduce el desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política que consagra el debido proceso, por cuanto a juicio del actor, no existe revisión de la calificación en caso de pérdida del respectivo preparatorio, lo cual viola el derecho de defensa.
Al respecto, observa la Sala que el artículo 69 de la Carta Política garantiza la autonomía universitaria, disponiendo que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos. Dicho precepto fue desarrollado por el artículo 28 de la ley 30 de 1992, que prescribe:
“Artículo 28. - La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recurso para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.
De la norma transcrita se evidencia que es permitido a las universidades darse su propio reglamento, dentro del cual se contemplará el sistema de pruebas académicas y de calificaciones.
En consecuencia, sólo en la medida de que el reglamento de la respectiva facultad de Derecho consagre la revisión del examen preparatorio y frente a una situación particular y concreta ésta sea negada, podría eventualmente hablarse de violación al debido proceso.
De otra parte, también considera el actor que se presenta la violación al canon constitucional en estudio, por cuanto al señalar el artículo 22 del Acuerdo 60 de 1990 que “Los exámenes preparatorios son pruebas de aptitud académica y profesional, que habrán de auscultar el criterio y la madurez del estudiante en el manejo y la aplicación del ordenamiento jurídico …”, debe entenderse que dichas pruebas deben estar incluidas en el plan de estudios para aquéllos y no para los egresados. Además, porque a su juicio, el término preparatorio debe entenderse para el caso que ocupa a la Sala, como “un curso introductorio a determinados estudios”.
Al respecto, estima la Sala que no le asiste razón al actor, dado que, en primer lugar, los preparatorios son, antes que nada, un requisito legalmente exigido para la obtención del título de abogado, y, en segundo lugar, porque según el diccionario de la Real Academia Española el concepto preparatorio significa “dícese de lo que se prepara y dispone”, término que, aplicado al asunto sub exámine, debe entenderse como las pruebas que preparan y disponen al estudiante (egresado) para obtener el título idóneo de abogado.
3.6. Considera el actor que también se violaron los artículos 67, 68 y 69 de la Constitución Política, que se refieren, respectivamente, a que la educación es un derecho de toda persona y que debe estar bajo la inspección y vigilancia del Estado; a que los particulares pueden fundar establecimientos educativos; y a que las universidades pueden darse su propia reglamentación, fundamentando esencialmente dicho cargo en el oficio de 27 de julio de 1996 a él dirigido, suscrito por el Jefe División Académica del ICFES, en el cual le informó lo siguiente:
“… Los planes de estudios de los programas de Derecho no se envían usualmente al ICFES por las Instituciones que ofrecen estudios de esta naturaleza. Los mismos están disponibles en los respectivos programas para la información que con base en ellos pueda darse a los interesados”.
“De igual forma sucede con lo relacionado con el reglamento estudiantil de las Instituciones de Educación Superior.
“Las disposiciones legales relativas a los estudios de Derecho están consignadas en el decreto 1221 de 1990, el cual fue publicado en su oportunidad en el Diario Oficial”.
Al respecto, esta Corporación, de acuerdo con lo expresado por el representante del Ministerio Público, considera que de ser cierto el argumento de que el ICFES no ejerce una inspección y vigilancia efectiva sobre las universidades, ello no es causal de nulidad de los actos demandados, sino que daría lugar a responsabilidad disciplinaria de los funcionarios por la omisión de una obligación constitucional y legal.
3.7. Finalmente, frente a la pretendida violación del artículo 175 del decreto ley 80 de 1980, basta decir, para desestimar el cargo, que el mismo se refiere a los cursos preuniversitarios para el ingreso a la educación superior, los cuales nada tienen que ver con los exámenes preparatorios cuya reglamentación fue objeto de la normas acusadas.
Al no encontrar prosperidad alguna de los cargos aducidos contra las normas constitucionales y legales analizadas, conforme viene examinado, concluye la Sala que tampoco se transgredió el artículo 4º de la Carta Política, que prescribe que la Constitución es norma de normas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Primero. DECLARASE PROBADA la excepción de cosa juzgada frente al cargo de incompetencia del Ejecutivo para regular la materia a la cual se contraen los actos acusados.
Segundo. - DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Tercero. - DEVUÉLVASE al actor el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 2 de octubre de 1997.
| MANUEL S. URUETA AYOLA | ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ |
| Presidente | |
| JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA | LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ |