Fecha Providencia | 27/11/1997 |
Fecha de notificación | 27/11/1997 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Decreto 2002 de 1996
Demandante: ERNESTO MACÍAS TOVAR
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
PRELACION DE COMPRA DE OBLIGACIONES VENCIDAS Y REFINANCIADAS A CARGO DE PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS Y PESQUEROS - Recursos / FONDO DE SOLIDARIDAD AGROPECUARIO - Incremento del monto de recursos
La Sala precisa que el art. 10o. transitorio del decreto 2002 de 1996, parcialmente acusado desarrolla en particular y concretamente el art. 9o. transitorio de la ley 302 de 1996, en cuyo parágrafo segundo se autoriza al Gobierno nacional para que desarrolle los mecanismos financieros necesarios, a fin de que pueda proveer recursos por valor de $150.000.000.000, para ejecutar el programa que se establece mediante dicha norma, es decir, el de prelación de compra de las obligaciones vencidas y refinanciadas al día, con corte a 31 de diciembre de 1994, en la Caja Agraria y Bancafé, a cargo de los pequeños productores agropecuarios y pesqueros. Lo anterior implica que debe hacerse una total y absoluta separación de los recursos que se aplican al programa de compra de cartera vencida y refinanciada al día, con corte a 31 de diciembre de 1994, a los cuales se refiere el parágrafo segundo del art. 9o. transitorio de la ley 302 de 1996, de los recursos generales que se asignan al fondo de solidaridad agropecuario para su operación, enumerados éstos en el art. 3o. de dicho ordenamiento legal, por lo cual no es válido predicar su violación, en la medida en que el incremento del monto de los recursos que se asignen en el presupuesto nacional para el cumplimiento de los objetivos destinada por el legislador para la ejecución del programa específico establecido en el citado art. 9o. transitorio.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santa Fe de Bogotá, veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y siete
Radicación número: 4307
Actor: ERNESTO MACÍAS TOVARDemandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Ernesto Macías Tovar, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la expresión "convertido a pesos a 31 de diciembre de 1994", contenida en el parágrafo segundo del artículo 10o. Transitorio, y del parágrafo tercero del mismo artículo, del Decreto 2002 de 5 de noviembre de 1996, "por el cual se reglamenta la Ley 302 de 1996", expedido por el señor Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural.
I. - ANTECEDENTES
a. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
Se hace notar que a pesar de que el actor atribuye a los actos acusados el quebrantamiento de los artículos 1o. inciso tercero, literal a), y 3o., numeral 1 de la Ley 302 de 1996; 2o., 4o., 5o., 6o., 13, 64, 65, 66, 80, 113, 114, 115, 150 - 1 y 189 - 11 de la Carta Política, en el acápite de la demanda intitulado "CONCEPTO DE LA VIOLACION" sólo se refiere concretamente a las citadas normas legales, y a los artículos 13 y 189 - 11 del ordenamiento constitucional, en los términos que se resumen a continuación (fls. 15 a18) :
El primero de los actos acusados es violatorio del artículo 1o., inciso tercero, literal a) de la Ley 302 de 1996, al igual que del artículo 189 - 11 de la Carta Política, por haberse excedido el Presidente de la República en el ejercicio de la potestad reglamentaria respecto de dicha disposición legal, pues mientras que en ella se estableció, a efectos de determinar la condición de pequeño productor a aquellas personas naturales dedicadas a actividades agropecuarias o pesqueras que cumplan con la condición de "que sus activos totales no superen los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos legales mensuales incluidos los de su cónyuge o compañero (a) permanente, según balance comercial...", los cuales deben entenderse referidos a la época de expedición de la ley, en el parágrafo segundo del artículo 10o. Transitorio del Decreto 2002 de 1996 se dispone que dicho salario mínimo será "convertido en pesos a 31 de diciembre de 1994", lo cual contradice abiertamente el texto y el espíritu que el legislador imprimió a la Ley 302 de 1996. Añade el actor, que lo anterior significa "... que por arte de magia o mejor del ejercicio de la potestad reglamentaria, el Presidente convierte para efectos de determinar la calidad y el carácter de pequeño productor beneficiario de la ley, un salario mínimo de 1996, en un salario mínimo de 1994".
Finalmente el actor manifiesta que a pesar de que el mismo parágrafo contentivo del acto acusado reconoce inicialmente que para determinar la calidad de pequeño productor, "... se tendrá en cuenta el monto del salario mínimo legal mensual vigente al momento de la expedición de la citada Ley 302 de 1996...", a continuación "... añade sin fórmula de juicio en abierta contradicción con lo que antecedentemente (sic) expresa y contraviniendo flagrantemente la ley, que dicho salario mínimo legal vigente será 'convertido en pesos a 31 de diciembre de 1994'".
El parágrafo tercero del artículo 10o. Transitorio del Decreto 2002 de 1996, cuya declaratoria de nulidad se impetra, condiciona los beneficios que otorga la ley a un supuesto agotamiento de recursos que jamás se contempla en ella, pues la misma dispone en su artículo 3o. numeral 1, que "el monto de los recursos que se asignen en el presupuesto nacional será incrementado, en lo posible, en cada vigencia", lo que indica "... que todos los pequeños agricultores y acreedores a tal calidad, deben beneficiarse de las disposiciones legales contenidas en la norma tantas veces mencionada, pues no podría haber discriminación justificada entre ellos". Por tanto, disponer, como lo dispone el acto acusado, que "el administrador del Fondo de Solidaridad Agropecuaria procederá a ajustar globalmente las condiciones de compra de la cartera, de tal manera que los créditos sean pagados sólo por el valor no provisionado por el respectivo intermediario financiero", contradice abiertamente tanto la voluntad del legislador como el texto de la misma ley, que dispone que el monto de los recursos será incrementado en cada vigencia, e igualmente quebranta el artículo 13 de la Carta Política, y desconoce los derechos de las personas beneficiadas.
b. - Las razones de la defensa
Ellas se sintetizan a continuación (fls.68 a 77 y 91 a 94) :
1o. - En relación con la expresión "convertido a pesos a 31 de diciembre de 1994", contenida en el parágrafo segundo del artículo 10o. Transitorio del Decreto 2002 de 1996, se pone de presente que tal artículo reglamenta específicamente el artículo 9o. Transitorio de la Ley 302 de 1996, el cual establece un programa especial y único para el alivio de las obligaciones vencidas y refinanciadas al día, con corte al 31 de diciembre de 1994, con la Caja Agraria y Bancafé, razón por la cual se toma como referencia el salario mínimo legal de 1996, pero llevándolo al año de la obligación que prevé la propia ley, es decir, 1994.
La Ley 302 de 1996 contempla dos situaciones para su aplicación: una general, aplicable hacia el futuro, cuando se den las situaciones de crisis indicadas en el artículo 2o. de la misma, y, una especial, aplicable única y exclusivamente para la prelación de compra de las obligaciones vencidas y refinanciadas al día, con corte a 31 de diciembre de 1994, razón por la cual, se reitera, se toma como referencia el salario mínimo legal de 1996, pero llevándolo al año de la obligación prevista por la misma ley : 1994.
2o. - En cuanto al parágrafo tercero del artículo 10o. Transitorio del Decreto 2002 de 1996, se hace énfasis en que la norma impugnada está reglamentando el artículo 9o. Transitorio de la Ley 302 de 1996, y, por lo tanto, se refiere a un programa especial de prelación de compra de las obligaciones vencidas y refinanciadas, con corte a 31 de diciembre de 1994.
De acuerdo con lo anterior, no es cierto que todos los que obtengan la calidad de pequeño productor agropecuario y pesquero pueden acceder a este programa, pues el artículo 9o. Transitorio de la Ley 302 de 1996 exige que, además de dicha calidad, se acrediten una serie de precisas condiciones.
De otra parte, el mecanismo que se estableció en el acto acusado busca que con la suma de $150.000.000.000 se puedan beneficiar la totalidad de los deudores que reunían los requisitos para acceder al programa, aún si las obligaciones superan dicho monto. Dicho mecanismo implica que si las deudas superan la menciona suma, las obligaciones se comprarán por el valor no provisionado por el respectivo intermediario financiero, entendiendo este valor como las provisiones (reservas) que en cumplimiento de los nombres contables y financieras, debió hacer cada intermediario financiero (Caja Agraria o Bancafé) en relación con cada pagaré.
Por lo anterior, el mecanismo adoptado se traduce en un sacrificio para el intermediario financiero, y en ningún caso en exclusión o desmejora del beneficiario, al cual se le conservan los montos del beneficio, en razón a que una parte de dichos montos es asumida por el intermediario financiero (en el monto correspondiente a la provisión) y la otra por el Fondo de Solidaridad Agropecuario (en la parte no provisionada por el intermediario financiero).
c. - La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Mediante providencia de 12 de junio de 1997 se dispuso la admisión de la demanda, y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del primero de los actos acusados (fls. 46 a 55).
Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión, y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, la parte demandada y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 91 a 94 y 95 a 103, respectivamente.
II. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En el escrito que lo contiene, la señora Procuradora Novena Delegada ante esta Corporación manifiesta, en resumen, lo siguiente :
1o. - En cuanto a la solicitud de que se declare la nulidad de la expresión "convertido en pesos a 31 de diciembre de 1994, contenida en el parágrafo segundo del artículo 10o. Transitorio del Decreto 2002 de 1996, se estima que de lo dispuesto por los literales a) y b) del artículo 1o. de la Ley 302 de 1996 se evidencia que para conceder los beneficios señalados en tal ordenamiento legal a los pequeños productores, el salario mínimo legal para determinar quienes tienen esa calidad, es el vigente al momento de otorgar el respectivo beneficio, pues cuando la ley dice de manera general, salario mínimo legal, es de simple lógica que se refiere al vigente en el momento de su aplicación, así las obligaciones vencidas y refinanciadas al día que se fueran a adquirir, fuesen con corte a 1994, pues la ley para ese evento no hizo ninguna distinción, motivo por el cual el reglamento tampoco podía hacerla.
En consecuencia, solicita se declare la nulidad de la citada expresión.
2o. - Respecto del segundo de los actos acusados, la señora Agente del Ministerio Público estima que se halla ajustado a derecho, pues al haberse dispuesto en el artículo 2o. de la Ley 302 de 1996 que los beneficios que en ellas se consagran serán otorgados por el Fondo de Solidaridad Agropecuario de acuerdo con su disponibilidad de recursos, y al haberse autorizado al Gobierno Nacional en el parágrafo segundo del artículo 9o. Transitorio ibídem, que para ejecutar el programa en él establecido desarrolle los mecanismos financieros necesarios, a fin de que se puedan proveer recursos por valor de $150.000.000.000, ello implica que dicho acto acusado simplemente establece un mecanismo para que, en el evento en que se agoten dichos recursos, que no son ilimitados, como lo afirma el demandante, los pequeños productores que cumplan con los requisitos establecidos en la misma ley, no queden excluidos del beneficio que ella consagra.
En relación con la expresión "convertido en pesos a 31 de diciembre de 1994", contenida en el parágrafo segundo del artículo 10o. Transitorio del Decreto 2002 de 1996 :
Como marco de referencia para el correspondiente análisis, a continuación se transcribe el citado artículo 10o. Transitorio, al igual que los incisos primero y tercero, literal a) del artículo 1o. de la Ley 302 de 1996, el segundo de ellos cuya violación se aduce, y el artículo 9o. Transitorio ibídem, este último por estimarse básico para resolver el asunto planteado por el demandante en este cargo.
- "DECRETO 2002 de 1996 :
"ARTICULO 10o. TRANSITORIO: Las obligaciones a cargo de los pequeños productores que reúnan las condiciones previstas en el inciso tercero del artículo primero de la Ley 302 de 1996, que a 31 de diciembre de 1994 estuvieren vencidas o refinanciadas al día, y que sean adquiridas por el Fondo de Solidaridad Agropecuario en los términos señalados en el artículo noveno de la misma ley, serán pagadas así :
"a) De las deudas contraídas cuyo capital original sea inferior o igual a cinco millones de pesos ($5.000.000), el Fondo adquirirá sólo la totalidad del monto de capital y de los intereses contabilizados como cuentas por cobrar. Los intereses en cuentas de orden serán asumidos por los respectivos intermediarios financieros a los cuales el Fondo les compre la cartera.
"b) De las deudas contraídas cuyo capital original sea superior a cinco millones de pesos ($5.000.000) e inferior o igual a diez millones de pesos ($10.000.000), el Fondo adquirirá sólo el veinticinco por ciento (25%) del capital inicial y la totalidad de los intereses capitalizados y los contabilizados como cuentas por cobrar. Los intereses en cuentas de orden serán asumidos por los respectivos intermediarios financieros a los cuales se les compre la cartera.
"PARAGRAFO PRIMERO: Para acceder a los beneficios de lo dispuesto en este artículo, los pequeños productores deberán estar al día con las obligaciones contraídas a partir del 1o. de enero de 1995.
"PARAGRAFO SEGUNDO : Para determinar la condición de pequeño productor de que trata el presente artículo, se tendrá en cuenta el monto del salario mínimo legal mensual vigente al momento de la expedición de la citada Ley 302 de 1996, convertido en pesos a 31 de diciembre de 1994. Para este efecto se utilizará el balance comercial que cada deudor tenga radicado ante el respectivo intermediario financiero.
"PARAGRAFO TERCERO: Cuando en desarrollo del programa de que trata el presente artículo se agoten los recursos asignados por la Ley 302 de 1996 para este efecto y queden créditos que, cumpliendo los requisitos para acceder al Fondo, no hubieren obtenido este beneficio, el Administrador del Fondo de Solidaridad Agropecuario procederá a ajustar globalmente las condiciones de compra de la cartera, de tal manera que los créditos sean pagados sólo por el valor provisionado por el respectivo intermediario financiero. Para este efecto se tendrá en cuenta la información que suministre la instancia competente de control interno del respectivo intermediario financiero.
"PARAGRAFO CUARTO: Las obligaciones a que se refiere el presente artículo cuyo monto hubiere disminuido por abonos del deudor efectuados entre el 1o. de enero de 1995 y la fecha en que entró a regir la Ley 302 de 1996, serán adquiridas por el Fondo de Solidaridad Agropecuario en el monto correspondiente al saldo existente a la fecha en que se realice la compra de la cartera al respectivo intermediario financiero".
- Ley 302 de 1996 :
"ARTICULO PRIMERO: Creación y objetivos. Créase el Fondo de Solidaridad Agropecuario, como una cuenta especial dependiente del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo objetivo exclusivo es otorgar apoyo económico a los pequeños productores agropecuarios y pesqueros, para la atención y alivio parcial o total de sus deudas, cuando en el desarrollo de dichas actividades se presente alguna de las situaciones a que se refiere el artículo 2o. de esta Ley.
"....
"Para los efectos de la presente ley se considerará como pequeño productor a aquellas personas naturales dedicadas a actividades agropecuarias o pesqueras que cumplan con las siguientes condiciones :
"a) Que sus activos totales no superen los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos legales mensuales incluidos los de su cónyuge o compañero (a) permanente, según balance comercial. Para el caso de los usuarios de la reforma agraria, el valor de la tierra no será computable dentro de estos activos totales".
"ARTICULO NOVENO TRANSITORIO: Prelación de Compra. - Las obligaciones vencidas y refinanciadas al día, con corte al 31 de diciembre de 1994, en la Caja Agraria y Bancafé, a cargo de los pequeños productores agropecuarios o pesqueros, serán adquiridas en los siguientes montos y orden de prelación:
"a) Las deudas contraídas cuyo capital original sea inferior o igual a cinco millones de pesos ($5.000.000.oo), la totalidad del capital e intereses contabilizados como cuentas por cobrar.
"b) Las deudas contraídas cuyo capital original sea superior a cinco millones de pesos ($5.000.000.oo) e inferior o igual a diez millones de pesos ($10.000.000.oo), el veinticinco por ciento (25%) del capital inicial y la totalidad de los intereses capitalizados y los contabilizados como cuentas por cobrar.
"PARAGRAFO PRIMERO : Aquellos pequeños productores cafeteros amparados por la Ley 223 de 1995 no accederán a los beneficios consagrados en la presente ley, respecto de las obligaciones originadas en el cultivo de café.
"PARAGRAFO SEGUNDO : Se autoriza al Gobierno Nacional para que desarrolle los mecanismos financieros necesarios a fin de que pueda proveer recursos por valor de CIENTO CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS ($150.000.000.OO0) para ejecutar el programa que se establece mediante este artículo.
"PARAGRAFO TERCERO : Para poder acceder a los beneficios de este artículo, los pequeños productores deberán estar al día con las deudas contraídas a partir del 1o. de Enero de 1995.
"PARAGRAFO CUARTO : La Caja Agraria reglamentará estímulos especiales para los deudores que tengan sus obligaciones al día".
Las siguientes fueron las consideraciones que, contenidas en el auto admisorio de la demanda, fundamentaron la decisión de denegar la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la expresión cuya declaratoria de nulidad se impetra:
"Luego del correspondiente estudio la Sala considera que el acto acusado no incurre en la violación del inciso tercero, literal a) del artículo 1o. de la Ley 302 de 1996, en el grado de "manifiesta" que exige el artículo 152 del C.C.A. para la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos, pues si bien en dicha norma nada se dice respecto de la fecha que debe tenerse en cuenta para la conversión a pesos del número de salarios mínimos mensuales que ella establece para efecto de considerar como pequeños productores a las personas naturales dedicadas a las actividades agropecuarias o pesqueras, no puede perderse de vista que el artículo 10o.Transitorio del Decreto 2002 de 1996 parcialmente acusado, regula lo concerniente al pago de las obligaciones a cargo de los pequeños productores que sean adquiridas por el Fondo de Solidaridad Agropecuaria "... en los términos señalados en el artículo noveno de la misma ley", como se señala en su inciso primero, es decir, respecto de aquellas obligaciones "... vencidas y refinanciadas al día, con corte al 31 de diciembre de 1994", lo cual permite concluir, al menos en esta etapa procesal, que tal fecha, vale decir, el 31 de diciembre de 1994, es aquélla que necesariamente debía fijarse por el ejecutivo para convertir en pesos el número de salarios mínimos legales vigentes al momento de expedirse la citada Ley 302 de 1996, y así determinar la condición de pequeño productor, con el fin de dar prelación de compra a sus obligaciones vencidas y refinanciadas al día, con corte a la indicada fecha.
"De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que al no evidenciarse la flagrante violación de la norma invocada en sustento de la medida precautelativa impetrada, se impone la denegatoria de la misma".
Como se observa de la transcripción que antecede, desde el inicio del proceso la Sala ha tenido absoluta claridad respecto del problema jurídico sometido a su estudio, y, ante la ausencia de nuevos argumentos de la parte actora que le permitan reexaminar las conclusiones a que llegó en la aludida providencia, en razón a que no alegó de conclusión dentro del término concedido para ello, las mismas se adoptan en esta oportunidad como fundamento para denegar la solicitud de declarar la nulidad de la referida expresión.
2o. - En relación con el parágrafo tercero del artículo 10o. Transitorio del Decreto 2002 de 1996 :
Sostiene el actor, en suma, que dicho acto incurre en infracción del artículo 3o. numeral 1 de la Ley 302 de 1996 y, como consecuencia de ello, en violación del artículo 13 de la Carta Política, pues mientras que el legislador dispuso en dicha norma que el monto de los recursos que se asignen al Fondo de Solidaridad Agropecuario en el Presupuesto Nacional será incrementado, en lo posible, en cada vigencia, el Ejecutivo condicionó los beneficios que otorga la ley, al supuesto agotamiento de los recursos, aspecto éste no contemplado en ella.
Al respecto, la Sala precisa que el artículo 10o. Transitorio del Decreto 2002 de 1996, parcialmente acusado, desarrolla en particular y concretamente el artículo 9o. Transitorio de la Ley 30 de 1996, en cuyo parágrafo segundo se autoriza al Gobierno Nacional para que desarrolle los mecanismos financieros necesarios, a fin de que pueda proveer recursos por valor de $150.000.000.000, para ejecutar el programa que se establece mediante dicha norma, es decir, el de prelación de compra de las obligaciones vencidas y refinanciadas al día, con corte a 31 de diciembre de 1994, en la Caja Agraria y Bancafé, a cargo de los pequeños productores agropecuarios y pesqueros.
Lo anterior implica que debe hacerse una total y absoluta separación de los recursos que se aplican al programa de compra de cartera vencida y refinanciada al día, con corte a 31 de diciembre de 1994, a los cuales se refiere el parágrafo segundo del artículo 9o. Transitorio de la Ley 302 de 1996, de los recursos generales que se asignan al Fondo de Solidaridad Agropecuario para su operación, enumerados éstos en el artículo 3o. de dicho ordenamiento legal, por lo cual no es válido predicar su violación, en la medida en que el incremento del monto de los recursos que se asignen en el Presupuesto Nacional para el cumplimiento de los objetivos del mencionado Fondo, no se previó en relación con la suma concreta destinada por el legislador para la ejecución del programa específico establecido en el citado artículo 9o. Transitorio.
En consecuencia, al no prosperar ninguna de las acusaciones formuladas en la demanda, se impone adoptar la decisión de denegar las pretensiones de la misma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de ley,
F A L L A :
Primero. - DENIEGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por el ciudadano Ernesto Macías Tovar.
Segundo. - Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.
Tercero. - En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y siete.
| MANUEL S. URUETA AYOLA | ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ |
| Presidente | |
| JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA | LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ |