Fecha Providencia | 22/08/1997 |
Fecha de notificación | 22/08/1997 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Decreto 183 de 1997
Demandante: ASOCIACIÓN NACIONAL DE USUARIOS DEL I.S.S. - ANUISS
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
SISTEMA DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL - Reglamentación / GOBIERNO NACIONAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / ILEGALIDAD TEMPORAL - Improcedencia
Para la Sala no hay duda de que el decreto acusado se expidió en desarrollo del poder reglamentario que el numeral 11 del art. 189 de la Constitución consagra a favor del Presidente de la República, "para la cumplida ejecución de las leyes", no sólo porque así se afirma expresamente en el encabezamiento del mismo, sino porque su objeto es la modificación de otros decretos reglamentarios expedidos anteriormente sobre la misma materia. Si bien en el caso planteado por la entidad actora pudiera configurarse una actuación cuestionable de parte del gobierno, no sólo por la tardanza en adoptar las decisiones necesarias para la puesta en marcha del régimen de recaudación de aportes para el sistema de seguridad social, sino por la improvisación que se manifiesta en el frecuente cambio de normas y en el aplazamiento de su aplicación práctica cuando ya está cerca el comienzo de su aplicación, como se detecta en el recuento de las diferentes disposiciones que se han expedido sobre la materia, desde el punto de vista jurídico ello no implica la ilegalidad por incompetencia temporal para la expedición de las mismas.
POTESTAD REGLAMENTARIA - Intemporalidad
La potestad reglamentaria es por su esencia intemporal en la medida en que sólo requiere que la ley reglamentada se encuentre vigente y que ella haga necesaria la expedición de decretos, resoluciones u órdenes para su aplicación práctica, como se desprende no solo del texto de la norma constitucional sino de la jurisprudencia y la doctrina sobre el tema.
ACTO GENERAL - Vigencia / EFECTOS DEL ACTO - Publicación / NORMA GENERAL - Aplicabilidad / NORMAS DE IGUAL JERARQUIA - Derogación / APLICACION RETROACTIVA DEL ACTO - Inexistencia / REGIMEN DE RECAUDACION DE APORTES
Si el decreto acusado fue publicado, en el diario oficial de fecha 6 de febrero de 1997, a partir de ese día comenzó su vigencia, como lo establece el art. 43 del C.C.A. y el art. 6o. del mismo decreto, sin que de ninguna de sus normas pueda deducirse que él surta efectos desde antes de esa fecha, como lo insinúa la demandante, y sin que el hecho de que la norma anterior hubiere empezado a tener aplicación apenas unos días antes modifique la situación, pues es de la esencia de las normas generales, como la demandada, que puedan modificar y dejar sin efectos otras normas de la misma jerarquía y también generales que se hayan expedido con anterioridad, hayan éstas últimas comenzado a aplicarse o no efectivamente, sin que ello implique una aplicación retroactiva. De otra parte, tampoco afecta la situación la circunstancia de que la nueva norma, con vigencia a partir de la fecha determinada en virtud de su publicación establezca una fecha de aplicación efectiva posterior para un aspecto concreto, como es el caso del mes de julio de 1997 para efectos de la aplicación del régimen de recaudación de aportes, según el art. 3o. del decreto demandado, pues ello con mayor razón desvirtúa la aplicación retroactiva planteada por la parte actora.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZSanta Fe de Bogotá, D.C., ., veintidós de agosto de mil novecientos noventa y siete
Radicación número: 4287Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE USUARIOS DEL I.S.S. - ANUISS
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a resolver el proceso de única instancia originado en la demanda presentada por la Asociación Nacional de Usuarios del I.S.S., ANUISS, a través de apoderado y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto 183 del 29 de enero de 1997, por el cual se modifican parcialmente los Decretos 326 y 1818 de 1996, expedido por el señor Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo y Seguridad Social y de Salud.
I. - ANTECEDENTES
a. - Las normas violadas y el concepto de violación
La parte actora considera que el decreto demandado es violatorio de los artículos 234 de la Ley 100 de 1993, 11 del Código Civil y 8o.de la Ley 57 de 1985, de acuerdo con las siguientes razones y fundamentos :
1. - Mediante el artículo 248 de la Ley 100 de 1993 el Congreso revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, entre otras cosas, para expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, así como las que contemplan las funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud.
2. - A su vez, el artículo 234 de la misma ley confirió facultades especiales al gobierno, de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en el sentido de que "el sistema general de seguridad social en salud con todas las entidades y elementos que lo conforman tendrán un plazo máximo de un año, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para iniciar su funcionamiento, salvo los casos especiales previstos en la presente ley (subrayados fuera del texto).
3. - El 16 de febrero de 1996, mediante el Decreto 0326, originario del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se organizó el régimen de recaudación de aportes para el sistema de seguridad social integral y se dictaron otras disposiciones, modificando el Decreto 692 de 1994, que se había expedido sobre este aspecto. En sus artículos 4 y 5 se estableció la administración diferenciada de aportantes; en el artículo 8 inciso 2 se ordenó que los grandes aportantes debían presentar sus declaraciones en medios computarizados , con las especificaciones técnicas del formulario magnético único previsto en el artículo 20; en el artículo 10 se estableció el lugar y el plazo de presentación de las declaraciones y pago de aportes; y en el artículo 49 se dispuso que el sistema empezaría a operar el 1o. de julio de 1996.
4. - El 28 de junio de 1996, es decir, tres días antes de que empezara a operar el Decreto 326 de 1996, sin justificaciones, el gobierno expide el Decreto 01156 de 1996, mediante el cual se modifican algunos artículos del citado Decreto 326, entre ellos el 49, disponiendo que el régimen de recaudación de aportes empezará a operar a partir del mes de octubre de 1996.
5. - En octubre de 1996, el gobierno expidió el Decreto 1818 de ese año, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 326 de 1996, entre otros el artículo 49, al disponer en su artículo 33 que el citado régimen empezaría a operar de acuerdo con un cronograma, según el cual para los grandes y pequeños aportantes la fecha sería el mes de febrero de 1997.
6. - El 28 de diciembre de 1996, las Superintendencias Bancaria y de Salud, acorde con lo dispuesto en el Decreto 1818 de 1996, adoptaron el formulario único para presentación de la liquidación de aportes, el cual fue dado a conocer el 7 de enero de 1997.
7. - El 29 de enero de 1997 se expide el Decreto 183 de 1997, publicado el 6 de febrero del mismo año y demandado en el presente proceso, en cuyo artículo 3o. se modifica el artículo 49 del Decreto 326 de 1996, modificado por el artículo 33 del Decreto 1818 de 1996, en el sentido de que la fecha para empezar a operar el sistema para grandes y pequeños aportantes será a partir del pago que se realice en el mes de julio de 1997.
8. - El Decreto 183 de 1997 fue publicado el 6 de febrero de 1997, cuando ya había comenzado a operar el Decreto 1818 de 1996, pues la fecha prevista para la aplicación de este último era el 1o. de febrero de 1997, y cuando ya muchos aportantes tenían toda su información de autoliquidación en los medios magnéticos según la exigencia del Decreto 1818, e inclusive algunos ya los habían presentado, no obstante lo cual el Instituto de Seguros Sociales se negó a aceptarlos aduciendo la prórroga del decreto.
9. - Como consecuencia de lo anterior, se generaron perjuicios a los empleadores que tuvieron que volver al sistema anterior al primero de febrero, viéndose obligados a desarrollar nuevamente todo el procedimiento de autoliquidación, perdiendo la infraestructura que habían adecuado para el efecto, y exponiendo a sus empleados a quedar sin seguridad social mientras lo hacen y cargando con toda la responsabilidad que la legislación sobre seguridad social les impone por no presentación oportuna de la autoliquidación de aportes.
10. - En conclusión, considera la parte actora que se violó el artículo 234 de la Ley 100 de 1993, que es la ley marco que le concedió facultades al gobierno nacional por un año, para reglamentar el sistema de salud y seguridad social, mientras que el decreto demandado fue expedido más de tres años después.
11. - Igualmente considera que el decreto demandado, al ser publicado el 6 de febrero de 1997, violó los artículos 11 del Código Civil y 8o. de la Ley 57 de 1985, por cuanto vulneró la operatividad que ya tenía el Decreto 1818 de 1996 desde el 1o. de febrero de 1997, "es decir, de hecho le dió efectos retroactivos a la entrada en operatividad del sistema de seguridad social, postergando lo que acababa de entrar en vigencia".
12. - Informa que la entidad demandante solicitó investigación a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación y anexa copia de las solicitudes respectivas.
Dentro del término legal la apoderada de la parte actora presentó un escrito aclaratorio de la demanda, para hacer notar, básicamente, que la acción ejercida es la de simple nulidad en interés general, por lo cual debe entenderse que cuando en el escrito inicial se hace referencia a perjuicios éstos deben entenderse como "inconvenientes" y que la violación del artículo 11 del Código Civil está referida también a la modificación de las situaciones que estaban vigentes desde el 1o. de febrero de 1997, de tal manera que el decreto demandado le da un efecto retroactivo a su vigencia, desconociendo los artículos 59, 61 y 62 del Código de Régimen Político y Municipal.
b. - Las razones de la defensa
En el proceso se hicieron parte los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud, en representación de la Nación, quienes expusieron los siguientes argumentos de defensa :
A. - Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 76 a 86 y 148 a 149 Cdno.núm.1) :
1. - La Ley 100 de 1993 se expidió en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 48 de la Constitución Política, que prescribe que la seguridad social es un servicio público que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, lo cual significa y supone que el gobierno nacional adopte las medidas que considere necesarias para que el sistema funcione en debida forma, incluyendo la posibilidad de reglamentación prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta, como lo hizo a través de las normas pertinentes, cuyo contenido transcribe y explica en el orden cronológico en que fueron expedidas.
2. - El artículo 248 de la Ley 100 de 1993, mediante el cual se concedieron facultades extraordinarias al ejecutivo, en su numeral 5, para expedir el estatuto orgánico del sistema de salud, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 255 de 7 de junio de 1995, así como también el Decreto 1298 de 1994, que se había expedido en ejercicio de tales facultades.
3. - La parte actora confunde las autorizaciones que por determinado tiempo otorga el Congreso al ejecutivo, que le permite expedir decretos - leyes, con la obligatoriedad de agotar las acciones para las cuales fue autorizado y que son desarrollo de las facultades previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
4. - En relación con el artículo 234 de la Ley 100 de 1993, que el actor denomina "ley marco", se anota, de una parte, que estas leyes son solamente las consagradas en el artículo 150 numeral 19, en las cuales no está el objeto de la citada Ley 100 de 1993 y, de otra parte, que lo dispuesto por el mencionado artículo 234 fue que el sistema debía operar máximo en el plazo allí señalado, pero en ningún momento colocó un límite de temporalidad a la potestad reglamentaria del ejecutivo, pues esta potestad emana directamente del numeral 11 del artículo 189 de la Carta y no de lo dispuesto en cada ley, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en sentencias C - 022 de enero 27 de 1994 y C - 138 de abril 9 de 1996.
5. - En lo referente a la violación del artículo 8o. de la Ley 57 de 1985, debe tenerse presente que el decreto demandado fue publicado el 6 de febrero de 1996 y a partir de esa fecha derogó, en lo pertinente, el Decreto 1818 de 1996, sin que ello implique ninguna retroactividad, con mayor razón cuando de los artículos 7 y 11 del Decreto 1818 de 1996 se colige que el plazo más próximo para el pago de aportes es el cuarto día hábil del mes respectivo que, para el mes de febrero de 1996, era el 6 de ese mes, día a partir del cual precisamente entró en vigencia el Decreto 183 de 1997, mientras que la fecha a que se refiere el artículo 8o. es el sexto día hábil de mes, correspondiente al 10 de febrero de 1997.
6. - Los plazos para el pago de los aportes y la autoliquidación no están establecidos en la Ley 100 de 1993, sino en sus reglamentos, de tal manera que el ejecutivo puede modificarlos a través de decretos, como lo ha hecho, sin que ello implique violación de alguna norma superior.
7. - La expedición del decreto demandado "busca como objetivo primordial que todas las personas que intervienen en el sistema de seguridad social puedan cumplir en debida forma sus obligaciones, haciendo efectivo el principio de eficiencia contenido en la Ley 100 de 1993", como "es la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente".
B. - Del Ministerio de Salud (fls. 66 a 72 Cdno. No.1) :
1. - Propone excepción de inepta demanda por considerar que no se cumple el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A., consistente en que se debe explicar el concepto de la violación, a través de las razones que lo sustentan, pues ellas "brillan por su ausencia" y "no se establecen claramente", como lo exige la citada norma.
2. - En relación con la supuesta violación del artículo 234 de la Ley 100 de 1993, una correcta interpretación lleva a deducir que el sistema integral de seguridad social en salud tenía plazo hasta el 23 de diciembre de 1994, para entrar a funcionar, pero ello es cosa muy distinta a afirmar que el gobierno nacional tenía plazo hasta esa fecha para reglamentar todos los aspectos relacionados con el funcionamiento del sistema.
3. - Las normas que regulan la facultad reglamentaria del sistema integral de seguridad social en salud son los artículos 155, literal a) de la Ley 100 y 189, numeral 11 de la Constitución, ninguna de las cuales establece término para ello.
4. - En cuanto a la presunta violación del artículo 8o. de la Ley 57 de 1985, de una simple comparación con el artículo 6o. del decreto demandado, que establece su vigencia "a partir de la fecha de su publicación", se deduce que este último, lejos de contrariar el primero, lo que hace es acatarlo y obedecerlo en su integridad.
c. - La actuación surtida
A la demanda se le dió el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones :
Por auto del 20 de marzo de 1997 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado (fls. 35 a 39).
Por auto visible a folio 144 se abrió a pruebas el proceso, se decretaron algunas de las pedidas por la parte actora y se denegaron otras.
Dentro del término para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho la parte demandante (fls. 161 y 162), aunque extemporáneamente por lo cual no será tenido en cuenta, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls. 148 y 149). La Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado rindió el concepto núm. 60 (fls.150 a 160).
III. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En su concepto de fondo, el señor Procurador Primero Delegado ante la Corporación considera lo siguiente (fls. 155 a 160 Cdno. núm. 1) :
1. - En cuanto a la excepción de inepta demanda planteada por el representante judicial del Ministerio de Salud, no es procedente por cuanto, a pesar de que la demanda no es un modelo de técnica, el juzgador - en aras de la prevalencia del derecho sustancial - está obligado a interpretarla, lo cual permite deducir que la actora pretende la nulidad del Decreto 183 de 1997, por considerarlo violatorio de lo previsto en los artículos 234 de la Ley 100 de 1993 y 8o. de la Ley 57 de 1985, en cuanto el gobierno nacional excedió el término que le otorgó la ley para reglamentar el sistema de seguridad social en salud y le dió carácter retroactivo a la disposición acusada.
2. - En relación con la violación del artículo 234 de la Ley 100 de 1993, considera que el término previsto en esta disposición, "para iniciar su funcionamiento" al sistema general de seguridad social en salud, no puede ser considerado como un límite al ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, pues esta facultad no tiene límite en el tiempo.
3. - Respecto del artículo 248 de la Ley 100, que el actor cita sin explicar el concepto de su violación, no se encuentra razón alguna para su invocación, pues allí se conceden facultades extraordinarias al gobierno nacional en los términos del artículo 150 numeral 10 de la Carta para que expida decretos sobre determinadas materias, dentro de las cuales no se contempla la desarrollada en el decreto acusado, el cual fue expedido en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 189 numeral 11 de la misma Carta.
4. - Tampoco se presenta la violación que predica la actora de los artículos 11 y ss. del Código Civil, subrogados por los artículos 52 a 56 del C.de R. P. y M., pues el decreto demandado fue publicado el 6 de febrero de 1997 y expedido el 29 de enero anterior, sin que ello implique retroactividad, ya que si bien modificó los decretos 326 y 1818, fijó como fecha de entrada en vigencia "a partir del pago que se realice en el mes de julio de 1997", cuando aún no se había hecho el pago de los aportes correspondientes al mes de febrero, previsto en el decreto anterior.
Por lo anterior considera que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar.
IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. - La excepción de inepta demanda
Ante la excepción de inepta demanda propuesta por el representante judicial del Ministerio de Salud, por considerar que ella no cumple con el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A., consistente en que se debe explicar el concepto de violación, debe la Sala, en primer lugar, referirse a ella. Al respecto, no son necesarios mayores argumentos para desechar esa excepción teniendo en cuenta que, como lo hace notar el señor Agente del Ministerio Público, si bien la demanda no es un buen ejemplo de técnica, hasta el punto que fue necesario ordenar su corrección para hacer posible su trámite, su texto permite deducir claramente que la parte actora pretende la nulidad del decreto demandado por considerarlo violatorio de los artículos 234 de la Ley 100 de 1993, 11 del Código Civil y 8o. de la Ley 57 de 1985, en concordancia con los artículos 59, 61 y 62 del Código de Régimen Político y Municipal, de acuerdo con las razones y fundamentos que se resumieron en el capítulo I, literal a. de esta providencia, razones y fundamentos de los cuales puede extraerse el concepto de violación.
Por lo tanto, deberá declararse no probada la excepción planteada.
B. - El fondo de la controversia
En relación con el primer cargo. - El contexto de la demanda permite deducir que el primer cargo planteado contra el decreto demandado consiste en que es violatorio del artículo 234 de la Ley 100 de 1993 por cuanto, mientras esta última norma concedió facultades al gobierno por un año, "para reglamentar el sistema de salud y seguridad social", el decreto cuestionado fue expedido más de tres años después.
En relación con este cargo, la Sala considera lo siguiente :
1. - Mediante el decreto acusado (183 del 29 de enero de 1997), el señor Presidente de la República, "en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de la contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política", modificó parcialmente los Decretos 326 y 1818 de 1996, específicamente en aspectos referentes a intereses sobre los aportes dejados de pagar oportunamente (art. 1o.); suspensión y levantamiento de la suspensión por falta de pago de cotizaciones (art. 2o.); modificación de la fecha a partir de la cual empezaría a operar para los grandes y pequeños aportantes el régimen de recaudación de aportes para el sistema de seguridad social integral (art.3o.); se reguló el sistema de recaudación de aportes a través de terceros (art. 4o.); se unificó el sistema de facturación (art. 5o.); y se estableció que el decreto "rige a partir de la fecha de su publicación", la cual se llevó a cabo a través del Diario Oficial No. 42.975 de 6 de febrero de 1997.
2. - El artículo 234 de la Ley 100 de 1993, aducido como norma violada, trata sobre el "régimen de transición" y en su inciso primero, a cuyo contenido se limitan las argumentaciones de la parte actora, expresa que "el Sistema General de Seguridad Social en Salud con todas las entidades y elementos que lo conforman tendrá un plazo máximo de un año, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para iniciar su funcionamiento, salvo los casos especiales previstos en la presente ley".
3. - De la confrontación de las dos normas (decreto acusado y norma legal aducida como violada), la Sala no encuentra que la segunda de ellas contenga las pretendidas "facultades" al gobierno para "reglamentar el sistema de salud y seguridad social", como lo plantea la actora, pues ella lo que establece es un término para que el sistema mismo "inicie su funcionamiento", es decir, que se trata de un plazo para que se produzca la aplicación práctica del sistema y no propiamente un término para ejercer una competencia. En efecto, en materia de términos deben diferenciarse aquéllos que consagran una competencia temporal para ejercer determinada función, cuyo incumplimiento implica la ilegalidad de los actos que se expidan por fuera del término, de los que establecen simplemente un plazo para realizar determinada actividad, cuyo incumplimiento puede tener efectos disciplinarios para la autoridad obligada o aún servir de fundamento para el ejercicio de la acción de reparación directa por los perjuicios que se causen por la omisión o actuación tardía, o de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución y regulada por la Ley 393 de 1997, sin que ello afecte la legalidad de los actos que se expidan.
4. - En el caso de autos, para la Sala no hay duda de que el decreto acusado se expidió en desarrollo del poder reglamentario que el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución consagra a favor del Presidente de la República, "para la cumplida ejecución de las leyes", no sólo porque así se afirma expresamente en el encabezamiento del mismo, sino porque su objeto es la modificación de otros decretos reglamentarios expedidos anteriormente sobre la misma materia, y, finalmente, porque es evidente que tampoco fue expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias que la misma ley reglamentada (Ley 100 de 1993) confirió al Presidente de la República en su artículo 248 para expedir un estatuto orgánico, al cual hace referencia la parte actora, pues dicho estatuto fue expedido mediante el Decreto 1298 de 1994, declarado inexequible por la sentencia C - 255 de 7 de junio de 1995, de la Corte Constitucional. Y siendo ello así, debe afirmarse con claridad que la citada potestad reglamentaria es por su esencia intemporal en la medida en que sólo requiere que la ley reglamentada se encuentre vigente y que ella haga necesaria la expedición de decretos, resoluciones u órdenes para su aplicación práctica, como se desprende no sólo del texto de la norma constitucional sino de la jurisprudencia y la doctrina sobre el tema.
5. - En consecuencia, si bien en el caso planteado por la entidad actora pudiera configurarse una actuación cuestionable de parte del gobierno, no sólo por la tardanza en adoptar las decisiones necesarias para la puesta en marcha del régimen de recaudación de aportes para el sistema de seguridad social, sino por la improvisación que se manifiesta en el frecuente cambio de normas y en el aplazamiento de su aplicación práctica cuando ya está cerca el comienzo de su aplicación, como se detecta en el recuento de las diferentes disposiciones que se han expedido sobre la materia, desde el punto de vista jurídico ello no implica la ilegalidad por incompetencia temporal para la expedición de las mismas, como lo plantea la actora, por lo cual este cargo no prospera.
En relación con el segundo cargo. - Como se desprende del contexto de la demanda y de su corrección, consiste en que el decreto demandado, al ser publicado el 6 de febrero de 1997, violó los artículos 11 del Código Civil y 8o. de la Ley 57 de 1985, en concordancia con los artículos 59, 61 y 62 del Código de Régimen Político y Municipal, en cuanto "de hecho le dió efectos retroactivos a la entrada en operatividad del sistema de seguridad social, postergando lo que acababa de entrar en vigencia".
Al respecto, la Sala considera lo siguiente:
1. - Del contexto de la demanda y de su corrección se deduce que este cargo está dirigido concretamente contra el artículo 3o. del decreto acusado., en cuanto, al modificar el artículo 49 del Decreto 326 de 1996, que a su vez había sido modificado por el artículo 33 del Decreto 1818 de 1996, estableció que la fecha para empezar a operar el régimen de aportes para grandes y pequeños aportantes sería "a partir del pago que se realice en el mes de julio de 1997", cuando de acuerdo con la última de las normas modificadas (artículo 33 del Decreto 1818 de 1996), el citado régimen empezaría a operar de acuerdo con un cronograma según el cual para los grandes y pequeños aportantes la fecha sería el mes de febrero de 1997, es decir, que la norma demandada, como fue publicada el 6 de febrero de 1997, comenzó a regir cuando ya había comenzado a operar el Decreto 1818 de 1996.
2. - En relación con las normas citadas por la parte actora como violadas, debe aclararse que en materia de vigencia de los actos administrativos generales del orden nacional, como el decreto acusado, las normas vigentes son las siguientes, las cuales han subrogado las citadas por la parte actora:
- El artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, según el cual 'los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a este objeto...".
- El artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, de acuerdo con el cual "... sólo se publicarán en el Diario Oficial, los siguientes documentos públicos : ... c) Los decretos y resoluciones expedidos por el gobierno nacional, cuya vigencia se determinará en el mismo acto de su expedición...".
3. - En consecuencia, si el decreto acusado fue publicado, como ya se dijo, en el Diario Oficial de fecha 6 de febrero de 1997, a partir de ese día comenzó su vigencia, como lo establece el artículo 43 del C.C.A. y el artículo 6o. del mismo decreto, sin que de ninguna de sus normas pueda deducirse que él surta efectos desde antes de esa fecha, como lo insinúa la demandante, y sin que el hecho de que la norma anterior hubiere empezado a tener aplicación apenas unos días antes modifique la situación, pues es de la esencia de las normas generales, como la demandada, que puedan modificar y dejar sin efectos otras normas de la misma jerarquía y también generales que se hayan expedido con anterioridad, hayan estas últimas comenzado a aplicarse o no efectivamente, sin que ello implique una aplicación retroactiva como lo afirma la parte demandada.
4. - De otra parte, tampoco afecta la situación la circunstancia de que la nueva norma, con vigencia a partir de una fecha determinada en virtud de su publicación (6 de febrero de 1997 para el caso concreto) establezca una fecha de aplicación efectiva posterior para un aspecto concreto, como es el caso del mes de julio de 1997 para efectos de la aplicación del régimen de recaudación de aportes, según el artículo 3o. del decreto demandado, pues ello con mayor razón desvirtúa la aplicación retroactiva planteada por la parte actora.
5. - Cuestión diferente es que, como ya también se dijo al analizar el primer cargo, la modificación improvisada de normas pueda causar perjuicios o daños antijurídicos a personas determinadas, caso en el cual los afectados podrán acudir a la acción de reparación directa para reclamar los presuntos perjuicios, sin que ello afecte necesariamente la legalidad de las decisiones adoptadas.
En consecuencia, este cargo tampoco prospera.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Primero. - DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo. - En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y siete.
| MANUEL S. URUETA AYOLA | ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ |
| Presidente | |
| JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA | LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ |