Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Norma demandada:  DECRETO 3131 DE 2005

Demandante:  SONIA ESPERANZA BARAJAS SIERRA

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

DECRETO 3131 DE 2005 - Artículos 1, 3, 4, 5 y 6. Por medio del cual se establece una bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales / BONIFICACION DE ACTIVIDAD JUDICIAL PARA JUECES Y FISCALES - Fijación de metas y tareas por autoridades nominadoras. Improcedencia. Sustracción de materia

El artículo 4º, modificado por el Decreto 3382 de 2005, estableció inicialmente la competencia de las entidades nominadoras para determinar el procedimiento, criterios de calidad y eficiencia, así como las metas semestrales a alcanzar para tener derecho al reconocimiento y pago de la bonificación de actividad judicial. Esta disposición, en principio, sería aplicable para el caso de la bonificación consagrada retroactivamente (jun. 30/05), de no ser porque el parágrafo del artículo 3º excluyó la calificación relacionada con el cumplimiento de las metas para el reconocimiento de la bonificación el 30 de junio de 2005. Ello es apenas lógico porque para tal fecha resultaba ya imposible la aplicación de cualquiera de los procedimientos y parámetros estipulados en el artículo 4º, luego no hay duda que estamos frente a un caso de sustracción de materia.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

BONIFICACION DE ACTIVIDAD JUDICIAL - Vigencia y requisitos / BONIFICACION DE ACTIVIDAD JUDICIAL - Naturaleza y alcance

El Decreto 3131, cuestionado en esta litis, “Por el cual se establece una bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales”, fue expedido en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992 y no como pretende hacerlo ver la actora, que lo fue en desarrollo del artículo 14, cuyo texto quedó transcrito, conclusión que surge del canon constitucional contenido en el artículo 150 – numeral 19 - literal e) y del contexto general de la Ley 4ª, que en su artículo 2º estableció los objetivos y criterios con base en los cuales ha de determinarse el régimen salarial, dentro de los que es pertinente señalar la utilización eficiente del recurso humano, la competitividad, la adopción de sistemas de evaluación y promoción, entre otros. De modo que la bonificación por actividad judicial es apenas la expresión de la competencia ordinaria que otorga la ley salarial al Gobierno Nacional, que concibió tal rubro como el incentivo para el ejercicio eficiente de la actividad judicial, que bien podía remunerar a los servidores que revelaran concretos resultados en su gestión. Se evidencia entonces con claridad el alcance de esta retribución, diferente en todo caso a aquel, contenido en la redacción del artículo 14, que sin duda tuvo raíces en la continua apatía con que en el pasado se miró la labor de la justicia en nuestro país, lo que inspiró el interés por dignificarla y ponerla en consonancia con los nuevos derroteros consagrados en la Carta Política, para entonces de reciente expedición y provista de un novedoso contenido humanista y social del Estado. Además, en los decretos salariales expedidos para el año 2005 se puede constatar que ya estaba prevista la prima a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como se lee en los Decretos 933 de 30 de marzo de 2005, 935 y 936 de la misma fecha. De manera que, la legalidad del acto demandado no puede examinarse bajo el referente del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Por ello, los cargos que hace consistir la actora en la extralimitación de funciones, el irregular condicionamiento de la prima de actividad judicial en cuanto a vigencia, restricciones impuestas, que estima no consagró el citado artículo 14, no están llamados a prosperar. Con menor razón la “derogatoria” de este artículo, que sostiene tuvo lugar. Y ello es así porque de acuerdo con la naturaleza de la bonificación de actividad judicial bien podía estipularse a partir de qué momento tenía lugar, así como el cumplimiento del 100% de las metas de calidad y eficiencia y un lapso mínimo de desempeño en el cargo para su causación, todo lo cual, además, consulta los principios de celeridad y eficiencia de la justicia, consagrados en los artículos 4º y 7º de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia -. Tampoco podría configurarse vulneración alguna del derecho a la igualdad, pues, como quedó dicho, la bonificación de actividad judicial y la prima que consagró el artículo 14 de la Ley 4ª, tienen fundamento, causa y propósitos disímiles, lo que impide hacer comparación alguna y menos aún colegir trato discriminatorio alguno.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

BONIFICACION DE ACTIVIDAD JUDICIAL - Causales de pérdida del derecho

Se censura la previsión contenida en el artículo 5º del Decreto 3131 que consagra las siguientes causales de pérdida del derecho a disfrutar de la bonificación: 1) por retiro del cargo; 2) por imposición de sanción disciplinaria en el ejercicio de las funciones, 3) por el no cumplimiento del 100% de las metas de calidad y eficiencia y 4) por uso de licencia no remunerada superior a dos meses, continuos o discontinuos, dentro del respectivo semestre. Para la Sala tales presupuestos están en consonancia con la naturaleza de la bonificación, que como ya se dijo en párrafos antecedentes, busca la optimización de la administración de justicia a través de la creación de un rubro adicional al salario, cuya fuente es la prestación del servicio dentro de especiales parámetros determinados previamente. Tales exigencias resultan conformes con los principios de la administración pública enunciados en el artículo 209 Superior, con los de la administración de justicia contenidos en el artículo 228 del mismo Ordenamiento y con el artículo 7º de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que consagra dentro del concepto del principio de eficiencia, la diligencia en la sustanciación de los asuntos, como la calidad de los fallos.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

BONIFICACION DE ACTIVIDAD JUDICIAL - Pérdida del derecho por sanción disciplinaria

Ha de señalarse, que la causal de pérdida del derecho de la bonificación de actividad judicial como consecuencia de haber sido sancionado disciplinariamente en el ejercicio de las funciones, no comporta otra sanción, que supone un reproche a una conducta prohibida, lo cual sería inadmisible, no solo por virtud del principio “nom bis in idem”, sino por la vulneración de los demás componentes del debido proceso, pues la sanción tiene que surgir de un proceso disciplinario rituado por la autoridad competente y conforme a las formalidades establecidas. En este caso, se repite, la razón por la que se constituye en causa que impide acceder a la bonificación, subyace en la esencia misma de este rubro que, por una parte, constituye una retribución adicional e independiente del salario ordinario del servidor y, por otra, se origina en el cumplimiento de unos presupuestos, que no obstante compartir el fundamento general de toda retribución del servidor público, reviste un singular ingrediente teleológico, traducido en la búsqueda de superar el normal desarrollo del servicio, para lo cual se motiva al servidor para desplegar en extremo su actividad laboral, todo lo cual, sin embargo, ha de estar en conformidad con la ley. Es decir, que se trata de un simple fenómeno de causalidad obediente a supuestos laborales.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

BONIFICACION DE ACTIVIDAD JUDICIAL - Facultad de la respectiva autoridad para establecer metas

La “respectiva autoridad” a que se refiere el canon que se examina, se traduce, en virtud de la entrada en vigencia del Decreto 3382, en la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Procurador General de la Nación o su Delegado para el Ministerio Público, el Fiscal General de la Nación y el Ministro de Defensa. Así lo señaló el artículo 2º del citado Decreto, al modificar el artículo 4º del 3131. El Consejo Superior de la Judicatura tiene a su cargo, entre otras funciones que le asigna la Constitución Política, la de llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales y su Sala Administrativa, según el ordinal 19 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, cumple la función de establecer indicadores de gestión de los despachos judiciales e índices de rendimiento, indicadores de desempeño para funcionarios y empleados, para efectos de realizar su control y evaluación. La misma disposición señala como indicadores básicos: congestión, retraso, productividad y eficacia. De manera que la facultad otorgada por la norma cuestionada es apenas el desarrollo de los preceptos jurídicos aludidos, pues surge del cumplimiento de los fines encomendados, que resultan consonantes con la naturaleza de quien administra la gestión judicial, tema que en manera alguna podría corresponder a la ley o al reglamento, que fijan lineamientos más generales, por cuanto escapa del conocimiento del legislador o de quien ejerce la potestad reglamentaria. Es quien al interior de la entidad o rama del poder público tiene el conocimiento y formación requerida para tal regulación, por conocer su funcionamiento intrínseco y vivir día a día sus propios y particulares desarrollos. Lo mismo es predicable en relación con las restantes autoridades, por cuanto, se repite, en cada entidad existe una dinámica estructural y de acción, imposible de conocer externamente. Diferente es que los parámetros de rendimiento, en todo caso, han de estar conformes con la las normas que gobiernan el servicio público. Luego, en manera alguna podría predicarse que se trata del ejercicio de una facultad reglamentaria, sino más bien de la ejecución de tales regulaciones.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., doce (12 ) de marzo de dos mil ocho (2008).

Actor: SONIA ESPERANZA BARAJAS SIERRA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

En nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., la señora SONIA ESPERANZA BARAJAS SIERRA, solicita a esta Corporación declarar la nulidad parcial de los artículos 1°, 3°, 4º, 5º y 6º del Decreto 3131 del 05 de septiembre de 2005 expedido por el Gobierno Nacional, “Por el cual se establece una bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales”.

De igual manera y, mediante escrito separado, la actora solicitó la medida de suspensión provisional de la norma demandada, la cual se resolvió en providencia del 09 de marzo de 2006 (fls.22 a 27), denegando la solicitud.

A continuación se transcriben en negrilla y subrayadas las expresiones demandadas:

(septiembre 8)

por el cual se establece una bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales.

El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992,

DECRETA:

Artículo 1°. A partir del 30 de junio de 2005, créase una bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, que se pagará semestralmente el 30 de junio y 30 de diciembre de cada año, como un reconocimiento económico al buen desempeño de los funcionarios que ejerzan en propiedad los siguientes empleos:....

Artículo 2°. (...)

Artículo 3°. Tendrán derecho al reconocimiento y pago de la bonificación de actividad judicial los funcionarios de que trata el artículo 1° del presente decreto, siempre que cumplan con el ciento por ciento (100%) de las metas de calidad y eficiencia que para tal efecto, en forma semestral se establezcan por la respectiva autoridad.

Parágrafo. (...)

Artículo 4°. Las entidades nominadoras respectivas determinarán el procedimiento, los criterios de calidad y eficiencia, así como las metas semestrales a alcanzar.

Artículo 5°. El disfrute de la bonificación de actividad judicial se perderá por retiro del cargo del funcionario, por imposición de sanción disciplinaria en el ejercicio de las funciones, por el no cumplimiento del ciento por ciento (100%) de las metas de calidad y eficiencia.

Igualmente, se perderá el disfrute de la bonificación de actividad judicial por uso de licencia no remunerada superior a dos meses, continuos o discontinuos, dentro del respectivo semestre.

Parágrafo. La pérdida del disfrute de la bonificación de actividad judicial operará en forma automática, una vez se encuentre en firme el acto de retiro del servicio, el de imposición de la sanción o de concesión de licencia.

Artículo 6°. La asignación de la bonificación de actividad judicial se liquidará de oficio para cada semestre por la respectiva autoridad nominadora, previa verificación de las condiciones establecidas en el presente decreto.”

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN

Cita como normas vulneradas los artículos 2º, 150 numeral 19, 217 y 218 de la Constitución Política de Colombia; artículos 2º y 14 de la Ley 4ª de 1992 y articulo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Argumenta que la norma acusada, al establecer que la bonificación allí consignada tendría efectos “A partir del 30 de junio de 2005”, derogó tácitamente parte del articulo 14 de la Ley 4ª de 1992, que señaló que la prima tendría efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993, motivo por el cual, el Presidente de la Republica se extralimitó al modificar las condiciones.

Así mismo, indica que se vulnera el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y que se genera un trato discriminatorio, al incluir condiciones de efectividad para el pago y disfrute de la mencionada prima y delegar la facultad de establecer estos requisitos a “entidades nominadoras” que no pueden atribuirse la facultad reglamentaria, exclusiva del Presidente de la Republica.

De la misma manera, expresa su inconformidad porque no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que previó el establecimiento de “una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico”, “con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993)” , al igual que se le ordenó al gobierno en el mismo artículo en su parágrafo único que dentro del mismo término revisaría “el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”; que no le es dable al Gobierno Nacional, consagrar mecanismos, fórmulas o sistemas que restrinjan la prima, ni modificar los efectos de dicha prestación, como tampoco subdelegar la función reglamentaria en otras autoridades no competentes para ello, por restricción constitucional, que conlleven a hacer aparente dicha prestación.”

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

De la Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública:

Se opuso a las pretensiones de la demanda y adujo que el Decreto 3131 de 2005, fue dictado por el Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades generales señaladas en la Ley 4ª de 1992 y no de las establecidas en su articulo 14.

Sostuvo que la prima consignada en el articulo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue materializada mediante Decreto 57 de 1993 y que éste, a su vez, ha venido actualizándose año tras año desde su expedición, vale decir, para el año 2005, mediante Decreto 936 en su articulo 6º y para el año 2006 mediante Decreto 389 en el mismo articulo.

Añadió que, por este motivo, la demanda y sus pretensiones se fundamentan en el desconocimiento que la actora tiene de las normas que rigen la materia y en la errónea interpretación de las disposiciones atacadas.

Agregó que la actora confunde la prima sin carácter salarial prevista en el articulo 14 de la Ley 4ª de 1992 establecida para altos dignatarios de la rama judicial, con la bonificación de actividad para jueces y fiscales establecida en el Decreto 3131 de 2005.

Advirtió que tampoco es posible hablar de trato discriminatorio, en este caso, porque se trata de situaciones jurídicas y materiales diferentes y que es posible que los nominadores, dentro de los límites de su autonomía administrativa, establezcan las metas que dan lugar a la prima, cuyos beneficios deben cumplirse con observancia del artículo 13 Superior; que quien establece las metas, verifica su cumplimiento .

De la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia:

Contestó en tiempo la demanda manifestando los mismos argumentos expuestos por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

De la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

Solicitó negar la pretensión de nulidad parcial formulada, por las siguientes razones:

Sostiene que el Gobierno Nacional ejerció su competencia de manera adecuada y ajustada al ordenamiento jurídico, por cuanto constitucionalmente se le otorgaron facultades para desarrollar la Ley 4ª de 1992 y establecer este tipo de bonificaciones, sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos para su disfrute, las cuales difieren del concepto de prima de servicios mencionada en el articulo 14 de la pre citada Ley.

Alude a los decretos por los cuales el Gobierno Nacional dio cumplimiento a lo preceptuado en el articulo 14 de la ley 4ª de 1992, los que han sido objeto de modificaciones posteriores y precisa que las normas acusadas no guardan relación el referido artículo 14, por tratarse éste de prima de servicios, en tanto que la disposición atacada, atañe a la bonificación de actividad judicial, conceptos cuyos significados son totalmente diferentes.

De igual forma, advierte que el Decreto en cuestión ha sufrido posteriores modificaciones, destacando el cambio en cuanto al término “entidades nominadoras” del articulo 4º, el cual fue sustituido especificándose cuáles, según el caso, serían las autoridades encargadas de determinar dichas exigencias.

En cuanto a los demás cargos planteados por la actora, considera que no tienen fundamento, bien porque son afirmaciones subjetivas y carecen de sustento jurídico, como la supuesta vulneración de los artículos 2º y 250 de la Constitución Política, ó porque en nada se relacionan con el tema que trata el Decreto acusado, como es el caso de los artículos 217 y 218 de la Carta, por lo cual se tornan improcedentes.

Las entidades demandadas presentaron sus alegatos de conclusión, reiterando los razonamientos expuestos en la contestación de la demanda.

En cuanto a los demás cargos solicita se denieguen las súplicas de la demanda. Estima que el Presidente está facultado desde la expedición de la Ley 4ª de 1992 para determinar el régimen salarial de los servidores públicos y que el cumplimiento de requisitos y metas no constituye la implantación de condiciones extrañar a la regulación salarial, pues el salario debe ser la verdadera reciprocidad del trabajo ejecutado.

En primer lugar, ha de señalar la Sala que el Decreto 3131 de 8 de septiembre de 2005, objeto de la presente litis, fue modificado por el 3382, expedido el día 23 del mismo mes y año. La publicación de uno y otro se hizo, en su orden, los días 9 y 26 de septiembre de 2005.

La modificación de una norma jurídica se contrae a dejar sin efecto una parte de la remplazada por la posterior. En este caso ambos ordenamientos dispusieron su vigencia a partir de la fecha de publicación, no obstante lo cual, el artículo 1º del Decreto 3131 le dio un carácter retroactivo a la materia regulada, al crear a partir del 30 de junio de 2005 una bonificación de actividad judicial pagadera semestralmente el 30 de junio y el 30 de diciembre de cada año. Así mismo, el parágrafo del artículo 3º dispuso que la bonificación correspondiente al 30 de junio de 2005 se pagaría a más tardar el 30 de septiembre de ese año.

Luego, para efectos del examen del acto discutido ha de diferenciarse primero que todo cuáles son los apartes que, pese a haber sido modificados, fueron demandados y cuáles los que conservaron su vigencia aún después del Decreto modificatorio 3382 y son también objeto cuestionamiento. El análisis se hará diferenciando la bonificación creada a partir de 30 de junio de 2005 y la pagadera semestralmente en las fechas subsiguientes.

Para la bonificación pagadera en las fechas subsiguientes resulta evidente que no alcanzaron a regir los apartes del primigenio Decreto, que fueron modificados por el 3382, pues desaparecieron del mundo jurídico antes de que pudieran aplicarse y tampoco subsistieron efectos que se prolongaran en el tiempo, por cuanto la causación de la bonificación próxima de actividad judicial tendría lugar el 30 de diciembre siguiente, ya en vigencia del decreto modificatorio (3382/05). De manera que el estudio versará sobre aquellas disposiciones demandadas que se mantuvieron después del Decreto 3382.

Con relación a la bonificación de actividad que habría de pagarse con efectos retroactivos – el 30 de junio de 2005, es preciso señalar lo siguiente:

El artículo 4º, modificado por el Decreto 3382 de 2005, estableció inicialmente la competencia de las entidades nominadoras para determinar el procedimiento, criterios de calidad y eficiencia, así como las metas semestrales a alcanzar para tener derecho al reconocimiento y pago de la bonificación de actividad judicial. Esta disposición, en principio, sería aplicable para el caso de la bonificación consagrada retroactivamente (jun. 30/05), de no ser porque el parágrafo del artículo 3º excluyó la calificación relacionada con el cumplimiento de las metas para el reconocimiento de la bonificación el 30 de junio de 2005. Ello es apenas lógico porque para tal fecha resultaba ya imposible la aplicación de cualquiera de los procedimientos y parámetros estipulados en el artículo 4º, luego no hay duda que estamos frente a un caso de sustracción de materia.

Las demás disposiciones demandadas mantuvieron su vigencia después de la expedición del Decreto 3382 de 2005, luego la Sala abordará el análisis sin consideración alguna a las fechas en que se causaron y siguiendo el siguiente derrotero:

Del régimen salarial

Como el argumento medular de la litis se circunscribe a la extralimitación en que incurrió el Gobierno al crear una bonificación con restricciones, contradiciendo con ello lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la Sala precisará cuál es el contenido y alcance de la precitada disposición.

La Constitución Política de 1991 en el artículo 150 numeral 19 – literal e) le dio al Congreso la potestad de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Dentro de ese nuevo régimen de competencias, el Congreso dictó la Ley de carácter general 4ª de 1992 y el gobierno quedó facultado para fijar, mediante decreto, el régimen salarial de los empleados públicos del orden nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, como en efecto se consagró en el artículo 1º.

La misma ley en su artículo 13 previó en forma especial una nivelación para el personal de la Fuerza Pública y en el Artículo 14 para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, concebida como una forma de poner en consonancia su régimen salarial con la labor desarrollada, atendiendo criterios de equidad.

Dispuso el artículo 14, lo siguiente:

“El Gobierno nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los tribunales superiores de distrito judicial y contencioso administrativo, agentes del ministerio público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la república, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil.

Parágrafo.- Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.”

En desarrollo de esta disposición, fue expedido el Decreto 57 de 1993 “Por el cual se dictan normas sobre el Régimen Salarial y Prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”. Consagró este Decreto la posibilidad de continuar rigiéndose por las normas legales vigentes a la fecha, para quienes no optaran por el régimen allí establecido. Para los que optaron por el nuevo, año tras año ha venido dictándose el correspondiente decreto salarial.

Igualmente, el artículo 6º del Decreto 57 de 1993, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, estableció que sería considerado como prima el 30% del salario básico mensual de los magistrados de tribunales, jueces y auditores de guerra.

Por su parte, el Decreto 3131, cuestionado en esta litis, “Por el cual se establece una bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales”, fue expedido en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992 y no como pretende hacerlo ver la actora, que lo fue en desarrollo del artículo 14, cuyo texto quedó transcrito, conclusión que surge del canon constitucional contenido en el artículo 150 – numeral 19 - literal e) y del contexto general de la Ley 4ª, que en su artículo 2º estableció los objetivos y criterios con base en los cuales ha de determinarse el régimen salarial, dentro de los que es pertinente señalar la utilización eficiente del recurso humano, la competitividad, la adopción de sistemas de evaluación y promoción, entre otros.

De modo que la bonificación por actividad judicial es apenas la expresión de la competencia ordinaria que otorga la ley salarial al Gobierno Nacional, que concibió tal rubro como el incentivo para el ejercicio eficiente de la actividad judicial, que bien podía remunerar a los servidores que revelaran concretos resultados en su gestión. Se evidencia entonces con claridad el alcance de esta retribución, diferente en todo caso a aquel, contenido en la redacción del artículo 14, que sin duda tuvo raíces en la continua apatía con que en el pasado se miró la labor de la justicia en nuestro país, lo que inspiró el interés por dignificarla y ponerla en consonancia con los nuevos derroteros consagrados en la Carta Política, para entonces de reciente expedición y provista de un novedoso contenido humanista y social del Estado.

Además, en los decretos salariales expedidos para el año 2005 se puede constatar que ya estaba prevista la prima a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como se lee en los Decretos 933 de 30 de marzo de 2005, 935 y 936 de la misma fecha.

De manera que, la legalidad del acto demandado no puede examinarse bajo el referente del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Por ello, los cargos que hace consistir la actora en la extralimitación de funciones, el irregular condicionamiento de la prima de actividad judicial en cuanto a vigencia, restricciones impuestas, que estima no consagró el citado artículo 14, no están llamados a prosperar. Con menor razón la “derogatoria” de este artículo, que sostiene tuvo lugar.

Y ello es así porque de acuerdo con la naturaleza de la bonificación de actividad judicial bien podía estipularse a partir de qué momento tenía lugar, así como el cumplimiento del 100% de las metas de calidad y eficiencia y un lapso mínimo de desempeño en el cargo para su causación, todo lo cual, además, consulta los principios de celeridad y eficiencia de la justicia, consagrados en los artículos 4º y 7º de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia -.

Tampoco podría configurarse vulneración alguna del derecho a la igualdad, pues, como quedó dicho, la bonificación de actividad judicial y la prima que consagró el artículo 14 de la Ley 4ª, tienen fundamento, causa y propósitos disímiles, lo que impide hacer comparación alguna y menos aún colegir trato discriminatorio alguno.

De la pérdida del disfrute de la bonificación de actividad judicial

Se censura la previsión contenida en el artículo 5º del Decreto 3131 que consagra las siguientes causales de pérdida del derecho a disfrutar de la bonificación: 1) por retiro del cargo; 2) por imposición de sanción disciplinaria en el ejercicio de las funciones, 3) por el no cumplimiento del 100% de las metas de calidad y eficiencia y 4) por uso de licencia no remunerada superior a dos meses, continuos o discontinuos, dentro del respectivo semestre.

Para la Sala tales presupuestos están en consonancia con la naturaleza de la bonificación, que como ya se dijo en párrafos antecedentes, busca la optimización de la administración de justicia a través de la creación de un rubro adicional al salario, cuya fuente es la prestación del servicio dentro de especiales parámetros determinados previamente.

Tales exigencias resultan conformes con los principios de la administración pública enunciados en el artículo 209 Superior, con los de la administración de justicia contenidos en el artículo 228 del mismo Ordenamiento y con el artículo 7º de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que consagra dentro del concepto del principio de eficiencia, la diligencia en la sustanciación de los asuntos, como la calidad de los fallos.

Ha dicho la Corte Constitucional que uno de los presupuestos esenciales de todo Estado y en especial del Estado Social de Derecho es el de contar con una debida administración de justicia, como quiera que a través de ella se protegen y se hacen efectivos los derechos, libertades y garantías de la población y se definen sus obligaciones. Enfatiza que se trata del compromiso general de alcanzar la convivencia social y pacífica (sent. de 5 de febrero de 1996)

Ha de señalarse, adicionalmente, que la causal de pérdida del derecho como consecuencia de haber sido sancionado disciplinariamente en el ejercicio de las funciones, no comporta otra sanción, que supone un reproche a una conducta prohibida, lo cual sería inadmisible, no solo por virtud del principio “nom bis in idem”, sino por la vulneración de los demás componentes del debido proceso, pues la sanción tiene que surgir de un proceso disciplinario rituado por la autoridad competente y conforme a las formalidades establecidas. En este caso, se repite, la razón por la que se constituye en causa que impide acceder a la bonificación, subyace en la esencia misma de este rubro que, por una parte, constituye una retribución adicional e independiente del salario ordinario del servidor y, por otra, se origina en el cumplimiento de unos presupuestos, que no obstante compartir el fundamento general de toda retribución del servidor público, reviste un singular ingrediente teleológico, traducido en la búsqueda de superar el normal desarrollo del servicio, para lo cual se motiva al servidor para desplegar en extremo su actividad laboral, todo lo cual, sin embargo, ha de estar en conformidad con la ley. Es decir, que se trata de un simple fenómeno de causalidad obediente a supuestos laborales.

No tiene lugar, en manera alguna, la violación del derecho a la igualdad, porque los cargos han sido objetivamente concebidos bajo un sistema de funciones, requisitos y remuneración, acorde con ello. En este caso, la bonificación de actividad judicial se subsume dentro de un sistema económico diferencial, perneado por el principio constitucional de proporcionalidad en relación con la cantidad y calidad de trabajo, consagrado en el artículo 53 Superior.

Dado el ingrediente finalista, este principio se torna como un instrumento que realiza el mandato de justicia material y la actuación mesurada del poder público, en la medida en que se erige como una técnica generadora de racionalidad que supone el ejercicio legítimo de la potestad, en atención al contenido y fin de la regulación. Por ello, el decreto cuestionado no involucra limitación alguna del derecho al trabajo ni del derecho a la igualdad, sino que desarrolla el canon constitucional que busca la reciprocidad entre desempeño laboral y remuneración.

Lo que hace la administración es efectuar un juicio ponderativo que permita establecer si la actividad del servidor se ajusta a las circunstancias concurrentes que se han diseñado para producir el resultado, que se traduce en el derecho a acceder al pago de la bonificación de actividad judicial. Con ello tiene lugar la tensión entre la conducta del servidor y el fin querido por el agente estatal, de manera que la situación objetiva planteada en la norma se singulariza con el cumplimiento de sus presupuestos por el servidor, dando con ello materialidad al derecho allí estipulado.

La Corte Constitucional ha señalado que el principio de proporcionalidad es un elemento esencial del principio de razonabilidad, de manera que si la autoridad ha introducido una diferenciación como medio para obtener determinado fin, éste ha de ser proporcional a aquel y no debe producir efectos desmesurados para otros intereses jurídicos (T- 015/94).

De la facultad de la “autoridad respectiva” para establecer metas.

Ha de partirse de los razonamientos iniciales que la Sala hizo acerca de la inaplicación del artículo 4º del Decreto 3131 para la bonificación pagadera a 30 de junio de 2005, por haber sido expresamente sustraída de su cumplimiento y, para los pagos futuros, en razón de su modificación por el Decreto 3382 de 2005.

El artículo 3º del Decreto 3131 es objeto de reproche porque consagró el cumplimiento del 100% de las metas como presupuesto para acceder a la bonificación de actividad judicial, tema que ya fue resuelto en reflexiones precedentes. Corresponde ahora definir la legalidad de la facultad otorgada a la “respectiva autoridad” para establecer semestralmente las metas de calidad y eficiencia.

La “respectiva autoridad” a que se refiere el canon que se examina, se traduce, en virtud de la entrada en vigencia del Decreto 3382, en la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Procurador General de la Nación o su Delegado para el Ministerio Público, el Fiscal General de la Nación y el Ministro de Defensa. Así lo señaló el artículo 2º del citado Decreto, al modificar el artículo 4º del 3131.

El Consejo Superior de la Judicatura tiene a su cargo, entre otras funciones que le asigna la Constitución Política, la de llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales y su Sala Administrativa, según el ordinal 19 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, cumple la función de establecer indicadores de gestión de los despachos judiciales e índices de rendimiento, indicadores de desempeño para funcionarios y empleados, para efectos de realizar su control y evaluación. La misma disposición señala como indicadores básicos: congestión, retraso, productividad y eficacia.

De manera que la facultad otorgada por la norma cuestionada es apenas el desarrollo de los preceptos jurídicos aludidos, pues surge del cumplimiento de los fines encomendados, que resultan consonantes con la naturaleza de quien administra la gestión judicial, tema que en manera alguna podría corresponder a la ley o al reglamento, que fijan lineamientos más generales, por cuanto escapa del conocimiento del legislador o de quien ejerce la potestad reglamentaria. Es quien al interior de la entidad o rama del poder público tiene el conocimiento y formación requerida para tal regulación, por conocer su funcionamiento intrínseco y vivir día a día sus propios y particulares desarrollos.

Lo mismo es predicable en relación con las restantes autoridades, por cuanto, se repite, en cada entidad existe una dinámica estructural y de acción, imposible de conocer externamente. Diferente es que los parámetros de rendimiento, en todo caso, han de estar conformes con la las normas que gobiernan el servicio público.

Luego, en manera alguna podría predicarse que se trata del ejercicio de una facultad reglamentaria, sino más bien de la ejecución de tales regulaciones.

Finalmente, dirá la Sala que los artículos 217 y 218 de la Carta Política, citados como transgredidos, no tienen relación alguna con el tema en discusión, pues las materias que regulan, relacionadas con la finalidad de las fuerzas militares y de la policía nacional, son extrañas al presente debate litigioso.

Los argumentos expuestos llevan a la Sala a concluir que las normas demandadas permanecen indemnes a los reproches del censor y así lo declarará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

DECLÁRASE QUE EXISTE SUSTRACCIÓN DE MATERIA en relación con el artículo 4º del Decreto 3131 de ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005).

DENIÉGANSE LAS DEMÁS SÚPLICAS DE LA DEMANDA.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE JAIME MORENO GARCÍA

BERTA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ ALFONSO VARGAS RINCÓN