Fecha Providencia | 15/05/2008 |
Fecha de notificación | 15/05/2008 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren
Norma demandada: Decreto No. 335 de 1992
Demandante: RAMIRO MEDINA LIZCANO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LAS FUERZAS MILITARES, POLICIA NACIONAL Y MINISTERIO DE DEFENSA
NOTA DE RELATORIA: Ordena estarse a lo resuelto en sentencia de 15 de abril de 2004, Exp. 11001-03-25-000-2001-0081-00(1110-01), Ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO, Actor: JUAN PABLO CASTELLANOS TARUD, mediante el cual se declaro la falta de competencia y cosa juzgada constitucional y en consecuencia se declaro inhibido para pronunciarse sobre la legalidad del artículo 15 del Decreto 335 de 1992.
NOTA DE RELATORIA: Menciona sentencias de la Corte Constitucional C-004 y C-447 de 1992; C-366 de 1994; C-122 de 1997; C-122 de 1999 y C-216 de 1999.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008).
Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00046-00(0935-06)
Actor: RAMIRO MEDINA LIZCANO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Procede la Sala a resolver la acción de simple nulidad instaurada por el ciudadano RAMIRO MEDINA LIZCANO contra el GOBIERNO NACIONAL, mediante la cual solicita la nulidad parcial del artículo 15 y el parágrafo del mismo, correspondiente al Decreto No. 335 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
DEMANDA
La norma cuya nulidad se solicita, fue publicada en el Diario Oficial, Año CXXVII N. 40.350 del 24 de febrero de 1992, relativa al decreto 335 de 1992 “Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y Soldados, y se dictan otras disposiciones en materia salarial, cuyo texto demandado es el resaltado y en mayúscula dentro del párrafo siguiente:
“De conformidad con lo establecido en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, EN SERVICIO ACTIVO, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización, en los porcentajes que se indican a continuación en cada grado, liquidada sobre la asignación básica así”:
………
PARÁGRAFO. La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se establezca una escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. El personal que la devengue EN SERVICIO ACTIVO tendrá derecho a que se le compute para EL RECONOCIMIENTO DE asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales.
El fundamento fáctico citado es el siguiente:
Mediante la norma acusada, el Gobierno Nacional decretó a favor de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo, una prima de actualización mensual a partir del 1° de enero de 1992, liquidada sobre la asignación básica, en los porcentajes indicados para cada grado; excluyendo de dicha prestación a los miembros de la Fuerza Pública que para ese año se encontraban con asignación de retiro y/o pensión.
Citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se declaró la nulidad de expresiones como la acusada en el caso de autos, que impedían a los militares y policías con asignación de retiro y/o pensión, retirados del servicio antes del 1° de enero de 1992, obtener el pago de la prima de actualización.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN
Señaló como normas violadas el Preámbulo, los artículos 2°, 13, 58, 150 numeral 19 literal e), y 216 a 218 de la Constitución Política; 169, 151 y 110 de los Decretos Leyes 1211, 1212 y 1213 de 1990; y 1 literal d), 2 literal a), 4 y 11 de la Ley 4ª de 1992.
Manifestó que con el Decreto demandado se transgredió el orden constitucional relacionado con el aseguramiento de los derechos a la igualdad, al trabajo, y a la justicia, al discriminar a los militares y policías retirados del servicio, en relación con los que se encuentran en servicio activo. Además, que con el no pago de la prima de actualización correspondiente al año de 1992, se desconoció el carácter de Estado Social de Derecho, favoreciendo a un grupo minoritario, en detrimento de otro al que le asiste idéntico derecho.
Se remitió a un fallo del Consejo de Estado en el que se señaló que no le es dado al Gobierno Nacional, al fijar el régimen salarial y prestacional, consagrar fórmulas o sistemas de liquidación de las asignaciones de retiro que conlleven a resultados diferentes en el quantum de dicha prestación para determinado grupo de miembros de la Fuerza Pública, pues al excluir al personal retirado del cómputo del valor de la prima de actualización para la asignación de retiro, se desconoce el criterio de nivelación entre las remuneraciones del personal activo y retirado de dicha Fuerza.
Sostuvo que si los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990 establecieron unos derechos para el personal retirado con asignación de retiro y/o pensión, el Gobierno no los hizo efectivos para un amplio sector, al igual que el derecho surgido con la Ley 4ª de 1992, toda vez que no se cumplió con el objetivo de la prima de actualización, tendiente a nivelar la remuneración del personal activo y del retirado con asignación de retiro y/o pensión de la Fuerza Pública.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
El Ministerio de Defensa, a través de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:
Manifestó que la norma acusada está inscrita dentro del régimen especial que cobija a los miembros del a Fuerza Pública, conforme a los dispuesto en los artículos 217 y 218 de la Constitución Política.
En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, señaló que no es cierta la acusación del actor, por cuanto los miembros de la fuerza pública y la policía nacional poseen un régimen propio y especial de carrera, distinto del de los demás servidores del Estado. Al respecto, citó criterios de la Corte que justifican el trato desigual, para concluir que de ellos se desprende que la carga argumentativa se inclina a favor de la igualdad, es decir, que la carga de la prueba pesa sobre quien pretende establecer un trato discriminatorio, además, “el núcleo del principio de igualdad queda establecido en términos de la razón suficiente que justifique el trato desigual”.
Hizo un recuento de los antecedentes del Decreto 335 de 1992, y en cuanto a su alcance expresó que para el año 1992 dicha norma no previó la prima de actualización para los miembros retirados de la Fuerza Pública, y que la disposición que impide su reconocimiento se encuentra vigente; además, que para el período comprendido entre el 10 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1995 es necesario verificar en cada caso concreto la prescripción cuatrienal conforme a la normatividad especial de los miembros de la fuerza pública, como también debe tenerse en cuenta que a partir de 1996 debe negarse la prestación como quiera que sólo tuvo vigencia temporal.
Finalmente, propuso la excepción de cosa juzgada por considerar que esta Corporación debe inhibirse para fallar, ya que existe pronunciamiento de fondo sobre el tema objeto de litis.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, solicita a esta Corporación inhibirse para pronunciarse de fondo, por cuanto las normas acusadas fueron derogadas expresamente por el Decreto 25 de 1993. En ese sentido, la norma acusada, que previó la mencionada prima de actualización, fue derogada por el artículo 35 de dicho decreto; por lo que ha desaparecido del ordenamiento, haciendo que la demanda carezca de objeto.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandante insiste en sostener que las normas acusadas vulneran tanto el Preámbulo y los artículos 2, 13, 58, 150 numeral 19 literal e, y 216 a 218 constitucionales, como la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1211, 1212 y 1213; reiterando los argumentos de la demanda.
Alega que las entidades demandadas no presentaron excepciones conforme a los artículos 144 numeral 3° del C.C.A. y 92 numeral 3° del C.P.C., pues no se defendieron de forma clara, concreta y específica respecto de las contundentes violaciones a las normas jurídicas que fueron invocadas en la demanda.
Agrega que el Decreto 335 de 1992 está incólume, toda vez que el “Consejo de Estado Dr. Reinaldo Chavarro Buritica” constató que sobre éste no recae nulidad alguna, pues no ha sido objeto de acción administrativa.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público reitera la solicitud de fallo inhibitorio, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
CONSIDERACIONESSe debate la legalidad del artículo 15 del Decreto 335 del 24 de febrero de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, mediante el cual se ordena y reglamenta el pago de una prima de actualización para el personal regido por esta norma.
Previo a realizar el estudio de fondo, se procederá a resolver sobre la excepción de Cosa Juzgada propuesta por el Ministerio de Defensa y la solicitud de Fallo inhibitorio propuesta por este y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
EL PROBLEMA JURIDICO
Conforme a los antecedentes esbozados, el problema jurídico de fondo se contrae a establecer si existe competencia del Consejo de Estado para resolver sobre la legalidad de art. 15 del Decreto 335 de 1992.
ANÁLISIS DEL PROBLEMA
Se analizarán dos aspectos fundamentales:
1. NATURALEZA DEL DECRETO 335 DE 2002:
El Decreto fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades a que alude el artículo 215 de la Carta Magna, de manera que su naturaleza nos traslada a lo que la doctrina ha denominado “el constitucionalismo de crisis” llamado así, en razón a que el desarrollo normal de las instituciones debe darse en un clima de paz y orden, y que las alteraciones que sobrevengan con capacidad de amenazar la existencia del régimen institucional o el orden público en general, ameritan la toma de decisiones excepcionales, transitorias y restrictivas de las libertades y con algún grado de concentración de poderes en el ejecutivo para conjurar la crisis[1].
Estas decisiones tienen su marco jurídico en los llamados Decretos Legislativos, institución creada desde la reforma constitucional de 1968, dentro de la vigencia de la Constitución anterior, replicada en la Carta de 1991.
Si bien los estados de excepción tienen como significación propia, la ampliación de las prerrogativas gubernamentales, tal extensión no significa el aniquilamiento del principio de legalidad sino únicamente una modalidad distinta -también regulada por el derecho- para el ejercicio de la autoridad.
Por consiguiente, tampoco implican la desaparición, o la mengua del
control -en este caso el judicial- sobre los actos que el gobierno dicta al amparo del estado excepcional, sino que, por el contrario y dada, la ruptura del equilibrio institucional, que la Constitución prevé‚ para los tiempos normales, es menester que el ejercicio del control sea también más riguroso y estricto en tanto y en cuanto se abren más posibilidades a la arbitrariedad estatal[2].
Es lo que pudiéramos llamar la incongruencia de los estados de excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales se restringen, en beneficio de esos mismos bienes.
Ahora bien, la norma cuestionada en esta litis, cuya naturaleza corresponde a un Decreto Legislativo cumplió con las condiciones de forma y procedimiento, por lo que debió ser firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros, tal y como consta en el diario oficial publicado el 24 de febrero de 2002.
Los Decretos Legislativos, son Decretos con fuerza de Ley, equiparados por la Constitución Política a la Ley, sometidos al control de constitucionalidad ante la misma Corporación judicial y con capacidad para sustituir temporalmente a las leyes en los estados de excepción[3].
Su expedición requiere de condiciones de forma y de procedimiento.
Sobre las condiciones de forma la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas sentencias, Vgr. C-004 y C-447 de 1992; C-366 de 1994; C-122 de 1997; C- 122 de 1999; y C-216 de 1999, detalladas así:
El Decreto con fuerza de Ley debe contener la firma del Presidente de la República y todos los Ministros de Despacho; proferirse dentro del lapso temporal señalado por el decreto declarativo de la emergencia, indicar la vigencia del mismo, no se pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, los decretos expedidos deben estar dirigidos exclusivamente a “conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”. También es necesario advertir que las facultades atribuidas al Gobierno son indelegables, los decretos tienen fuerza de ley, pueden derogar, modificar o adicionar la legislación preexistente como característica que diferencia estos decretos legislativos de los demás, hasta cuando el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos.
Ahora bien, sobre las condiciones de fondo pueden extraerse las siguientes:
Que los hechos que se toman como base para la declaratoria sean diferentes a los previstos en los artículos 212 y 213; Que los hechos sean sobrevivientes; Que ellos perturben o amenacen perturbar de una manera grave e inminente el orden económico, social o ecológico del país, o que constituyan una grave calamidad pública; Que el término por el cual se haga la declaratoria sea hasta de 30 días y que sumado con los demás períodos en el mismo calendario no sobrepase los noventa días[4]
Una vez se han cumplido los requisitos y el gobierno expide el Decreto, se ejercen dos clases de control: el jurisdiccional y el político.
La revisión jurisdiccional en el Decreto de emergencia, en principio presentó cierta polémica sobre la competencia. Un sector de la Corte Suprema de Justicia encargada de esta función en esa época determinó, que la declaratoria de emergencia era un acto político y como tal el control le correspondía al Congreso; y otro sector, consideró que este debía extenderse no solo en los aspectos formales, sino de fondo; para finalmente sostener durante la vigencia de la anterior Constitución, que era competente para ejercer el control automático pero que solo sobre las condiciones de forma. Por el contrario la Corte Constitucional, ha considerado que es competente para ejercer el control automático, pero de manera integral autónomo, inmediato y oficioso.
La Corporación ha expresado que el examen de legalidad de los actos sujetos a control es integral, "es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlos, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento Jurídico, siempre bajo el entendimiento de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusividad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.".
A diferencia de lo que acontece con el ejercicio de facultades extraordinarias (artículo 150, numeral 10), que se van agotando a medida que se usan por el Presidente de la República en razón de que éste no actúa allí como legislador permanente sino que cumple una comisión a él confiada por el Congreso, tratándose de las atribuciones propias de los estados excepcionales (artículos 212, 213 y 215 C.N.) la naturaleza misma de las situaciones de crisis que se pretende conjurar, hace que la posibilidad de modificación o adaptación sean inherentes a las excepcionales atribuciones que la Carta confiere al Jefe del Estado en las señaladas hipótesis.
El Control Constitucional de los Decretos Legislativos está sustentado en el parágrafo del artículo 215 en concordancia con el artículo 241-7 ibidem.
Ahora bien, el Decreto 335 de 2002 fue desarrollo del Decreto 333 de 1992, y respecto de los dos se surtió el control de constitucionalidad, mediante sentencias C-005 y C-004 de 11 y 7 de mayo de 1992, respectivamente, declarándolas exequibles.
En la revisión de la Corte Constitucional al Decreto 335 de 2002, señaló:
“En este orden de ideas, como en el decreto que se examina se fijan los sueldos básicos mensuales, gastos de representación, bonificaciones, prima de navidad, subsidio y prima de alimentación, prima de actualización, prima de antigüedad y viáticos para las oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, empleados públicos del ministerio de defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional, y personal civil y militar de la Armada Nacional (artículos 1 a 15); se crea una bonificación para los pensionados por disminuciones de la capacidad psicofísica o absoluta (articulo 16), se deterjan el porcentaje de afiliación que deben pagar quienes gocen de asignación de retiro o pensión para servicios medico-asistenciales y la Caja de Sueldos de Retiro (artículos 18,19,20) y se incluye el mecanismo procedimental requerido para el pago de los emolumentos creados (articulo 21), se declarado exequible por no violar el articulo 215 de la Constitución Nacional, ni ningún otro canon constitucional, además de que no desmejora los derechos sociales de los trabajadores.”
Señalo la Corte que la situación social excepcional que reconoció en la revisión oficiosa del decreto 333 del 1991 tuvo su origen, entre otras causas en la ausencia de una la ley marco y que en el futuro las materias del decreto 335 ídem, solo podrán ser reformadas por medio de una Ley cuadro que dicte el Legislativo, mientras que las materias que son de naturaleza administrativa que desarrolla dicha ley solo podrá ser reformadas por el ejecutivo mediante esta clase de decretos.
Así las cosas, no hay duda que sobre el Decreto demandado existe COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL, convirtiendo esa certidumbre o seguridad jurídica en fuente de todas las relaciones del Estado, las cuales deben ejecutarse con sujeción a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Este concepto es el resultado del principio non bis in ídem, que consiste en impedir que los hechos y conductas resueltos en un proceso judicial, puedan ser discutidos por otro funcionario en juicio posterior.
Colorario de lo anterior se tiene, que debe prosperar la excepción propuesta de Cosa Juzgada Constitucional, y por ende se configura una falta de competencia por parte de esta Corporación para estudiar la legalidad del decreto demandado.
En virtud de lo señalado, no es la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para efectuar el control de legalidad de la norma demandada.
Como lo ha expresado anteriormente la Corporación, de conformidad con el precitado art. 20 de la ley 137 de 1994, son requisitos indispensables para que opere el control de legalidad los siguientes: A) Que se trate de medidas de carácter general. B) Que se dicten en ejercicio de la función administrativa. C) Que desarrollen decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. D) Que emanen de autoridades nacionales; exigencias que como ya se expuso no se dan en el caso de estudio.
Finalmente debe advertirse, que esta Corporación con ponencia del Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, decidió en acción de nulidad contra el artículo 15 del Decreto 335 del 24 febrero de 1992 que:
“Ni siquiera por vía de inaplicación podría surtirse el referido control ya que al existir un estudio de exequibilidad previo e integro sobre el particular, se excluye la posibilidad de efectuar nuevo debate de tal índole. La doctrina constitucional y la seguridad jurídica, enseñan que una vez se avoca el estudio de constitucionalidad de una norma, ella debe ser contrastada con la totalidad del ordenamiento superior y se encuentra ajustada al mismo bastará para sustraerse de ulterior examen o debate mientras no se modifique la Constitución vigente al momento de efectuar esta confrontación”[5].
Como conclusión del análisis en ese fallo se resolvió “DECLÁRANSE probadas las excepciones propuestas por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, denominadas “Falta de Jurisdicción y Competencia” y “Cosa Juzgada Constitucional”. En consecuencia, DECLARASE la INHIBICION para efectuar pronunciamiento sobre la legalidad del articulo 15 del decreto 335 de 1992 expedido por el Presidente de la Republica”.
No podría esta Sala llegar a una conclusión distinta que estar a lo resuelto en el fallo citado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A
ESTESE a lo dispuesto en el fallo de quince (15) de abril de dos mil cuatro (2004), radicado No. 110-01, mediante la cual se declaro la falta de competencia y cosa juzgada Constitucional y en consecuencia se declaro inhibido para pronunciarse sobre la legalidad del Articulo 15 del Decreto 335 de 1992 expedido por el Presidente de la Republica.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
BERTHA LUCÍA RAMIREZ DE PÁEZ
Presidente de la Sección
GERARDO ARENAS MONSALVE ALFONSO VARGAS RINCÓN
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN JAIME MORENO GARCÍAJESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE[1] RODRIGUEZ NAVAS, Jaime Enrique. Dinámica del control de constitucionalidad en Colombia. Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2006.
[2] Sentencia C-033. Consejo de Estado
[3] REF:Expediente RE-007, Octubre quince (15) de mil novecientos noventa y dos (1992).
[4] RODRIGUEZ R, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. Temis,2002
[5] fallo de quince (15) de abril de dos mil cuatro (2004), radicado No. 110-01,