100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033327AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-25-000-2006-00069-00200812/03/2008AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-25-000-2006-00069-00__2008_12/03/2008300333262008PRIMA TECNICA - Excepción de cosa juzgada. Improcedencia respecto de sentencia sobre Decreto 1724 de 1997 derogado por el Decreto 1336 de 2003 Estima la Entidad demandada, que se configura el medio exceptivo, porque el contenido de los artículos 1° y 6° del Decreto No. 1336 de 2003, ahora acusados, corresponde al de los artículos 1° y 5° del Decreto No. 1724 de 1997, frente a los cuales el Consejo de Estado emitió pronunciamiento en sentencia de 11 de junio de 1998, de la Sección Segunda, en la que se declaró su legalidad. Pues bien, en el presente asunto el debate se contrae a determinar si el Decreto No. 1336 de 2003, en sus artículos 1° y 6°, restringió el acceso a la prima técnica de los funcionarios de la Contraloría General de la República, derogando la Ley 4ª de 1992 y la Ley 106 de 1993 y con violación del numeral 19 del artículo 150 y numerales 10 y 11 del artículo 189 de la Carta Política; es decir, si el Gobierno mediante un Decreto Reglamentario expedido con fundamento en la Ley Marco, podía restringir o eliminar, el acceso a una prestación social reconocida expresamente por el Legislador. Se observa, que no obstante los argumentos de la demanda, se centran en examinar la competencia del Presidente de la República para modificar el régimen de Prima Técnica de los empleados de la Contraloría General de la República, en relación con lo preceptuado por la Ley 4ª de 1992, litigio ya dirimido por la Sección en anteriores oportunidades; lo cierto es, que en este caso, se impone emitir pronunciamiento, si se tiene en cuenta que en el presente asunto los razonamientos se esbozan frente al Decreto No. 1336 de 2003, que en la actualidad se encuentra vigente para los empleados públicos del Estado y que a su vez, derogó el Decreto No. 1724 de 1997, teniendo en cuenta además, que tales razonamientos pueden involucrar aspectos que no pueden obviarse por tener relación directa con la ratio decidendi. En consecuencia, no está llamada a prosperar la excepción de cosa juzgada y por tanto se procede a examinar el fondo del asunto. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección. REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS - Ley marco o cuadro. Reglamentación. Prima técnica / PRIMA TECNICA - El gobierno nacional tiene facultad para establecer en qué niveles de empleos se reconoce La Sala estima pertinente precisar que la Carta Política de 1991, en lo que concierne con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, le otorgó al Congreso, en el literal e) del numeral 19 del artículo 150, la potestad de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar dicho régimen. Fue así como el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, Ley de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante Decreto, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, pero, debiéndose ajustar a las normas generales, objetivos y criterios que le determine el Congreso al Ejecutivo. Ahora bien, el Decreto No. 1336 de 2003 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado”, ahora censurado en sus artículos 1° y 6°, fue expedido por el Presidente de la República, con fundamento en la Ley 4ª de 1992; es decir, se trata de un acto administrativo emitido por el Presidente en desarrollo de una Ley Marco; de tal manera, que dentro del contexto general establecido por dicha Ley, bien puede el Gobierno Nacional señalar regulaciones puntuales que comprendan íntegramente la materia. No se puede considerar que se produce la derogatoria de la Ley Marco en la que se fundamenta el acto administrativo que la desarrolla, por el hecho de que se proceda al reconocimiento de la Prima Técnica en determinados niveles, toda vez, que el Gobierno Nacional, se encuentra facultado para establecer en qué niveles se hace necesario atraer o mantener a funcionarios con conocimientos altamente especializados. Es decir, el Gobierno Nacional, bien puede excluir niveles diferentes al Directivo y al Asesor dentro del grupo de empleados beneficiarios de dicha prima, pues la diferencia de tratamiento, puede establecerse por la autoridad a quien le corresponde considerar los factores que la justifiquen, en ejercicio de la facultad constitucional y legal que le fue conferida; de manera tal, que si es predicable la potestad de modificar el régimen salarial y prestacional, también lo es, la determinar a qué niveles corresponde su pago y bajo qué circunstancias. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 de 1996. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección. PRIMA TECNICA - Su reglamentación es competencia del presidente de la república y no del contralor / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Incompetencia para reglamentar prima técnica En lo que hace referencia al segundo aspecto en discusión, es decir, a la modificación que introduce el artículo 6° acusado al Decreto No. 1384 de 1996, que según el actor, deviene en violación de lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, la Sala advierte que no hay lugar a predicar la existencia de dicha vulneración. Lo anterior, si se tiene en cuenta que la Ley 106 de 1993, dictó las normas sobre la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, y en el numeral 5° de su artículo 113, señaló que el Contralor General de la República “…podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles Directivo- Asesor, nivel Ejecutivo y los del nivel Profesional”. Dicha norma fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 de 1996, en el sentido de que es al Gobierno Nacional a quien le corresponde la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica, de conformidad con lo establecido por el numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política. Y es precisamente en acatamiento a lo dispuesto por la Sentencia C-100 de 1996, que se expidió el Decreto No. 1384 de 1996, bajo el entendido que es al Gobierno a quien le corresponde la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica y no al Contralor General de la República. NOTA DE RELATORIA : Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
Sentencias de NulidadGustavo Eduardo Gómez ArangurenMINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROLUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS12/03/2008Decreto 1724 de 1997 Identificadores10030127599true1221396original30125649Identificadores

Fecha Providencia

12/03/2008

Fecha de notificación

12/03/2008

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Norma demandada:  Decreto 1724 de 1997

Demandante:  LUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS

Demandado:  MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTRO


PRIMA TECNICA - Excepción de cosa juzgada. Improcedencia respecto de sentencia sobre Decreto 1724 de 1997 derogado por el Decreto 1336 de 2003

Estima la Entidad demandada, que se configura el medio exceptivo, porque el contenido de los artículos 1° y 6° del Decreto No. 1336 de 2003, ahora acusados, corresponde al de los artículos 1° y 5° del Decreto No. 1724 de 1997, frente a los cuales el Consejo de Estado emitió pronunciamiento en sentencia de 11 de junio de 1998, de la Sección Segunda, en la que se declaró su legalidad. Pues bien, en el presente asunto el debate se contrae a determinar si el Decreto No. 1336 de 2003, en sus artículos 1° y 6°, restringió el acceso a la prima técnica de los funcionarios de la Contraloría General de la República, derogando la Ley 4ª de 1992 y la Ley 106 de 1993 y con violación del numeral 19 del artículo 150 y numerales 10 y 11 del artículo 189 de la Carta Política; es decir, si el Gobierno mediante un Decreto Reglamentario expedido con fundamento en la Ley Marco, podía restringir o eliminar, el acceso a una prestación social reconocida expresamente por el Legislador. Se observa, que no obstante los argumentos de la demanda, se centran en examinar la competencia del Presidente de la República para modificar el régimen de Prima Técnica de los empleados de la Contraloría General de la República, en relación con lo preceptuado por la Ley 4ª de 1992, litigio ya dirimido por la Sección en anteriores oportunidades; lo cierto es, que en este caso, se impone emitir pronunciamiento, si se tiene en cuenta que en el presente asunto los razonamientos se esbozan frente al Decreto No. 1336 de 2003, que en la actualidad se encuentra vigente para los empleados públicos del Estado y que a su vez, derogó el Decreto No. 1724 de 1997, teniendo en cuenta además, que tales razonamientos pueden involucrar aspectos que no pueden obviarse por tener relación directa con la ratio decidendi. En consecuencia, no está llamada a prosperar la excepción de cosa juzgada y por tanto se procede a examinar el fondo del asunto.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS - Ley marco o cuadro. Reglamentación. Prima técnica / PRIMA TECNICA - El gobierno nacional tiene facultad para establecer en qué niveles de empleos se reconoce

La Sala estima pertinente precisar que la Carta Política de 1991, en lo que concierne con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, le otorgó al Congreso, en el literal e) del numeral 19 del artículo 150, la potestad de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar dicho régimen. Fue así como el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, Ley de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante Decreto, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, pero, debiéndose ajustar a las normas generales, objetivos y criterios que le determine el Congreso al Ejecutivo. Ahora bien, el Decreto No. 1336 de 2003 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado”, ahora censurado en sus artículos 1° y 6°, fue expedido por el Presidente de la República, con fundamento en la Ley 4ª de 1992; es decir, se trata de un acto administrativo emitido por el Presidente en desarrollo de una Ley Marco; de tal manera, que dentro del contexto general establecido por dicha Ley, bien puede el Gobierno Nacional señalar regulaciones puntuales que comprendan íntegramente la materia. No se puede considerar que se produce la derogatoria de la Ley Marco en la que se fundamenta el acto administrativo que la desarrolla, por el hecho de que se proceda al reconocimiento de la Prima Técnica en determinados niveles, toda vez, que el Gobierno Nacional, se encuentra facultado para establecer en qué niveles se hace necesario atraer o mantener a funcionarios con conocimientos altamente especializados. Es decir, el Gobierno Nacional, bien puede excluir niveles diferentes al Directivo y al Asesor dentro del grupo de empleados beneficiarios de dicha prima, pues la diferencia de tratamiento, puede establecerse por la autoridad a quien le corresponde considerar los factores que la justifiquen, en ejercicio de la facultad constitucional y legal que le fue conferida; de manera tal, que si es predicable la potestad de modificar el régimen salarial y prestacional, también lo es, la determinar a qué niveles corresponde su pago y bajo qué circunstancias. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 de 1996.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

PRIMA TECNICA - Su reglamentación es competencia del presidente de la república y no del contralor / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Incompetencia para reglamentar prima técnica

En lo que hace referencia al segundo aspecto en discusión, es decir, a la modificación que introduce el artículo 6° acusado al Decreto No. 1384 de 1996, que según el actor, deviene en violación de lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, la Sala advierte que no hay lugar a predicar la existencia de dicha vulneración. Lo anterior, si se tiene en cuenta que la Ley 106 de 1993, dictó las normas sobre la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, y en el numeral 5° de su artículo 113, señaló que el Contralor General de la República “…podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles Directivo- Asesor, nivel Ejecutivo y los del nivel Profesional”. Dicha norma fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 de 1996, en el sentido de que es al Gobierno Nacional a quien le corresponde la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica, de conformidad con lo establecido por el numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política. Y es precisamente en acatamiento a lo dispuesto por la Sentencia C-100 de 1996, que se expidió el Decreto No. 1384 de 1996, bajo el entendido que es al Gobierno a quien le corresponde la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica y no al Contralor General de la República.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00069-00(1267-06)

Actor: LUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTRO

Conoce la Sala en única instancia del proceso de nulidad instaurado por el ciudadano LUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS contra la NACIÓN -MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

ANTECEDENTES

En nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano LUIS ALBERTO SANDOVAL NAVAS solicitó, con petición de suspensión provisional, la declaratoria de nulidad de los artículos 1° y 6° del Decreto No. 1336 de 2003 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado”, publicado en el Diario Oficial 45.200 de 27 de mayo de 2003.

El actor indicó, que el Gobierno Nacional mediante las normas acusadas, de un lado, restringió el acceso a la Prima Técnica, señalando que únicamente tendrán derecho a dicha prestación, los funcionarios del nivel Directivo y Asesor adscritos a sus despachos, y del otro, modificó en lo pertinente el Decreto No. 1384 de 1996, extendiendo la restricción a los funcionarios de la Contraloría General de la República, no obstante que este Decreto fue expedido para reglamentar lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, que confirmó el derecho de los funcionarios de dicha Entidad a devengar la Prima Técnica en los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo y Profesional.

De esta manera, el Gobierno Nacional mediante un Decreto Reglamentario extendió a los funcionarios de la Contraloría General de la República las restricciones de acceso a la Prima Técnica, derogando la Ley 4ª de 1992, en la que dijo fundamentarse y la Ley 106 de 1993, mediante la cual les fue reconocido expresamente el derecho, contrariando a su vez, los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-100 de 7 de marzo de 1996, sobre el alcance de sus facultades específicamente relacionadas con las prestaciones sociales de los funcionarios de dicha Entidad.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN

Citó como normas violadas los artículos 2° de la Ley 60 de 1990; 1° y 2° de la Ley 4ª de 1992; 113 de la Ley 106 de 1993 y 150 numeral 19 y 189 numerales 10 y 11 de la Constitución Política.

Indicó, que se violó la Ley 4ª de 1992, porque si bien es cierto, que su artículo 1° contiene “normas generales”, también lo es, que en su artículo 2°, el Legislador le señaló al Gobierno Nacional, que debía sujetarse a una serie de criterios y parámetros fijados por el mismo, acordes con la naturaleza de una Ley Marco y le estableció una serie de límites mínimos que estaba en la obligación de respetar, cuando desarrollara su función de reglamentar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Dentro de esos parámetros y límites, el Legislador indicó expresamente, que en ningún caso se podrían desmejorar y mucho menos eliminar o restringir, las prestaciones sociales que hasta entonces les eran reconocidas a los servidores, entre ellos, a los de la Contraloría General de la República; prestaciones en las que se encuentra el derecho a la Prima Técnica, reconocida expresamente mediante el artículo 2° de la Ley 60 de 1990, desarrollado por el Decreto Extraordinario No. 1661 de 1991 y el Decreto Ley No. 2164 de 1991.

Al ser restringido el acceso a la Prima Técnica de los funcionarios de niveles diferentes a los Directivos, el Gobierno Nacional violó la Ley 4ª de 1992, en la que dijo fundamentarse, porque expresamente le imponía el deber de no desmejorar las prestaciones sociales hasta entonces reconocidas a los funcionarios públicos, así como el respeto a los derechos adquiridos. Ello a su vez, conduce a la violación del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, según el cual le corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de “Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos”.

Manifestó, que igualmente se vulneró el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, en la medida que las normas acusadas incluyeron dentro de sus destinatarios a los funcionarios de la Contraloría General de la República, a pesar de que dicha Ley, que es posterior a la Ley 4ª de 1992, les reiteró o confirmó de manera particular, especial y diferenciada ese derecho a los funcionarios “del nivel profesional hacia arriba”, teniendo en cuenta además, que es una Ley que se encuentra vigente y que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-100 de 7 de marzo de 1996.

Argumentó, que es absolutamente claro, que el Gobierno Nacional no puede por vía reglamentaria, con un acto de menor jerarquía jurídica frente a la Ley Marco, restringir o limitar y menos eliminar, el acceso a una prestación social reconocida por el Legislador a los funcionarios públicos y mucho menos a los funcionarios de los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo y Profesional de la Contraloría General de la República. Si se aceptara que el Gobierno mediante un Decreto Reglamentario, expedido con fundamento en la Ley Marco puede modificar la legislación existente, sería absurdo pretender que también, puede modificar las leyes posteriores a su expedición, pues ello implicaría que el Gobierno ostenta una especie de poder supralegislativo, con lo que sobraría el Congreso.

Sostuvo que es evidente, que al haber procedido de esta manera, el Gobierno Nacional incumplió con sus obligaciones constitucionales de “Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento” y de “Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”, tal como lo disponen los numerales 10 y 11 del artículo 189 de la Carta Política.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:

Sostuvo que en relación con la facultad del Gobierno para establecer los requisitos para la Prima Técnica, debe tenerse en cuenta la sentencia C-100 de 1996 de la Corte Constitucional, que estudió la constitucionalidad del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, que determinaba que el Contralor de la República era quien fijaba los requisitos para que los funcionarios de la Contraloría accedieran a dicha Prima.

Dicha disposición fue declarada condicionalmente constitucional, en el entendido que en virtud del artículo 150 ordinal 19 de la Carta Política, corresponde al Gobierno, la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la Prima Técnica y determinó que el Contralor no puede reglamentar los requisitos para dicha Prima ni puede conceder nuevas primas técnicas con base en su reglamentación sino en la que expida el Ejecutivo, con lo que se entiende que en concepto de la Corte Constitucional, la facultad para establecer los requisitos de la Prima Técnica, incluso para los funcionarios de la Contraloría General de la Nación, es competencia exclusiva del Ejecutivo y de esta forma expidió su reglamentación, en principio a partir del Decreto No. 1661 de 1990, que fue derogado por el Decreto No. 1724 de 1997, que a su vez fue derogado por el Decreto No. 1336 de 2003. A partir de esta reglamentación, se restringió el acceso a la Prima Técnica y se extendió dicha restricción a los funcionarios de la Contraloría General de la República al derogar los artículos 2°, 3° y 5° del Decreto No. 1384 de 1996.

La legalidad de los artículos 1° y 5° del Decreto No. 1724 de 1997, fue demandada ante el Consejo de Estado, quien en fallo de 11 de junio de 1998, de la Sección Segunda, consideró que los artículos atrás mencionados estaban habilitados para modificar disposiciones con fuerza de ley como el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, y en providencia de 27 de julio de 2000, al resolver sobre la nulidad del Decreto No. 1724 de 1997, estableció que el mismo no quebrantaba el régimen de Prima Técnica de los empleados del Estado, en tanto el Presidente de la República podía variar dicha remuneración, habiéndolo hecho en este caso sin vulnerar el derecho a la igualdad.

Se tiene entonces, que para la jurisprudencia tanto Constitucional como Contencioso Administrativa, la fijación de los requisitos de la Prima Técnica es una facultad del Gobierno Nacional, quien está en la capacidad de modificarlos, incluso por encima de normas de tipo legal como el artículo 113 de la Ley 106 de 1993.

El Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado, propuso la excepción de cosa juzgada, porque el contenido normativo de los artículos 1° y 6° del Decreto No. 1336 de 2003, ahora acusados, corresponde a los artículos 1° y 5° del Decreto No. 1724 de 1997, frente a los cuales el Consejo de Estado emitió pronunciamiento en sentencia de 11 de junio de 1998, de la Sección Segunda, en la que se declaró su legalidad.

Manifestó que de acuerdo con el numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, el Congreso tiene la función de dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, entre otros aspectos, para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Dicha disposición consagra la figura de las llamadas leyes marco o leyes cuadro y para efecto de las mismas existe una distribución de competencia entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, lo que se traduce en una ampliación de la potestad reglamentaria.

En cuanto al alcance de la Sentencia C-100 de 1996 precisó, que la Corte Constitucional lejos de ordenar al Gobierno Nacional reconocer la Prima Técnica a todo el personal de los niveles profesional, ejecutivo, directivo-asesor que presta sus servicios en la Contraloría General de la República, como equivocadamente lo infiere el demandante, se limita a reiterar la línea jurisprudencial que señala, que el Gobierno es la instancia constitucionalmente competente para reglamentar los requisitos mínimos para acceder a las primas técnicas en relación con todos los empleados públicos del Estado Colombiano, incluidos los entes de control y es con fundamento en esa reglamentación, que el Contralor General de la República puede proceder a asignar en casos concretos las Primas Técnicas.

Indicó que el Decreto No. 1384 de 1996 permite evidenciar que el Gobierno Nacional cumplió con la obligación de reglamentar el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, es decir, reglamentó los requisitos mínimos que deben cumplir los funcionarios de la Contraloría General de la República para acceder a la Prima Técnica reconocida por el Legislador.

Sostuvo que los Decretos Nos. 1724 de 1997 y 1336 de 2003, fueron dictados en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, lo que los habilita para modificar normas jurídicas de rango legal en asunto atinentes al régimen de Prima Técnica aplicable a los empleados públicos del Estado, incluidos aquellos que prestan sus servicios a la Contraloría General de la República.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reitera íntegros los argumentos expuestos en la contestación a la demanda.

El Departamento Administrativo de la Función Pública, solicita sean denegadas las súplicas de la demanda, por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos atendibles y en su lugar sea declarada la legalidad material de la normativa acusada.

La parte demandante insiste en sostener que las normas acusadas vulneran tanto la Ley 4ª de 1992, norma en la que se fundamentó, como la Ley 106 de 1993, que es norma posterior y especial.

El Ministerio Público. La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación manifiesta que deben ser desestimadas las súplicas de la demanda, si se tiene en cuenta que las normas acusadas no contrarían las disposiciones relacionadas como infringidas por el actor, porque es claro que el Gobierno Nacional es competente, en virtud de lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992, para señalar y modificar el régimen salarial, incluida la Prima Técnica de los empleados vinculados tanto a los órganos que integran las Ramas del Poder Público como a los autónomos, caso de la Contraloría General de la República.

CONSIDERACIONES

LA EXCEPCIÓN PROPUESTA

Inicialmente, la Sala ha de considerar si en el presente asunto tiene lugar la declaratoria de la excepción de cosa juzgada, que fue propuesta por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

Estima la Entidad demandada, que se configura el medio exceptivo, porque el contenido de los artículos 1° y 6° del Decreto No. 1336 de 2003, ahora acusados, corresponde al de los artículos 1° y 5° del Decreto No. 1724 de 1997, frente a los cuales el Consejo de Estado emitió pronunciamiento en sentencia de 11 de junio de 1998, de la Sección Segunda, en la que se declaró su legalidad.

Pues bien, en el presente asunto el debate se contrae a determinar si el Decreto No. 1336 de 2003, en sus artículos 1° y 6°, restringió el acceso a la prima técnica de los funcionarios de la Contraloría General de la República, derogando la Ley 4ª de 1992 y la Ley 106 de 1993 y con violación del numeral 19 del artículo 150 y numerales 10 y 11 del artículo 189 de la Carta Política; es decir, si el Gobierno mediante un Decreto Reglamentario expedido con fundamento en la Ley Marco, podía restringir o eliminar, el acceso a una prestación social reconocida expresamente por el Legislador.

Se observa, que no obstante los argumentos de la demanda, se centran en examinar la competencia del Presidente de la República para modificar el régimen de Prima Técnica de los empleados de la Contraloría General de la República, en relación con lo preceptuado por la Ley 4ª de 1992, litigio ya dirimido por la Sección en anteriores oportunidades [1]; lo cierto es, que en este caso, se impone emitir pronunciamiento, si se tiene en cuenta que en el presente asunto los razonamientos se esbozan frente al Decreto No. 1336 de 2003, que en la actualidad se encuentra vigente para los empleados públicos del Estado y que a su vez, derogó el Decreto No. 1724 de 1997, teniendo en cuenta además, que tales razonamientos pueden involucrar aspectos que no pueden obviarse por tener relación directa con la ratio decidendi.

En consecuencia, no está llamada a prosperar la excepción de cosa juzgada y por tanto se procede a examinar el fondo del asunto.

ANÁLISIS DEL FONDO DEL ASUNTO

El actor solicita en la demanda la declaratoria de nulidad de los artículos 1° y 6° del Decreto No. 1336 de 2003 “Por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado”, expedido por el Presidente de la República en conjunto con su Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

El problema jurídico radica en determinar, de un lado, si el artículo 1° al establecer que la Prima Técnica solo podrá asignarse a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y los de Asesor adscritos a los despachos de Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial o equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público; desborda los parámetros establecidos en la Ley 4ª de 1992, en la medida en que restringen el acceso a dicha Prima a los funcionarios del nivel Directivo y Asesor adscritos a esos despachos.

Y de otro lado, si el artículo 6° que modificó en lo pertinente el Decreto No. 1384 de 1996, extendió la restricción a los funcionarios de la Contraloría General de la República, no obstante que este Decreto fue expedido para reglamentar lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, que confirmó el derecho de los funcionarios de dicha Entidad a devengar la Prima Técnica en los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo y Profesional.

Los artículos en cuestión prescriben lo siguiente:

“Artículo 1°. La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público”.

“Artículo 6°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente los Decretos 2164 de 1991, 1384 de 1996, 685, 691 de 2002 y deroga el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, y demás disposiciones que le sean contrarias”.

En relación con el primer punto en debate, la Sala estima pertinente precisar que la Carta Política de 1991, en lo que concierne con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, le otorgó al Congreso, en el literal e) del numeral 19 del artículo 150, la potestad de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar dicho régimen.

Fue así como el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, Ley de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante Decreto, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, pero, debiéndose ajustar a las normas generales, objetivos y criterios que le determine el Congreso al Ejecutivo.

Ahora bien, el Decreto No. 1336 de 2003 “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado”, ahora censurado en sus artículos 1° y 6°, fue expedido por el Presidente de la República, con fundamento en la Ley 4ª de 1992; es decir, se trata de un acto administrativo emitido por el Presidente en desarrollo de una Ley Marco; de tal manera, que dentro del contexto general establecido por dicha Ley, bien puede el Gobierno Nacional señalar regulaciones puntuales que comprendan íntegramente la materia.

No se puede considerar que se produce la derogatoria de la Ley Marco en la que se fundamenta el acto administrativo que la desarrolla, por el hecho de que se proceda al reconocimiento de la Prima Técnica en determinados niveles, toda vez, que el Gobierno Nacional, se encuentra facultado para establecer en qué niveles se hace necesario atraer o mantener a funcionarios con conocimientos altamente especializados.

Es decir, el Gobierno Nacional, bien puede excluir niveles diferentes al Directivo y al Asesor dentro del grupo de empleados beneficiarios de dicha prima, pues la diferencia de tratamiento, puede establecerse por la autoridad a quien le corresponde considerar los factores que la justifiquen, en ejercicio de la facultad constitucional y legal que le fue conferida; de manera tal, que si es predicable la potestad de modificar el régimen salarial y prestacional, también lo es, la determinar a qué niveles corresponde su pago y bajo qué circunstancias.

En este sentido la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 de 1996, consideró que:

“...El principio "a trabajo igual salario igual" y la posibilidad de trato diferente por formación especializada.

3- Las primas técnicas son remuneraciones suplementarias que se conceden a determinados empleados, en razón a que tienen una formación altamente calificada, ya sea que ésta provenga de estudios especializados o de la adquisición de una importante experiencia profesional o técnica. Este reconocimiento de estas primas técnicas se funda en un fin constitucional importante, pues busca atraer a la función pública a personas de excelente preparación, a fin de que desempeñen cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos especializados o para que asuman labores de dirección de especial responsabilidad, lo cual es un desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, en particular de los principios de eficacia, moralidad, economía y celeridad (CP art. 209). Por ello la Corte considera que el principio constitucional "a salario igual trabajo igual" no es en manera alguna incompatible con el reconocimiento de esas primas técnicas, pues la propia Constitución señala que uno de los factores para fijar la remuneración del trabajo es la "calidad" del mismo, la cual se encuentra relacionada precisamente con la formación especializada de ciertos trabajadores. En el mismo sentido, y como bien lo señala la Vista Fiscal, el Convenio No. 111 de la OIT, aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1977, y que por ende hace parte de la legislación interna (CP art. 53), señala explícitamente que "las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación".

Por ello, en principio, no encuentra la Corte ninguna objeción constitucional a que el Legislador y distintas autoridades regulen y adjudiquen primas técnicas a ciertos funcionarios, y por ende les confieran un reconocimiento económico en función de sus altas calidades técnicas y profesionales...”

En igual sentido la Sala, en sentencia de 17 de julio de 1995, con ponencia de la Doctora Dolly Pedraza de Arenas, estimó que:

“...La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en situación jurídica general, preexistente de carácter objetivo y creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El señalamiento de condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público y es por ello eminentemente modificable...”. (Resalta la Sala).

Con relación a la vulneración de los derechos adquiridos a la que hace alusión el actor, debe tenerse en cuenta que por derecho adquirido la doctrina y la jurisprudencia, ha entendido aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, por lo que no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente. Es así, como el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. El derecho adquirido al que hace referencia el artículo 58 de la Carta Política, ha de entenderse como una "situación jurídica concreta o subjetiva" [2], que se evidencia cuando el texto legal ha jugado un papel jurídico en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley y es por ello, que los derechos ya reconocidos no sufren ninguna modificación.

En lo que hace referencia al segundo aspecto en discusión, es decir, a la modificación que introduce el artículo 6° acusado al Decreto No. 1384 de 1996, que según el actor, deviene en violación de lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, la Sala advierte que no hay lugar a predicar la existencia de dicha vulneración.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que la Ley 106 de 1993, dictó las normas sobre la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, y en el numeral 5° de su artículo 113, señaló que el Contralor General de la República “…podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles Directivo- Asesor, nivel Ejecutivo y los del nivel Profesional”.

Dicha norma fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 de 1996, en el sentido de que es al Gobierno Nacional a quien le corresponde la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica, de conformidad con lo establecido por el numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política.

Y es precisamente en acatamiento a lo dispuesto por la Sentencia C-100 de 1996, que se expidió el Decreto No. 1384 de 1996, bajo el entendido que es al Gobierno a quien le corresponde la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica y no al Contralor General de la República.

Con todo lo anterior, no es viable predicar el incumplimiento por parte del Gobierno Nacional, de la obligación constitucional, que le asiste en virtud del artículo 189 de la Carta Política, de ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los actos necesarios para la cumplida ejecución de la Ley; porque en el presente asunto, es evidente que la ejecutó con la expedición del Acuerdo acusado.

En consecuencia, no surge la violación alegada en los sentidos anotados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1.DECLÁRASE no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

2. NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PÁEZ

Presidente de la Sección

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE JAIME MORENO GARCÍA

ALFONSO VARGAS RINCÓN GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

[1] Sentencia de 11 de junio de 1998. Exp. 17176; Sentencia de 27 de julio de 2000. Exp. 216-98; Sentencia de 26 de julio de 2001. Exp. 398-2000; Sentencia de 29 de noviembre de 2001. Exp. 2944 de 2000; Sentencia de 22 de noviembre de 2007. Exp.3823 de 2002.

[2] Corte Constitucional Sentencia C-410 de 1997. Expediente D-1585. Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara.