Fecha Providencia | 11/06/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Yesid Rojas Serrano
Norma demandada: artículos 95, 96, 97, 98,99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111 y 112 del Decreto No, 2164 de 30 de diciembre de 1992
Demandante: EDGAR PIÑEROS RUBIO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
MINISTERIO DE SALUD - Reestructuración / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad / SUPRESION DE EMPLEOS
El señalamiento de¡ plazo para que la autoridad competente adecue la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas dentro del término de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20, no puede considerarse como una prórroga de la facultad legislativa excepcional transitorio que la Carta confirió al Gobierno Nacional, pues tal adecuación, para el caso, tratándose de la administración central, es función de carácter administrativo que el Presidente de la República tiene en forma permanente, para lo cual no requiere de autorización expresa, ni Indicación de término alguno para su ejercicio. Cuando el artículo 20 transitorio autorizó al gobierno para ejercitar las referidas atribuciones (reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del Estado), de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO
Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2452A
Actor: EDGAR PIÑEROS RUBIO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro de la acción de nulidad interpuesta por el ciudadano y abogado Edgar Piñeros Rubio contra los artículos 95, 96, 97, 98,99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111 y 112 del Decreto No, 2164 de 30 de diciembre de 1992, "Por el cual se reestructura el Ministerio de Salud", dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional.
La demanda fue presentada contra la Nación, representada por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo y Seguridad Social, de Salud y por el Jefe del Departamento Administrativo de la Función Pública.
NORMAS CITADAS COMO VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
En la demanda se citan como violadas, Por parte del acto acusado, las disposiciones contenidas en los artículos 4,6,13,25,49,53,58,64,121125,189 Ord. 14, 300 Ord. 10, 356, 366, y transitorios 20 y 21 de la Constitución Nacional.
Al exponer el concepto de la violación el actor formula contra las normas acusadas, los cargos que se resumen a continuación:
Primer cargo: Violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional. Al instalar el estatuto impugnado que la supresión de empleos o cargos se cumpliría dentro de un plazo de un año a partir de la fecha de publicación del presente decreto (Art. 98) y que el Gobierno establecerá la Planta de personal del ministerio de Salud dentro del año siguiente a la fecha de vigencia, el Gobierno extralimita el término de 18 meses que le reconoció el artículo transitorio 20 de la Carta Política, dentro del cual ha debido expedir todos los actos necesarios Para la reestructuración del Ministerio de Salud en todos sus aspectos, sin que fuera permitido dilatar en el tiempo las facultades concedidas.
Segundo Cargo: Extralimitación' de las facultades que le reconoció el artículo 20 transitorio de la Constitución para poner en consonancia la Administración Pública con los mandatos de la Carta.
Dice a este respecto la demanda que el artículo 20 transitorio no le dio facultades al Gobierno para separar de sus cargos a los servidores oficiales por razón de la reestructuración; no creó nuevas causales de separación, diferentes a las establecidas en el artículo 125 inciso 2o. de la C.N., como tampoco confirió poderes al Presidente de la República para desconocer los principios del trabajador expuestos en los artículos 53 y 58 de la Carta. La finalidad de tales facultades es poner en consonancia, en el presente caso, el Ministerio de Salud con los mandatos de la Constitución, la redistribución de competencias y recursos establecidos por la misma.
RAZONES DE LA DEFENSA
La demanda fue contestada por el Ministerio de Salud mediante apoderado y en representación de la Nación.
En su propósito de demostrar la legalidad del acto acusado, la defensa expresó las razones que se sintetizan a continuación:
Haciendo alusión al primer, cargo, dice la demandada que en virtud de lo dispuesto en el artículo 189 -14 de la Constitución el ejecutivo dispone de la facultad de modificar las plantas de personal de los organismos que integran la rama ejecutiva en su sector central nacional. Por esta razón, la función de reestructurar, modificar y adoptar las plantas de personal tiene naturaleza jurídica administrativa, no solo a la del criterio orgánico sino material, de tal manera que para ello el Ejecutivo no tenía necesidad de facultades, ya que tanto bajo la Constitución de 1886, como bajo la de 1991, esa es una atribución propia del gobierno administrador.
La función de modificar las plantas de personal, reestructurarlas y aprobarlas, es actividad de naturaleza administrativa, cuya titularidad corresponde al ejecutivo ordinario, y si esa función no puede ser de naturaleza legislativa, por excluirlo la Constitución al disponer en los artículos 98 y 101 del Decreto Legislativo 2164 de 1992, que dicha función se cumple por la autoridad competente, dicho mandato no convierte la actividad dicha en una de naturaleza legal o legislativa, pues se vulneraría el Art. 189-14 que le otorga esa función al Ejecutivo.
En relación con el segundo cargo se expresa en la contestación de la demanda que una cosa es el cometido asignado al Estado en materia de salud pública y seguridad social, y otra la estabilidad de los empleados del sector público en sus cargos.
La misma Constitución establece que el servicio público puede prestarse directamente o por los particulares sujetos. a la vigilancia y control estatales.
La pertenencia a la carrera administrativa o el empleo dentro del Estado obedece a los principios que dicen relación con la necesidad de la colaboración de los particulares con la igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad y con el interés general, el cual, en todo caso prevalece.
La estabilidad no es un derecho absoluto e incondicional a permanecer en el cargo. La ley anterior a la reforma constitucional, la reforma misma y la ley 27 de 1992, prevén que el empleado de carrera puede ser removido por supresión del cargo.
En el concepto de la reestructuración, tanto orgánica como de plantas de la administración pública, va ínsita la posibilidad de la supresión eventual de cargos, lo cual está contemplado en la ley, con fundamento constitucional.
La demanda habla de despidos masivos, cuando el artículo 97 del Decreto Legislativo 2164 de 1992, restringe la supresión de empleos a aquellos que "no fueren necesarios en la respectiva planta de personal".
PARTE IMPUGNADORA.
El ciudadano José Ernesto Bohórquez solicitó que se te tuviera como parte impugnadora y para efectos de que se denieguen las súplicas de la demanda, expresó lo que a continuación se resume:
El artículo 97 del Decreto acusado dispuso la reestructuración de la planta de personal, más no la reestructuración orgánica de la dependencia de que trata la facultad otorgada por el artículo transitorio 20 de la Constitución.
Si lo que se ordena hacer dentro del plazo de un año siguiente a la expedición del decreto, es una reestructuración diferente a la contemplada en el transitorio 20, mal puede decirse que se han prolongado las facultades dadas por el Constituyente de 1991.
Los empleados de carrera gozan de estabilidad, pero relativa, y la propia Constitución señala y prevé que pueden separarse del servicio, entre otras cosas, por los motivos y formalidades que señale la ley.
De la lectura desprevenida del texto acusado se desprende que la supresión de empleos será únicamente la de aquellos que no sean necesarios, de tal manera que no hay un despido masivo de funcionarios como lo afirma la demanda.
ALEGATOS DE LAS PARTES
Solamente presentó alegato de conclusión la parte demandada, Al hacerlo reitera los puntos de vista expuestos en la contestación del libelo e insiste, en cuanto al primer cargo, en las facultades que el artículo 189, numerales 14, 15 y 16, otorgan al Ejecutivo para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley y modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
Para referirse al otro cargo la demandada en esencia expresa que la reestructuración de, la planta de personal tiene límites en el sentido de que solo pueden suprimirse los empleos que sean necesarios, por lo que no puede considerarse que el decreto acusado sea inconstitucional por vulneración al derecho del trabajo ya que tal disposición no contraría la Carta Política.
La protección del trabajo, agrega el apoderado del Ministerio, no conlleva necesariamente en el sector público, la obligación, de dar empleo o de mantenerlo como se infiere de los postulados del artículo 1o. sobre prevalencia del interés general y los principios sobre ejercicio de la función pública.
Respecto al señalamiento de indemnizaciones y bonificaciones, criticadas Por el actor, dice la demandada que las facultades otorgadas se suponen implícitas las que tienden a dejar en algunas medidas indemnes a quienes sin su culpa se vieron privados del ejercicio del trabajo.
Aduce también el Ministerio que la estabilidad absoluta como garantía de los empleados de carrera no existe en nuestra Constitución, ni en nuestro ordenamiento laboral, de modo que la acusación fundada en esa creencia, carece de sustento en los textos de derecho positivo superior
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Haciendo alusión a providencia de esta misma Sala, la señora Procuradora Delegada, en primer término concluye que "el señalamiento de un año, hasta el 30 de diciembre de 1993, como plazo para determinar la planta de personal del Ministerio de Salud como lo ha encontrado la Sección Primera del Consejo de Estado, no constituye ilegalidad alguna, pues con tal decisión el Gobierno simplemente ratificó la existencia de una atribución constitucional permanente que le permite reestructurar las entidades u organismos del orden nacional".
En segundo término y para referirse al cargo según el cual las normas acusadas violan el artículo transitorio 21 de la Constitución Nacional por extralimitación en el ejercicio de las atribuciones en él conferidas, el Ministerio Público expresa que la supresión de empleos, además de ser una atribución Permanente del Gobierno, es una consecuencia de la reestructuración, en la medida en que lo requiera la adecuación de la estructura administrativa a la nueva dinámica del Estado.
En cuanto a la desvinculación de los empleados de carrera, el concepto con base en el artículo 125 de la Carta considera que la supresión del cargo es una causal legal de retiro.
Y, frente al argumento esgrimido contra las indemnizaciones y bonificaciones previstas con ocasión de la reestructuración, dice que ellas no revisten ilegalidad, pues siendo dicha reestructuración de origen constitucional la causa de supresión de los cargos, las indemnizaciones y bonificaciones, como figuras accesorias que son, resultan ajustadas a la norma que legaliza la actividad principal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
En la demanda se hacen en esencia dos cargos contra el Decreto acusado. El primero lo hace consistir el actor en la violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional por extralimitación del plazo de los 18 meses que se le conceden al Gobierno para ejecutar las facultades conferidas en la precitada disposición.
Considera el actor que el Decreto 2164 de 1992 al disponer en sus artículos 98 y 101 que el programa de supresión de empleos y la conformación de la planta de personal del Ministerio de Salud, deberá cumplirse dentro del plazo de un año a partir de su vigencia, el Gobierno excede el término constitucional contemplado en el artículo 20 transitorio.
En relación con este aspecto, de conformidad con posición definida y reiterada de la Sala, el señalamiento del plazo para que la autoridad competente adecue la estructura interna y la planta de Personal a las decisiones adoptadas dentro del término de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20, no puede considerarse como una prórroga de la facultad legislativa excepcional transitoria que la Carta confirió al Gobierno Nacional pues tal adecuación, para el caso, tratándose como aquí se trata de la administración central es función de carácter administrativo que el Presidente de la República tiene en forma permanente (artículo 189, numerales 14, 15 y 16 de la Constitución Nacional), para lo cual no requiere de autorización expresa, ni indicación de término alguno para su ejercicio.
Lo anterior conduce a la Sala no solamente a despachar desfavorablemente el cargo, sino a levantar la suspensión suspensión provisional de los efectos de la expresión relativa al plazo contenida en los artículos 98 y 10 1 del decreto enjuiciado, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.
El segundo cargo consiste, en esencia, según la demanda, en la extralimitación de las facultades del artículo transitorio 20 de la Carta. El libelista considera que dicho ordenamiento constitucional, no le otorgó facultades al Gobierno para separar de sus cargos a los servidores oficiales so pretexto de la reestructuración; tampoco para crear nuevas causales de separación del empleo, ni para desconocer los principios favorables al trabajador consagrados en la Carta Política.
En relación con este cargo, la Sala ha considerado reiteradamente que,
“…los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo transitorio 20 tienen la misma fuerza o entidad normativa que la Ley, dado que las funciones de reestructuración, fusión y supresión de las entidades que allí se mencionan ordinariamente son del resorte del Congreso, sólo que éste en razón de la revocatoria del mandato no podía hacer uso de ellas y por ello le fueron asignadas excepcional y transitoriamente a aquél.
“Por esta razón podía el Gobierno prever como causal de retiro la supresión de un cargo o empleo como consecuencia de las facultades previstas en la norma transitoria, lo cual armoniza con el precepto constitucional contenido en el artículo 125.
"De la misma manera se ha entendido que dichas facultades llevan ínsita la supresión de cargos o empleos, sin perjuicio de las indemnizaciones a que haya lugar, por lo cual podía el Gobierno tomar esa determinación sin que con ello se desconozcan los, artículos 25, 53, 55, 122, 125, 150 numeral 19 literales e) y f) y 189 numeral 14 de la Constitución, entre otras razones por cuanto como lo admitió la Sala en sentencia de, 9 de septiembre de 1993 ya citada, reiterado en la sentencia de 11 de noviembre del presente año, expediente No. 2400, Consejero ponente doctor Ernesto, Rafael Ariza Muñoz, cuando de la aplicación del transitorio 20 se trata, no puede hablarse de derechos adquiridos a permanecer en un cargo o empleo o a no ser desvinculado del mismo en virtud de la Inscripción en el escalafón de la carrera administrativa, ya que ante todo debe imperar el principio de la prevalencia del interés General que informa al Estado Social de Derecho. Y en virtud del cual el Constituyente buscó que se adecuara la estructura interna y las plantas de personal de las respectivas entidades a las necesidades del servicio para obtener el fin último: ponerlas en consonancia con los mandatos de la, reforma y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece.
"Por lo demás, dada la fuerza de Ley que poseen los Decretos como el sub examine, puede afirmarse que el Gobierno ha obrado con sujeción a los principios y reglas que define la Ley, como lo manda el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política..". (Sentencia de Noviembre 25/ 93, expediente No. 2348, actora: María Paulina Ruiz B. y otros, Consejero Ponente, Dr. Miguel González Rodríguez).
Asimismo la Sala en diversos pronunciamientos ha reiterado que la voluntad del, constituyente plasmada en el artículo transitorio 20, no es más que el desarrollo del principio preconizado en el artículo 1o. de la Carta de que Colombia es un Estado Social de Derecho fundamentado en la prevalencia del interés general, prevalencia esta que debe observarse siempre en el proceso que implica el ejercicio de las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del Estado para conseguir el fin último de ponerlas en consonancia con los mandatos de la nueva Carta Fundamental y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece.
Por ello se ha entendido que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones.
Así lo interpretó la Corte Constitucional al Pronunciarse sobre la inexequibilidad de algunas normas del Decreto 1660 de 1991, cuando expresó:
"... El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen....”
"...Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento....”
Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política......
"... De allí que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio total como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En, ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el daño causado". (Sentencia C - 479 de agosto 13 de 1992, magistrados ponentes, Drs. José Gregorio Hernández G. y Alejandro Martínez C.).
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y con autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE las súplicas de la demanda.
LEVANTESE la suspensión provisional decretada en el numeral 2o. del auto de fecha 11 de junio de 1993.
DEVUELVASE a la parte actora el depósito efectuado para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizado.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día quince (15) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO