Fecha Providencia | 13/09/2007 |
Fecha de notificación | 13/09/2007 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón
Norma demandada: Decreto 2305 de 1938
Demandante: JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ
Demandado: IMPRENTA NACIONAL
SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedencia por no presentarse manifiesta violación de norma superior / RECOMPENSA POR SERVICIOS EN LA IMPRENTA NACIONAL - Suspensión provisional . Improcedencia / POTESTAD REGLAMENTARIA – Características. Limites / SUSPENSION PROVISIONAL – Articulo 4 del Decreto 2305 de 1938. Recompensa por tiempo de servicios prestado a la Imprenta Nacional
La suspensión provisional es una medida de carácter cautelar, que busca restarle eficacia temporal a los actos administrativos demandados en acción de nulidad, durante el trámite del proceso. El art. 152 del C.C.A. prescribe taxativamente los requisitos que deben cumplirse para la procedencia de la suspensión los cuales corresponden fundamentalmente a dos aspectos: la forma como debe formularse la petición, bien sea en la misma demanda o en escrito separado pero dentro de una determinada oportunidad; la manifiesta infracción que surja de una simple comparación, como condición fáctica que debe darse, para que la medida sea decretada. La procedencia de la suspensión provisional en el evento de la acción de nulidad exige que la violación de la norma superior invocada sea manifiesta, deducible de la simple confrontación de las normas, sin que sea dable entrar a hacer análisis respecto del ámbito de aplicación de la norma y su eventual modificación o complementación según el caso; en otras palabras, basta que haya manifiesta infracción de la disposición invocada como fundamento de la misma por confrontación directa y que se llegue a la convicción de la violación de la norma superior por la simple confrontación entre la norma transgredida y la norma transgresora. Ahora bien, en el caso bajo examen, el acto parcialmente acusado, es el Decreto 2305 de 1938 que en su artículo 4º reforma el Decreto 586 de 1934 Reglamentario de la Ley 45 de 1993, relacionado con los Auxilios y Recompensas de la Imprenta Nacional, en el sentido de que el tiempo de servicio es acumulable, caso en el cual, debe descontarse de la suma que se vaya a reconocer la que se haya dado por la recompensa anterior. La Ley Reglamentada, es decir, la Ley 45 de 1933, al respecto estableció un tiempo de servicio determinado para el otorgamiento de la Recompensa, como es, por 10 años de servicio 6 meses de sueldo, por 15 años de servicio 12 meses de sueldo, por 20 años de servicio 18 meses de sueldo y, por más de 20 años de servicio 24 meses de sueldo. Al establecer el Decreto 2305 de 1938 en su artículo 4º una acumulación de tiempo de servicio impreciso y crear un descuento no previsto en dicha Ley, no reglamenta y contraría la acumulación consagrada en el artículo 5º de la Reglamentada Ley 45 de 1933 dado que no determina dicho período, que, por ejemplo, al momento de liquidar a un empleado, la entidad tendría que fraccionar dicha bonificación por Recompensa, para tener sólo en cuenta una parte de dicha prestación. Una de las características de la potestad reglamentaria, es definir cuáles son y de qué manera se desarrollarán las leyes que requieren reglamentación. Los límites de esta facultad o potestad señalan la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, no habría necesidad de reglamentarlos. De hecho, el acto reglamentario debe desarrollar no sólo lo que hay expreso en la ley reglamentada, sino lo que hay implícito en ella, de suerte que no se convierta en una mera reproducción como fue el caso del Decreto 586 de 1934, artículo 4º, o dejar vacíos, crear confusiones, y situaciones no previstas en la norma reglamentada - Ley 45 de 1933 artículo 4º-, como lo hizo el Decreto 2305 de 1938 artículo 4º, acusado. Luego de confrontar la indicada norma legal con el acto parcialmente acusado, para la Sala es a todas luces evidente que‚ este incurre en franca y manifiesta violación de aquella, toda vez que si el legislador fijó un período de servicio a la entidad – Imprenta Nacional - para tener como Recompensa determinados meses de sueldo, de acuerdo al a tiempo laborado; no era necesario que el artículo 4º del Decreto 2305 de 1938, creara una situación distinta a la establecida en la Ley 45 de 1993 y a la vez confusa, sin determinar el tiempo de servicio ni los meses de sueldo, para dicha Recompensa; y a su turno creó situaciones nuevas como los descuentos. En este orden de ideas, se accederá a la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado, con fundamento en el art. 152 del C.C.A., de acuerdo con el cual la citada medida cautelar procede cuando se haya solicitado y sustentado de modo expreso en la demanda o por escrito separado presentado antes de que sea admitida y, en tratándose de la acción de nulidad, que exista manifiesta infracción en una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, requisitos que, como ya se dijo, se cumplen en el presente caso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON
Bogotá, D.C., septiembre trece (13) de dos mil siete (2007).
Radicación número: 11001-03-25-000-2007-00063-00(1299-07)
Actor: JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ
Demandado: IMPRENTA NACIONAL
En ejercicio de la acción de simple nulidad el señor JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ en nombre propio, solicita la declaratoria de nulidad del artículo 4º del Decreto No. 2305 de 1938 por medio del cual se reforma el Decreto 586 de 1934, Reglamentario de la Ley 45 de 1933, sobre la Caja de Auxilios y Recompensas de la Imprenta Nacional.
Argumenta que la Ley 45 de 1933 “por la cual se determinan los derecho y auxilios de los empleados y demás personal de la Imprenta Nacional”, consagró entre otros derechos, en su artículo 4º, unas Recompensas por razón del tiempo que hayan servido al Establecimiento, así:
A su turno, el artículo 5º dispuso:
“Para los efectos del artículo anterior, el tiempo de servicios se entenderá consecutivo. Habrá sin embargo lugar a la acumulación cuando la interrupción no exceda de un año y medio en cada período de diez años, cualquiera que fuere la causa.”
El Presidente de la República expidió el Decreto No. 586 de marzo 16 de 1934 “por el cual se reglamenta la Ley 45 de 1933, que en lo relacionado con la Recompensa por Servicios”, reprodujo en su artículo 4º, la tabla del artículo 4º de la Ley 45 de 1933, así:
“Artículo 4º Los empleados y obreros de la Imprenta Nacional, excepción hecha por el Director, tendrán derecho a las siguientes recompensas:
…”
Luego, el 20 de diciembre de 1938 el Ejecutivo expidió el Decreto 2305 “por el cual se reforma el Decreto 586 de 1934 Reglamentario de la Ley 45 de 1933 sobre la Caja de Auxilios y Recompensas de la Imprenta Nacional”; que en el artículo 4º preceptúa:
“…
Artículo 4º. El tiempo de servicio para las recompensas es acumulable con el objeto de obtener la mayor inmediata; pero en este caso, debe descontarse de la suma que se vaya a reconocer la que se haya dado por la recompensa anterior.”
…”
En la misma fecha, mediante Decreto No. 2307 de 1938, se reformó el artículo 4º del Decreto 586 de 1934, en el siguiente sentido:
“Artículo Unico. Los empleados y obreros de la Imprenta Nacional gozarán de todos los derechos y recompensas concedidas por la Ley 45 de 1933, debiendo computarse a los empleados de la Litografía el tiempo que hayan servido en ella antes de su incorporación en la Imprenta y deduciéndoles en la liquidación de las Recompensas por tiempo de servicio, el porcentaje no deducido por la Caja y la incorporación de la Litografía a la Imprenta Nacional.
…”
La suspensión provisional del artículo 4º acusado del Decreto 2305 de 1938, la sustenta en la manifiesta infracción a los artículos 4º y 5º de la Ley 45 de 1933, por confrontación directa de esa norma.
Para resolver, la Sala
CONSIDERA
De la Admisión.-
Como la demanda reúne los requisitos formales es del caso ordenar su admisión y trámite.
De la Suspensión Provisional.-
La suspensión provisional es una medida de carácter cautelar, que busca restarle eficacia temporal a los actos administrativos demandados en acción de nulidad, durante el trámite del proceso. El art. 152 del C.C.A. prescribe taxativamente los requisitos que deben cumplirse para la procedencia de la suspensión los cuales corresponden fundamentalmente a dos aspectos: la forma como debe formularse la petición, bien sea en la misma demanda o en escrito separado pero dentro de una determinada oportunidad; la manifiesta infracción que surja de una simple comparación, como condición fáctica que debe darse, para que la medida sea decretada. El tenor literal de la anterior normatividad, es el siguiente:
“…
…”.
La solicitud de suspensión provisional fue sustentada con los siguientes razonamientos:
El artículo 4º del Decreto 2305 de 1938 excede la atribución reglamentaria y es contrario a la Ley Reglamentada – Ley 45 de 1933 -, dado que contraría el principio de consecutividad y progresividad, tanto del tiempo exacto de servicios como de los meses de sueldo por Recompensa y de acumulación de tiempo por interrupción, consagrado en los artículos 4º y 5º de la Ley 45 de 1933; para que la norma reglamentaria, es decir, el artículo 4º del Decreto 2305 de 1938 establezca una acumulación de tiempo de servicio vaga e imprecisa, que no reglamenta pero sí contraría la acumulación consagrada en el artículo 5º de la Ley 45 de 1933 y de cuya vaguedad, imprecisión y contrariedad, deriva e inventa un descuento, una afectación de derechos, no previsto ni autorizado en la Reglamentada Ley 45 de 1933.
La procedencia de la suspensión provisional en el evento de la acción de nulidad exige que la violación de la norma superior invocada sea manifiesta, deducible de la simple confrontación de las normas, sin que sea dable entrar a hacer análisis respecto del ámbito de aplicación de la norma y su eventual modificación o complementación según el caso; en otras palabras, basta que haya manifiesta infracción de la disposición invocada como fundamento de la misma por confrontación directa y que se llegue a la convicción de la violación de la norma superior por la simple confrontación entre la norma transgredida y la norma transgresora.
Ahora bien, en el caso bajo examen, el acto parcialmente acusado, es el Decreto 2305 de 1938 que en su artículo 4º reforma el Decreto 586 de 1934 Reglamentario de la Ley 45 de 1993, relacionado con los Auxilios y Recompensas de la Imprenta Nacional, en el sentido de que el tiempo de servicio es acumulable, caso en el cual, debe descontarse de la suma que se vaya a reconocer la que se haya dado por la recompensa anterior.
La Ley Reglamentada, es decir, la Ley 45 de 1933, al respecto estableció un tiempo de servicio determinado para el otorgamiento de la Recompensa, como es, por 10 años de servicio 6 meses de sueldo, por 15 años de servicio 12 meses de sueldo, por 20 años de servicio 18 meses de sueldo y, por más de 20 años de servicio 24 meses de sueldo.
Al establecer el Decreto 2305 de 1938 en su artículo 4º una acumulación de tiempo de servicio impreciso y crear un descuento no previsto en dicha Ley, no reglamenta y contraría la acumulación consagrada en el artículo 5º de la Reglamentada Ley 45 de 1933 dado que no determina dicho período, que, por ejemplo, al momento de liquidar a un empleado, la entidad tendría que fraccionar dicha bonificación por Recompensa, para tener sólo en cuenta una parte de dicha prestación.
La Sección Segunda Subsección “B” ha tenido la oportunidad de pronunciarse, con respecto a la claridad y vigencia de la Ley 45 de 1933 con relación a la Recompensa por Tiempo de Servicio prestado a la Imprenta Nacional, entre otras, para la inclusión en la liquidación pensional del valor total de la recompensa que por 20 años de servicio reciben los funcionarios; en sentencias de 30 de septiembre de 1999, Exp. No. 1165 y 29 de mayo de 2003, Exp. 2493, M.P. Dra. Ana Margarita, se consideró[1]:
“No puede ser de recibo el razonamiento que hizo la entidad sobre el fraccionamiento de la bonificación por recompensa, para tener sólo en cuenta una veinteava parte de dicha prestación, con el argumento de que ese es el porcentaje que le corresponde al último año de servicio, pues el derecho se causa al cumplir el empleado veinte años en la entidad y ese es el momento en que tiene derecho al beneficio; antes de cumplir los veinte años sólo le asiste al funcionario la mera expectativa; tan cierto es ello, que si el funcionario se retira de la entidad con anterioridad al cumplimiento de los veinte años, no tiene derecho a suma proporcional alguna; si ello es así, mal puede la entidad demandada liquidar en forma proporcional la bonificación por recompensa como si se hubiera causado sólo una parte del derecho.(Se subraya).
Adicionalmente, una de las características de la potestad reglamentaria, es definir cuáles son y de qué manera se desarrollarán las leyes que requieren reglamentación. Los límites de esta facultad o potestad señalan la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, no habría necesidad de reglamentarlos. De hecho, el acto reglamentario debe desarrollar no sólo lo que hay expreso en la ley reglamentada, sino lo que hay implícito en ella, de suerte que no se convierta en una mera reproducción como fue el caso del Decreto 586 de 1934, artículo 4º, o dejar vacíos, crear confusiones, y situaciones no previstas en la norma reglamentada - Ley 45 de 1933 artículo 4º-, como lo hizo el Decreto 2305 de 1938 artículo 4º, acusado.
Luego de confrontar la indicada norma legal con el acto parcialmente acusado, para la Sala es a todas luces evidente que‚ este incurre en franca y manifiesta violación de aquella, toda vez que si el legislador fijó un período de servicio a la entidad – Imprenta Nacional - para tener como Recompensa determinados meses de sueldo, de acuerdo al a tiempo laborado; no era necesario que el artículo 4º del Decreto 2305 de 1938, creara una situación distinta a la establecida en la Ley 45 de 1993 y a la vez confusa, sin determinar el tiempo de servicio ni los meses de sueldo, para dicha Recompensa; y a su turno creó situaciones nuevas como los descuentos.
La figura jurídica de la suspensión provisional, en el caso de la acción que trata el artículo 84 del C.C.A., opera cuando aparece de manifiesto y en forma por demás ostensible la contradicción de la norma acusada con una jerarquía más elevada.
Según las voces del Diccionario de la Lengua Española, lo "manifiesto" es lo que esta patente, claro, descubierto. Y la verdad es que en el caso sub judice esa presunta infracción tiene ese alcance.
En este orden de ideas, se accederá a la solicitud de decretar la suspensión provisional del acto acusado, con fundamento en el art. 152 del C.C.A., de acuerdo con el cual la citada medida cautelar procede cuando se haya solicitado y sustentado de modo expreso en la demanda o por escrito separado presentado antes de que sea admitida y, en tratándose de la acción de nulidad, que exista manifiesta infracción en una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, requisitos que, como ya se dijo, se cumplen en el presente caso.
En conclusión, del cotejo normativo entre el acto parcialmente acusado y la norma citada como infringida aparece la flagrante vulneración que exige el artículo 152 del C.C.A.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
RESUELVE
1. Admítese la demanda instaurada por JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ en ejercicio de la acción de nulidad instaurada contra el artículo 4º del Decreto 2305 de 1938, proferido por el Presidente de la República.
Para su trámite, se dispone:
1.1. Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público.
1.2. Notifíquese personalmente la admisión de esta demanda a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y al del Interior y de Justicia.
1.3. Fíjese el asunto en lista por el término de diez (10) días para los efectos previstos en el artículo 207-5 del C.C.A.
1.4. No hay lugar a señalar suma alguna por concepto de gastos ordinarios del proceso.
1.5. Decrétase la suspensión provisional del artículo 4º del Decreto No. 2305 de 1938 por medio del cual se reforma el Decreto 586 de 1934, Reglamentario de la Ley 45 de 1933, sobre la Caja de Auxilios y Recompensas de la Imprenta Nacional.
COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
JAIME MORENO GARCÍA GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN
AL ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO ALFONSO MARÍA VARGAS RINCÓN
[1] Posición reiterada en Sentencia de 7 de diciembre de 2006, Exp. 2268-02, M.P. Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez.