SENTENCIA 2406 de 1993

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033268SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull2406199312/11/1993SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_2406__1993_12/11/1993300332671993MINISTERIO DE EDUCACION - Reestructuraci�n / GOBIERNO� NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS / DERECHOS ADQUIRIDOS - Inexistencia / PREVALENCIA DEL INTERES PUBLICO / INTERES PUBLICO Tener un empleo p�blico no es un derecho adquirido, no es una garant�a de inamovilidad de por vida y que las situaciones individuales no pueden estar por encima de los derechos de la colectividad, del inter�s general, raz�n primigenio en la pol�tica estatal de reestructuraci�n de las entidades p�blicas. Por ello ha de entenderse que las facultades para fusionar, suprimir o reestructurar conllevan la natural atribuci�n de supresi�n de los empleos o cargos que resulten innecesarios en la nueva estructura de la entidad, sin que a ello obste el resarcimiento y la indemnizaci�n en los t�rminos contemplados en las disposiciones pertinentes. NOTA DE RELATOR�A: En igual sentido se reitera la jurisprudencia contenida en la sentencia de 9 de septiembre de 1993, Exp. 2309, Ponente: Dr.. MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, Actor: JUAN MANUEL ARRIETA Y 0.

MINISTERIO DE EDUCACION - Reestructuraci�n / GOBIERNO� NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS / DERECHOS ADQUIRIDOS - Inexistencia / PREVALENCIA DEL INTERES PUBLICO / INTERES PUBLICO

Tener un empleo p�blico no es un derecho adquirido, no es una garant�a de inamovilidad de por vida y que las situaciones individuales no pueden estar por encima de los derechos de la colectividad, del inter�s general, raz�n primigenio en la pol�tica estatal de reestructuraci�n de las entidades p�blicas. Por ello ha de entenderse que las facultades para fusionar, suprimir o reestructurar conllevan la natural atribuci�n de supresi�n de los empleos o cargos que resulten innecesarios en la nueva estructura de la entidad, sin que a ello obste el resarcimiento y la indemnizaci�n en los t�rminos contemplados en las disposiciones pertinentes.

NOTA DE RELATOR�A: En igual sentido se reitera la jurisprudencia contenida en la sentencia de 9 de septiembre de 1993, Exp. 2309, Ponente: Dr.. MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, Actor: JUAN MANUEL ARRIETA Y 0.

Santa Fe de Bogot�, D.C., doce (12) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993)

La ciudadana identificada en la referencia, en ejercicio de la acci�n consagrada en el art�culo 84 del C�digo Contencioso Administrativo, demanda ante esta Corporaci�n la nulidad por inconstitucionalidad, de algunos art�culos del Decreto 2127 de 1992 expedido por el Gobierno Nacional "Por el cual se reestructura el Ministerio de Educaci�n Nacional". Los art�culos demandados

La pretensi�n de la actora, incoada a trav�s de la acci�n p�blica de nulidad, se fundamenta en la supuesta violaci�n de los preceptos constitucionales y en los cargos que seguidamente se enuncian:

Normas constitucionales se�aladas como violadas: art�culos 53, 55, 43, 44, 93, 949 125 y 20 transitorio.

1o. El art�culo 55 del Decreto 2127 de 1992, "se excedi� en los t�rminos para reestructurar (sic), 3 meses y el Gobierno para ello ten�a 18 meses, se viola as� el Art. 20 de la carta fundamental, transitoria (sic)."

2o. En el art�culo 2o. de la Constituci�n Nacional est�n los fines del Estado, entre ellos, promover la prosperidad genera "Dif�cil resulta promover la prosperidad general, cuando el mecanismo utilizado es el despido masivo como se deduce del Decreto 2127 de l992".

3o. "En el art�culo 22 de la Constituci�n se encuentra el deber y el derecho a la paz. Paz es sin�nimo de tranquilidad, ante los despidos masivos la tranquilidad es masiva, es social, se viola el derecho a la paz".

4o. La protecci�n al trabajo est� consagrada en el art�culo 25 de la Constituci�n. No es constitucional privar a miles de personas del derecho a trabajar, lo que tambi�n afecta a la familia y se violan los art�culos 42 y 44 de la Constituci�n.

5o. Los art�culos 53, 54, 93, 94, 122, 123, 125 y 334 inciso 2 de la Constituci�n giran alrededor del trabajo, todos ellos violados por el Decreto 2127 de 1992.

6o. Los art�culos 53 y 125 de la Constituci�n consagran la estabilidad en el empleo, la seguridad de continuar en el cargo cuando se labora con m�rito. �Pretender comprar los derechos de los trabajadores con bonificaci�n e indemnizaci�n los (sic) violan los anunciados principios constitucionales".

7o. Los art�culos 53, 93, 94 de la Constituci�n imponen el cumplimiento de los convenios internacionales debidamente ratificados. El art�culo 23 de la Carta Internacional de los Derechos Humanos, dice que toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protecci�n contra el desempleo. El Pacto Internacional de Derechos Econ�micos Sociales y Culturales (Ley 74 de 1968 Art. 6), conlleva el reconocimiento del derecho al trabajo en todos los Estados que hacen parte del pacto. "La modificaci�n planteada por el Ministerio de Educaci�n solo pod�a ser efectuada por el Congreso, mediante ley o por el Gobierno, pero investido por el Congreso de facultades expresas para tal efecto, siguiendo la v�a establecida en el art�culo 150 numeral 10 de la Constituci�n Nacional".

8o. "Se viola el Art. 243 de la Constituci�n Nacional ya que las indemnizaciones y bonificaciones forman parte del decreto 1660 el cual fue declarado inexequible en sentencia del 13 de agosto de l992".

Hasta aqu� llega la intervenci�n del demandante dentro del proceso. Al correrse traslado a las partes para alegar en conclusi�n, la actora no se hizo presente.

Al descorrer el traslado dentro del t�rmino legal, el Ministerio de Educaci�n a trav�s de apoderada judicial, contesta los cargos de la demanda y en amplia y detallada exposici�n los refuta para concluir solicitando que sean denegadas las pretensiones.

Comienza la respondiente refiri�ndose al alcance de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el art�culo transitorio 20 de la Constituci�n en relaci�n con el art�culo 55 del decreto acusado, el cual, seg�n la demandante, es violatorio de la norma en menci�n porque se excedi� en los t�rminos para reestructurar.

Dice la profesional que el art�culo transitorio 20 impuso una orden imperativa al Gobierno Nacional para que en un plazo de 18 meses reestructurara, fusionara o suprimiera entidades de la rama ejecutiva. Se�ala que el proceso de reestructuraci�n tiene tres momentos, siendo pol�tico el primero a cargo de la Asamblea Constituyente, de actuaci�n legislativa el segundo a cargo del Gobierno y de ejecuci�n y cumplimiento el tercero a trav�s de las medidas de car�cter administrativo, a cargo de las autoridades competentes. �l acto acusado est� ubicado en el segundo momento e implica atribuciones legislativas que de ordinario se encuentran en cabeza del Congreso pero que, excepcionalmente, y por un tiempo preciso fueron trasladadas al Gobierno Nacional Las facultades para adecuar la planta de personal son de tipo administrativo y corresponden a la �rbita ordinaria de funciones de los entes correspondientes. El t�rmino de 18 meses nada tiene que ver con el plazo de tres meses establecido por el mencionado art�culo 55.

En referencia al segundo cargo, arguye la libelista que el art�culo 2 de la Constituci�n no puede ser interpretado en forma aislada sino conjuntamente con el art�culo lo. de la Carta "toda vez que dicha norma establece los fundamentos del Estado Colombiano, entre los cuales se encuentra la PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL, con lo cual la afirmaci�n de la demandante, que encuentra en la finalidad de prosperidad general el �nico sustento para el cargo segundo, pierde toda validez".

El tercer cargo lo rebate afirmando que los perjuicios causados con la supresi�n de los cargos fueron que no contradice el contenido del art�culo 22 de la Carta. El Decreto 2127 tiende a hacer m�s eficiente la administraci�n p�blica con una verdadera presencia en el territorio nacional. Niega, concluyendo sus lucubraciones sobre el cuarto cargo, que mediante la reestructuraci�n del Ministerio de Educaci�n Nacional contenida en el Decreto 2127 de 1292, se incurra en violaci�n de los art�culos all� se�alados, pues las personas cuyos cargos sean suprimidos recibir�n, como ya se explic�, indemnizaciones y bonificaciones, deducci�n aplicable a la acusaci�n en que se hace consistir el sexto cargo.

Por �ltimo, refiri�ndose a la afirmaci�n, de la demandante en el sentido de que las indemnizaciones y bonificaciones mencionadas en el decreto' 2127 forman parte del Decreto 1660, asegura 1 a apoderada que es totalmente err�nea y ajena a la verdad. Al efecto, cita como prueba apartes de la jurisprudencia de la Corte Constitucional mediante la cual se pronunci� sobre el Decreto 1660 y a la cual, se har� especial remisi�n en la parte considerativa de esta providencia. Igual referencia habr� de hacerse, en lo que fuere menester, al alegato de conclusi�n con el que la se�ora apoderada del Ministerio de Educaci�n ratifica su posici�n de oponerse a la prosperidad de las pretensiones y en el cual sostiene en el p�rrafo terminal". "La afirmaci�n de los se�ores Consejeros de Estado miembros de la Comisi�n Asesora en el sentido de que "se aprecia una clara tendencia a reestructurar para poner el Ministerio en consonancia con la ley, no con la propia constituci�n" parte de una limitada visi�n de lo que significa poner en consonancia, y desde luego supone una interpretaci�n muy restringida de lo que es la Constituci�n y de la intenci�n manifiesta del Constituyente al aprobar el texto del art�culo 20 transitorio. Reiteramos que la consonancia se predica frente a la totalidad de los principios y mandatos de contenido en el texto de la Carta Fundamental, que son aquellos que el Gobierno Nacional tom� al expedir el Decreto 2127 de 1992,, para reestructurar el Ministerio de Educaci�n Nacional".

La se�ora Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado, present� en su oportunidad un concepto seg�n el cual, "emitido el estatuto legal de la reestructuraci�n, con base en las facultades transitorias, no podr�a hablarse de pr�rroga del t�rmino se�alado en el art�culo 20 transitorio porque el mismo gobierno se fije un plazo de tres meses para desarrollar e implementar la reestructuraci�n adoptada, si se tiene en cuenta que tales funciones le son propias por mandato constitucional, contenido en los ordinales 14, 15 y 16 del art�culo 189 de la Carta.

"...cuanto a la supresi�n de empleos, adem�s de ser atribuci�n permanente del gobierno, hay que concluir, como lo hace la impugnante, que es una consecuencia de la misma reestructuraci�n".

En el proceso que entra a definirse, se ha demandado la nulidad de ocho disposiciones contenidas en el Decreto 2127 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, "Por el cual se reestructura el Ministerio de Educaci�n Nacional" (folio 7).

Antes de hacer alg�n pronunciamiento de fondo respecto a las peticiones de la demanda, se observa que �sta cumple apenas parcialmente con el requisito exigido por el art�culo 137, numeral 4, sobre el contenido de la demanda, en cuanto a la explicaci�n de concepto de violaci�n de las normas se�aladas como transgredidas por la accionante.

El primer cargo de la actora es contra el art�culo 55 del Decreto 2127, del cual dice que "se excedi� en los t�rminos para reestructurar, 3 meses y el Gobierno para ello ten�a 18 meses, se viola as� el Art. 20 de la Carta fundamental, transitoria".

De la deficiente redacci�n se infiere la acusaci�n de una extralimitaci�n, por parte del Gobierno, del t�rmino concedido en el art�culo transitorio 20 de la Constituci�n para hacer la supresi�n, fusi�n o reestructuraci�n que se ordena de las entidades all� enunciadas. A este respecto, la Sala ya fij� su criterio, que ahora se ratifica, en el sentido de que ese plazo "no puede considerarse como una pr�rroga de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional pues tales organismos tienen dichas funciones de car�cter administrativo en forma permanente (art�culos 26 literal b, decreto 1050 de 1.968 y 74 del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978) para lo cual no requieren de autorizaci�n expresa ni de la Indicaci�n de t�rmino alguno para su ejercicio, sino que ha de entenderse como que se trata de un t�rmino que cumple un fin espec�fico circunscrito a los efectos de la decisi�n adoptada de reestructurar, fusionar o suprimir la entidad y respecto de la indemnizaci�n de las personas que como consecuencia de aquella resulten privadas de su cargo o empleo". (Sentencia de septiembre 9 de 1993, expediente No. 2309, actor Juan Manuel Arrieta H. Y otro. Consejero Ponente, - Dr. Miguel Gonz�lez Rodr�guez).

En el caso concreto el art�culo 189, numerales 14, 15 y 16 es el que confiere al Gobierno Nacional, las facultades cuyo ejercicio objeta la accionante.

Por tal raz�n no prospera el cargo de nulidad contra el art�culo 55 del Decreto acusado.

Lo que la actora denomina "2 cargo" no es m�s que una consideraci�n personal suya sobre lo prescrito en el art�culo segundo de la Constituci�n sin que ello constituya una sindicaci�n concreta contra ninguno de los art�culos denunciados, ni explicaci�n de una violaci�n que no se�ala. Similar comentario merece el tercer "cargo".

En cuanto al cuarto cargo, que hace referencia al art�culo 25 de la Constituci�n, opina la accionante que "tan solo una sociedad que conjuga todos sus esfuerzos a trav�s del trabajo que puede prosperar puede ser m�s digna m�s humana" y que no es constitucional que se prive "a miles de personas" del derecho a trabajar". Son criterios personales respetables, por supuesto, pero no conforman una acusaci�n contra acto alguno o contra cualesquiera de las disposiciones que hacen parte del decreto demandado. No hay individualizaci�n, ni sustento, ni explicaci�n ninguna en la gen�rica apreciaci�n no ameritando, por consiguiente, ning�n an�lisis como "cargo" contra el acto demandado ya que en realidad no lo constituye.

En el quinto cargo, afirma la demandante que los preceptos constitucionales all� citados que, seg�n ella, giran en tomo al trabajo y a la intervenci�n del Estado para dar pleno empleo a los recursos humanos, son violados todos ellos por el Decreto 2127 de 1992, "en sus art�culos, mencionados con estas disposiciones laborales".

En este punto, conviene hacer una relaci�n as� sea sin�ptica de las disposiciones del Decreto 2127 de 1992 que en forma masiva son indicados como violatorios de las normas superiores.

a). El numeral 1 del art�culo 12 atribuye a la Divisi�n de Personal las actividades relacionadas con la administraci�n de personal de la planta central del Ministerio.

A la luz de las normas superiores invocadas, no se ve c�mo tal determinaci�n pueda desobedecerlas o agredirlas, ni lo explica tampoco la libelista.

b). El art�culo 37 habla del campo de, aplicaci�n de las normas del cap�tulo VI del Decreto 2127, disponiendo que las mismas ser�n aplicables a los empleados p�blicos que sean desvinculados de sus empleos o cargos como resultado de la reestructuraci�n del Ministerio de Educaci�n. Es decir, el efecto de la disposici�n no se extiende m�s all� de su car�cter de pauta organizativa del mismo cap�tulo. La medida en s� no transciende a ninguna persona natural o jur�dica y, por lo tanto, no se puede decir que est� afectando derecho alguno.

c). El art�culo 41 tiene el mismo car�cter del anterior y no explica la demandante cu�l es son los intereses que defiende frente a una norma que dispone el traslado de empleados. No s�lo falta el concepto de la violaci�n sino que la l�gica descarta dicha hip�tesis, teniendo en cuenta que la norma est� facultando a la autoridad competente para garantizar la continuidad de los empleados a que hace referencia, cuando hay supresi�n del empleo o cargo.

d). Los art�culos 43, 44 y 45 establecen el r�gimen de indemnizaciones y bonificaciones aplicable a los empleados p�blicos afectados por la, reestructuraci�n de la entidad en desarrollo del art�culo transitorio 20 de la Constituci�n Pol�tica. Es a esto seguramente a lo que se refiere la nulidiscente cuando dice su memorial (folio 11) que "pretender comprar los derechos a los trabajadores con bonificaci�n e indemnizaci�n los (sic) violan los anunciados principios constitucionales".

Si bien en la demanda no se explica en qu� consiste la violaci�n que se predica, ya se ha dicho en providencia anteriores que tener un empleo p�blico no es un derecho adquirido, no es una garant�a de inamovilidad de por vida y que las situaciones individuales no pueden estar por encima de los derechos de la colectividad, del inter�s general, raz�n primigenia en la pol�tica estatal de reestructuraci�n de las entidades p�blicas. Por ello ha de entenderse que las facultades para fusionar, suprimir o reestructurar conllevan la natural atribuci�n de supresi�n de los empleos o cargos que resulten innecesarios en la nueva estructura de la entidad, sin que a ello obste el resarcimiento y la Indemnizaci�n en los t�rminos contemplados en las disposiciones pertinentes, lo que no constituye, como equivocadamente lo afirma la demandante, una "compra de los derechos de los trabajadores".

e). El art�culo 39 tambi�n acusado, dispone la supresi�n de empleos en los siguientes t�rminos:

"Dentro del t�rmino de reestructuraci�n de Ministerio se suprimir�n los empleos o cargos vacantes y los desempe�ados por los empleados de la entidad cuando ellos no fueren necesarios".

Dentro del postulado l�gico que se acaba de explicar, resulta irrebatible la disposici�n precitada.

Quedan entonces as� desvirtuados los cargos hechos por la demandante en los numerales quinto y sexto, de su libelo.

Como s�ptimo cargo, se expone un discurso en el que se habla de la armon�a entre los art�culos 53, 93 y 94 de la Constituci�n Nacional en los que se impone el cumplimiento de los convenios internacionales debidamente ratificados. No se explica, sin embargo, cu�l puede ser la violaci�n que, por mandato de las normas procesales, la demandante ha debido demostrar.

Por �ltimo, se�ala como octavo cargo, la violaci�n del art�culo 243 de la Carta, dando como �nica raz�n "que las indemnizaciones y bonificaciones forman parte del decreto 1660 el cual fue declarado inexequible en sentencia del 13 de agosto de l992".

En este, como en la mayor parte de los otros cargos, la acusaci�n es dada sin respaldo alguno de tipo argumental pretendiendo que sea la Sala, oficiosamente, la que haga las consideraciones y deducciones pertinentes.

De todas maneras, la Sala se permite citar, en respuesta a la objeci�n de la demandante, la sentencia del 13 de agosto de 1992, de la Corte Constitucional. Estos son sus pronunciamientos:

"...El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las m�ltiples responsabilidades que le compete......

"...Nada de lo dicho podr�a cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal dise�ado dentro de claros criterios de m�rito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tama�o ni un frondoso �rbol burocr�tico, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles �ptimos de rendimiento".

"Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el art�culo transitorio 20 de la Constituci�n Pol�tica". "De all� que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa �ndole, elimine el empleo que ejerc�a el trabajador inscrito en carrera, como podr�a acontecer con la aplicaci�n del art�culo - transitorio 20 de la Carta, ser�a tambi�n indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas p�blicas (art�culo 13 C.N.) en cuanto aqu�l no tendr�a obligaci�n de soportar el perjuicio tal como sucede tambi�n con el due�o del bien expropiado por razones de utilidad p�blica. En ninguno de los dos casos la licitud de la acci�n estatal es �bice para el resarcimiento del da�o causado".

De la trascripci�n hecha, se concluye que la propia Corte Constitucional avala el mecanismo seguido por el Gobierno para establecer un r�gimen de indemnizaciones y bonificaciones en favor de quienes pierden su empleo oficial a causa de la reestructuraci�n de la entidad sin que ello signifique, como lo alega, la demanda, que se est� violando el art�culo 243 de la Carta.

Con las anteriores consideraciones se ha demostrado que la demanda bajo estudio no logra desvirtuar la legalidad del acto acusado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la ley, habiendo escuchado el concepto del Ministerio P�blico,

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reuni�n celebrada el d�a once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993).