Fecha Providencia | 02/07/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: artículos 1°, en sus numerales 14, 16 a 22, 2°, 4°, en sus numerales 1°, 2°, 4º, 7°, 8° y 8° a 28 del Decreto 2122 del 29 de diciembre de 1992
Demandante: ALIRIO URIBE MUÑOZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
MINISTERIO DE COMUNICACIONES - Reestructuración / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad
La función de reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva que dimana del expresado artículo transitorio, que lleva ínsitas las de supresión de empleos y de modificación de plantas de personal, sólo podía ejercerla el gobierno en el plazo improrrogable de dieciocho meses - que venció el 7 de enero de 1993 - y cumplido éste regresaba a su titular permanente, que es el Congreso de la República (artículo 150 numeral 7º de la Constitución Política). DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de la expresión: "...dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo", contenida en el artículo 25 del Decreto 2122 de 29 de diciembre de 1992.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C. dos (2) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2393
Actor: ALIRIO URIBE MUÑOZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano y abogado ALIRIO URIBE MUÑOZ, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha ocurrido ante esta Corporación a demandar la nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 1°, en sus numerales 14, 16 a 22, 2°, 4°, en sus numerales 1°, 2°, 4º, 7°, 8° y 8° a 28 del Decreto 2122 del 29 de diciembre de 1992 "por el cual se reestructura el Ministerio de Comunicaciones", expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
LA ADMISION DE LA DEMANDA
Como la demanda y sus anexos se ajustan a las previsiones de los artículos 137 a 142 del C.C.A., es del caso ordenar su admisión y así se ordenará en la parte resolutiva de este proveído.
II. LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL
II. 1. Presentada dentro del texto del libelo demandatorio, aparece sustentada, en esencia, así:
Primer cargo. El Decreto 2122 de 29 de diciembre de 1992 viola el artículo 8º, en concordancia con los artículos 75, 95 ordinal 8º y 101 de la Constitución Política de Colombia, que impone al Estado y a todos los colombianos proteger las riquezas naturales de la Nación.
Es el Estado el primero llamado a proteger los bienes nacionales como el espectro electromagnético, y no como lo hace el Decreto 2122 que lejos de garantizar la igualdad en su uso promueve una competencia en perjuicio de TELECOM que desnaturaliza el servicio público de las telecomunicaciones y traslada ese servicio fundamental para el desarrollo del país a los inversionistas nacionales y extranjeros (multinacionales) inspirados en el ánimo de lucro que es contrario a los intereses del país.
Segundo cargo. El Decreto 2122 viola el artículo 13 de la Constitución Política al facilitar la prestación de los servicios por agentes privados tanto nacionales como extranjeros (multinacionales) que buscan solamente lucrarse de la prestación del servicio público y terminarán por no prestar los servicios no rentables como la telefonía rural, entre otros, en detrimento de los sectores marginados y más pobres del país promoviendo un desarrollo desigual, rompiendo el principio de subsidiar los servicios públicos para los sectores más débiles y el carácter de universalidad que deben tener servicios públicos como el de la telecomunicación.
Tercer cargo. Las normas impugnadas del Decreto 2122 de 1993 son contrarias al artículo 75 de la Constitución Política, que prevé: "...Para garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnéticos. Por el contrario las disposiciones del decreto lo que hacen es privatizar las TELECOMUNICACIONES mediante las habilitaciones, contratos, autorización a los particulares para la utilización de la red de telecomunicaciones; concesión para la prestación de servicios, etc.
La competencia para evitar esas prácticas monopolísticas es exclusiva del Congreso Nacional por cuanto este artículo de la Constitución ordena que es mediante leyes (LEY) y no mediante decreto del Gobierno Nacional que se debe evitar ese mal.
Por lo tanto, en concordancia con el artículo transitorio 20, el presidente se arrogó facultades inexistentes violando en forma flagrante la constitución.
Cuarto cargo. El Decreto 2122 en el artículo 2°, en su parágrafo, crea la Unidad Administrativa denominada comisión de regulación de telecomunicaciones, extralimitándose el Gobierno Nacional al invadir así una competencia exclusiva del congreso claramente establecida en el ordinal 7° del artículo 150 de la constitución.
Se viola esta norma ya que crear una nueva entidad administrativa solamente lo puede hacer el Congreso mediante una ley. Invadió el gobierno así la competencia privativa que por mandato constitucional se le otorgó al Congreso para crear este tipo de entidades, por tanto aquél ni tenía esa facultad constitucional ni tampoco le fue otorgada de manera transitoria por el artículo transitorio 20 de la Carta.
Quinto cargo. Las disposiciones del Decreto 2122 violan el artículo 209 de la Constitución pues contribuyen a romper el monopolio de las comunicaciones en cabeza del Estado. Si la finalidad de la reestructuración es poner al Ministerio de Comunicaciones en consonancia con los principios de esta norma constitucional y en especial con los de igualdad y eficiencia encontramos que esa motivación y justificación no se dan en el caso de la reestructuración propuesta, pues es necesario una ley de gestión en los términos propuestos por los trabajadores y como consta en los acuerdos suscritos con el Gobierno Nacional. El Decreto 2122 contribuye a la desigualdad, inmoralidad, ineficacia y al caos en la prestación del servicio de telecomunicaciones, como sería la dificultad para la coordinación e interconexión nacional e internacional de múltiples redes estatales y particulares, con diferentes tecnologías y con disímiles intereses, las primeras en aras de prestar un servicio público y los otros con afán de lucro.
Sexto cargo. El Gobierno Nacional con el parágrafo del artículo 2° del Decreto 2122 viola el artículo 210 de la Carta, porque creó una nueva entidad del orden nacional, COMISION DE REGULACION DE TELECOMUNICACIONES, adscrita al Ministerio de Comunicaciones, entidad que sólo podía ser creada por la ley o con precisas facultades autorizadas por ésta.
Séptimo cargo. Hubo violación del artículo transitorio 20, en concordancia con los artículos 113, 150 numeral 7° y 237 numeral 3º de la Constitución Política, por cuanto el Gobierno Nacional expidió los decretos de modernización sin tener en cuenta que debía oír necesariamente la evaluación y recomendaciones de la Comisión de Expertos en Administración Pública o Derecho Administrativo designados por el Consejo de Estado.
No se acataron las recomendaciones de la Comisión de Expertos, porque ésta consideró que no era viable hacer una reforma ordinaria del Ministerio de Comunicaciones, la creación de la Unidad Administrativa ya referida, promover la competencia, entre otras, que se desprenden de memorandos globales enviados al ejecutivo y que no fueron acatados.
El Gobierno Nacional cuando reestructuró el Ministerio de Comunicaciones no observó los términos de 18 meses, que imponía el artículo transitorio 20 de la Constitución, prolongando en tres meses más las atribuciones que le fueron conferidas para realizar la reestructuración. De esta forma se violan los artículos 4° y el transitorio 20 de la Constitución.
La reestructuración de la entidad se debió efectuar dentro del término de 18 meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la Carta, o sea, el 7 de julio de 1991 y se venció el día 7 de enero de 1993.
El artículo 25 del Decreto 2122 de 1992 prolongó arbitrariamente en seis meses más las atribuciones para reestructurar. De esta forma este artículo es manifiestamente inconstitucional y viola ostensiblemente los artículos 4° y transitorio 20 de la Carta.
II. 2. Consideraciones de la Sala
1. En primer lugar, reitera la Sala, como lo ha venido haciendo en otras providencias, su competencia para ejercer el control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones otorgadas por el artículo transitorio 20, como el 2122 de 29 de diciembre de 1992 demandado, en aplicación de la cláusula residual de competencia consagrada en el ordinal 2° del artículo 237 de la Constitución Política.
2. En lo concerniente a los cargos de violación hechos por el actor serán analizados en el mismo orden en que fueron planteados, así:
Sobre los cargos primero, segundo, tercero y quinto la Sala observa que no tienen vocación de prosperidad habida cuenta que el demandante no precisó en forma concreta cuáles de los artículos acusados quebrantan en forma manifiesta las normas constitucionales invocadas en la demanda. No puede olvidarse al respecto que, al tenor del numeral 2° del artículo 152 del C.C.A., la medida precautoria solamente puede prosperar al establecer la violación manifiesta mediante la confrontación directa de cada uno de los artículos acusados con las correspondientes normas superiores de derecho que se aducen en el libelo demandatorio.
Sobre los cargos cuarto y sexto cabe anotar que tampoco pueden prosperar ya que habría necesidad de hacer un estudio de fondo, propio de la sentencia de mérito y no de esta etapa inicial del proceso, que permita esclarecer si de las facultades conferidas al Gobierno Nacional a través del artículo transitorio 20 se deriva la de crear entidades, como la Unidad Administrativa Especial denominada Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, a que se refiere el artículo 2° con su parágrafo acusado. Resulta pertinente poner de presente que los decretos dictados con fundamento en el citado artículo transitorio tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley e implican el ejercicio de facultades temporales, que una vez vencido el plazo de dieciocho meses regresaron a sus titulares permanentes, esto es, al Congreso, al mismo gobierno y a otras autoridades administrativas, según la Constitución o la ley.
Sobre el séptimo y último cargo cabe tener en cuenta que se refiere a dos aspectos: en cuanto al primero, no resulta atendible ya que para la Sala, como lo ha sostenido en diversos pronunciamientos, es necesario un estudio de fondo, impropio de esta etapa inicial del proceso, en orden a esclarecer si la Comisión de Expertos o Asesora a que se refiere el artículo transitorio 20 se conformó o no, si hubo consenso en su seno y cuál es el valor y alcance de las recomendaciones de la misma.
Sobre el segundo aspecto, esto es, que el gobierno cuando reestructuró el Ministerio de Comunicaciones no observó el término de dieciocho meses previsto en el artículo transitorio 20 de la Constitución, la Sala advierte que dicha censura la particulariza el actor en el artículo 25. Dicho cargo resulta atendible por cuanto, como se ha sostenido en providencias anteriores, la función de reestructurar las entidades de la rama ejecutiva que dimana del expresado artículo transitorio, que lleva ínsitas las de supresión de empleos y de modificación de plantas de personal, sólo podía ejercerla el gobierno en el plazo improrrogable de dieciocho meses - que venció el 7 de enero de 1993 - y cumplido éste regresaba a su titular permanente, que es el Congreso de la República (artículo 150 numeral 7° de la Constitución Política).
Por ello deberá suspenderse provisionalmente la expresión "...dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo..." del citado artículo 25 por cuanto transgrede claramente la aludida norma constitucional al prever que se pueda modificar la planta de personal en un término superior al plazo ya enunciado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
RESUELVE:
I. Admítese la demanda presentada por el ciudadano y abogado ALIRIO URIBE MUÑOZ contra el Decreto 2122 de 29 de diciembre de 1992. En consecuencia, se dispone:
a) Notifíquese personalmente a la señora Procuradora Primera Delegada de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado.
b) Notifíquese personalmente, en calidad de demandados, a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Comunicaciones y de Trabajo y Seguridad Social, a los señores directores del Departamento Nacional de Planeación y Administrativo de la Función Pública. Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos.
c) Fíjese el proceso en lista por el término de cinco (5) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.
d) Solicítese a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República que en e término de ocho (8) días envíe los antecedentes administrativos correspondientes a acto acusado. Hágasele saber al citado funcionario que el desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo indicado constituye falta disciplinaria.
e) De conformidad con lo ordenado en el numeral 4° del artículo 207 del C.C.A en concordancia con el Decreto 2867 de 1989, deposite el actor la suma de cinco mil pesos ($ 5.000) moneda corriente, dentro de los diez (10) días siguientes al del regreso del expediente a la Secretaría.
II. Tiénese como demandante al ciudadano y abogado ALIRIO URIBE MUÑOZ y como demandados a la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Comunicaciones y de Trabajo y Seguridad Social, y al Departamento Nacional de Planeación y Departamento Administrativo de la Función Pública - .
III. Decrétase la suspensión provisional de los efectos de la expresión dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo", contenida en el artículo 25 del Decreto 2122 de 29 de diciembre de 1992.
IV. Deniégase la suspensión provisional de las demás normas acusadas.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de julio de 1993.
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO