Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Norma demandada:  Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992

Demandante:  ARMANDO NOVOA GARCIA Y OTROS

Demandado:  MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE

DECRETOS DE MODERNIZACION DEL ESTADO / ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSION PROVISIONAL / CONSEJO DE ESTADO - Competencia residual

Los Decretos expedidos con base en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, en razón de autoridad que los profiere: el Gobierno Nacional, son ACTOS ADMINISTRATIVOS. Cosa diferente es que por su contenido material tengan la misma fuerza o entidad normativa de la ley. Al atribuirle a esta Corporación la Carta Política la competencia residual en el artículo 237 numeral 2o. para juzgar esos Decretos, tal juzgamiento supone necesariamente el trámite consagrado en las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, las cuales contempla la medida de suspensión provisional cuando se reúnan los requisitos a que alude el artículo 152 del mismo. Es indiscutible entonces, que los Decretos originados en el artículo transitorio 20 son ACTOS ADMINISTRATIVOS y contra los mismos cabe la medida precautoria de que trata el artículo 238 del Carta Política.

GOBIERNO NACIONAL - Facultades / MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE / PLANTA DE PERSONAL - Modificaciones / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad

La función de modificar o adecuar la estructura interna y la planta de personal de la Administración Central corresponde de manera permanente al Gobierno, para lo cual no requiere de autorización expresa ni la indicación de término alguno para su ejercicio, por mandato del artículo 189 ordinal 14 de la Carta. La consideración enunciada constituye razón suficiente para que se revoque la medida de suspensión provisional recurrida, y así se hará en la parte resolutiva de este proveído, dado que el plazo a que se refiere el artículo 160 tiene que ver con la adecuación de la estructura interna y de la planta de personal del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y sus entidades adscritas o vinculadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 2339

Actor: ARMANDO NOVOA GARCIA Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE

Referencia: RECURSO DE REPOSICION

Se decide el recurso de reposición interpuesto oportunamente por la apoderada de la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte, contra el auto de 6 de Agosto del presente año, en cuanto en su punto 2o. decretó la suspensión provisional de los efectos de la expresión "a más tardar 31 de diciembre de 1993, contenida en el artículo 160 del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional", expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.

1 - . EL AUTO RECURRIDO.

Sostuvo esta Sección, en lo pertinente, lo siguiente:

"... Para la Sala el cargo del actor es atendible y debe, en consecuencia, decretarse la medida precautoria de la expresión "a más tardar el 31 de diciembre de 1993 contenida en el expresado artículo 160, dado que, como lo ha sostenido esta Corporación en varios pronunciamientos, el Gobierno excedió el plazo previsto en el precepto constitucional transitorio para fijar la planta de personal del Ministerio de Transportes y sus entidades adscritas y vinculadas, atribución ésta que es un desarrollo o consecuencia de las facultades de reestructurar, fusionar o suprimir, conferidas al Gobierno y que debía ejercer éste en el término perentorio e improrrogable de dieciocho meses..."

II FUNDAMENTOS DEL RECURSO:

Se aducen, en esencia, los siguientes argumentos:

1o): En el caso de un Ministerio o un Departamento Administrativo, la reestructuración, o sea, la modificación de la norma orgánica del mismo, se realiza durante el término de los 18 meses señalados por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política. Lo que realmente hace el Gobierno, no es darse facultades extraordinarias que prorroguen este término, sino establecer un plazo para que en Ejercicio de las facultades permanentes que le confiere el artículo 189 numeral 14 de la Carta, realice las adecuaciones de personal que como consecuencia de la reestructuración deberían efectuarse en la planta.

En el caso de las entidades descentralizadas el fenómeno similar. El plazo que fija el Gobierno en el Decreto, no es para extender las facultades otorgadas por la Asamblea Constituyente para reformarlas, sino que es una orden de carácter metodológico para las Juntas o Consejos de las mismas, por él presididos, con el fin de que expidan sus estatutos y plantas de personal dentro de un término, con base en las facultades permanentes que para ello le confieren los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968.

Si se tiene en cuenta que el Ejecutivo reunía todas las competencias la del Legislativo y la propia - y que transcurrido el plazo de 18 meses regresaron a su titular permanente, debe concluirse que la facultad de modificar la planta de personal retornó al Gobierno.

El artículo 160 demandado no amplía, entonces, el término para efectuar la reestructuración del Ministerio, sino que simplemente alude a la facultad ordinaria para realizar los cambios internos necesarios en virtud de la reforma.

En otras palabras la norma que se quiere suspender provisionalmente no regula Facultades excepcionales" sino competencia ordinarias propias del Gobierno.

Aunque para ejercerlas el Decreto acusado señaló un término, como una meta para hacer efectiva la modernización del Ministerio, lo hizo sin perjuicio de que posteriormente el Gobierno pudiera reformar la planta de personal, en virtud de su facultad permanente.

2o): Incompetencia del Consejo de Estado para suspender provisionalmente los Decretos expedidos por el Gobierno en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución Política.

Esos, Decretos no son Extraordinarios ni Reglamentos Autónomos, sino se trata de verdaderas leyes en el sentido material.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Carta, el Consejo de Estado puede suspender provisionalmente únicamente actos administrativos del Gobierno, no actos que tienen carácter de ley, en sentido material, como son los Decretos expedidos con base en las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.

En consecuencia, aunque la competencia residual le confiere al Consejo de Estado el numeral 2o. del artículo 237 de la Carta para conocer de los Decretos expedidos con base en el artículo transitorio 20, el artículo 238 no le permite la suspensión provisional de actos que no sean administrativos. Solo podrá suspender actos administrativos del Gobierno cuando se reúnan los requisitos del artículo 152 del C.C.A.

3o): Ausencia de los requisitos para decretar la suspensión provisional.

El artículo 152 del C.C.A. establece los requisitos que deben concurrir para que la entidad jurisdiccional declare la suspensión provisional de un acto administrativo.

Al hacer la comparación del artículo 20 transitorio de la Constitución Política con el artículo 160 del Decreto 2171 de 1992, se puede apreciar:

La norma constitucional ordena al Gobierno reestructurar, suprimir y fusionar entidades de la rama Ejecutiva, mientras que el Decreto acusado se refiere a que el Ministerio adecuará la estructura interna y la planta de personal, atribuciones esencialmente diferentes.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Decreto 2171 de 1992 no está extendiendo el término de la facultad constitucional pues se refiere a competencias y autoridades distintas.

En efecto, una cosa es reestructurar una entidad, para lo cual se había dado un mandato constitucional obligatoria y otra darle su estructura interna y planta de personal, facultad otorgada al Gobierno Nacional por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política, como, se explicó en el punto primero.

La norma constitucional atribuye facultades al Gobierno Nacional, mientas el artículo, 160 del Decreto precisa el término durante el cual el Gobierno ejercerá sus propias atribuciones.

Mientras la norma constitucional establece un término de 18 meses el Decreto acusado establece uno de 12. Son términos diferentes, el segundo se cumplirá a partir de la verificación de primero. La reestructuración realizada durante los 18 meses conduce a que se ajusten la estructura interna y la planta de personal durante los 12 meses siguientes.

La suspensión provisional es una medida de carácter excepcional y, en consecuencia, de interpretación restrictiva, lo cual impide que se extienda su aplicación a normas que no tienen la naturaleza de acto administrativo, hecho que implique no esté permitida por la ley. t

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1 - . La censura planteada por la recurrente, sobre la incompetencia de esta Corporación para suspender provisionalmente los Decretos expedidos. Por el Gobierno en virtud del artículo transitorio 20 de la Constitución Política, no tiene vocación de prosperidad por las siguientes razones:

Como lo ha venido sosteniendo la Sal ' a en varios pronunciamientos, los Decretos expedidos con base en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, en razón de la autoridad que los profiere: el Gobierno Nacional, son ACTOS ADMINISTRATIVOS. Cosa diferente es que por su contenido material tengan la misma fuerza o entidad normativa de la ley.

Al atribuirle a esta Corporación la Carta Política la competencia residual en el artículo 237 numeral 2o. Para juzgar esos Decretos, tal juzgamiento supone necesariamente el trámite consagrado en las disposiciones del, Código Contencioso Administrativo, las cuales contemplan la medida de suspensión provisional cuando se reúnan los requisitos a que alude el artículo 152 del mismo.

Es indiscutible entonces, que los Decretos originados en el artículo transitorio 20 son ACTOS ADMINISTRATIVOS y contra los mismos cabe la medida precautoria de que trata el artículo 238 de la Carta Política.

2 - . Respecto del aspecto de fondo, cabe precisar lo siguiente:

En el auto recurrido se ordenó la suspensión provisional de la expresión a más tardar el 31 de diciembre de 1991 contenida en el artículo 160 del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992, porque excedió el término de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20 para llevar a cabo la reestructuración.

Sobre el particular la Sala rectifica la posición que ha venido sosteniendo, como ya lo hizo en sentencia de 9 de Septiembre del presente año (Expediente no. 2309, Actor Juan Manuel Arrieta Herrera y otro, Consejero ponente doctor Miguel González Rodríguez) en el sentido de que la función de modificar o adecuar la estructura interna y la planta de personal de la Administración Central (Ministerios, Departamentos Administrativos, Unidades Administrativas Especiales, etc.) corresponde de manera permanente al Gobierno, para lo cual no requiere de autorización expresa ni la indicación de término alguno para su ejercicio, por mandato del artículo 189 ordinal 14 de la Carta (que corresponde al 120 ordinal 21 de la anterior), en concordancia con el artículo 75 del Decreto Ley 1042 de 1978.

La consideración enunciada constituye razón suficiente para que se revoque la medida de suspensión provisional recurrida, y así se hará en la parte resolutiva de este proveído, dado que el plazo a que se refiere el artículo 160 tiene que ver con la adecuación de la estructura interna y de la planta de personal del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y sus entidades adscritas y vinculadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1o): Tiénese al doctor LUIS FERNANDO TORRES VELA, como apoderado especial de la Nación Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en los términos y para los efectos del poder y documentos visibles a folios 128 a 131 del expediente.

2o): Tiénese a la doctora MARCELA ROMERO DE SILVA, como apoderada sustituta de la Nación Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 136 del expediente.

3o.): REVOCASE el punto 20. del auto de 6 de agosto de 1993 Y, en su lugar, se dispone: DENIEGASE la suspensión provisional de los efectos de la expresión "a más tardar el 31, de diciembre de 1993 contenida en el artículo 160 del Decreto acusado.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fué leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO