Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Manuel Santiago Urueta Ayola

Norma demandada:  Decreto 0126 de 1996

Demandante:  GERMAN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA

Demandado:  PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Autonomía administrativa y presupuestal / CONTROL DE TUTELA - Contraloría General / DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA - Control de tutela / AUSTERIDAD EN EL GASTO PUBLICO - Alcance

La Sala no comparte la premisa de la que parte el demandante cuando afirma que el imperativo necesario de la independencia, que caracteriza la autonomía de la Contraloría, se haría nugatorio si se impusiera en la actividad de la entidad un entorno de tutela, porque la descentralización, uno de cuyos rasgos es la autonomía administrativa y presupuestal, tiene como elemento el control de tutela. No es posible concebir el estado como conjunto de órganos que actúen armónicamente sin la existencia de un control de tutela, de manera que cuando se pretende contraponer los conceptos de autonomía y de tutela se incurre en error, pues éstos son elementos propios de la descentralización administrativa, que en lugar de oponerse se complementan en la búsqueda de la realización de los fines del estado. Trátese de entidades descentralizadas integrantes de la rama ejecutiva del poder, o de los organismos de control, no debe olvidarse que el estado colombiano es uno "...organizado en forma de república unitaria, descentralizada..." Las normas de austeridad en el gasto público, adoptadas por el gobierno a través del acto acusado, tienen carácter general, como lo indica el hecho de que se establecen unos porcentajes de reducción en el presupuesto de gastos de funcionamiento de los órganos del presupuesto y empresas, que van del 5 al 10 en servicios personales, transferencias inherentes a las nóminas de personal, remuneración, servicios técnicos, supernumerarios, honorarios, impresos, publicaciones, compra de equipos, viáticos y gastos de viajes al exterior. No de otra manera podría llevarse a la práctica la política de austeridad del gasto público, si no es atacando aquellos puntos en lo que el gasto se encuentra desbordado. Naturalmente que las medidas gubernamentales, como son las de la caso analizado, tendrán que ser generales y abstractas, aplicables a las distintas entidades que se encuentren en igual situación, y no referidas a entidades particulares.

CONSEJO DE ESTADO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1.997).

Radicación número: 4214

Actor: GERMAN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

Referencia: Autoridades Nacionales

Procede la Sala a decidir, en única instancia, el proceso que, a través del ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada por el artículo 237, ha instaurado en su calidad de Jefe de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, el abogado Germán Eduardo Palacio Zúñiga, contra algunos artículos del decreto número 0126 de 15 de enero de 1996, del Presidente de la República.

I - ANTECEDENTES

a. El acto acusado

El acto acusado es del siguiente tenor:

“DECRETO NUM. 0126 DEL 15 DE ENERO DE 1996

“Por el cual se dictan normas de austeridad en el gasto público

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades constitucionales, en especial las que le confiere el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución Política y las que le otorga el artículo 63 de la Ley 38 de 1989 modificado por el artículo 34 de la Ley 179 de 1994,

CONSIDERANDO

“Que el artículo 34 de la Ley 179 de 1994 dispone que el Gobierno Nacional previo concepto del Consejo de Ministros podrá reducir las apropiaciones y prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones, cuando la coherencia macroeconómica así lo exija;

“Que el Consejo de Ministros en su sesión del 15 del mes de enero de 1996 determinó que para garantizar la coherencia macroeconómica es necesario que el Gobierno prohiba o someta a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos u obligaciones y en consecuencia efectúe reducciones al presupuesto;

“Que el equilibrio macroeconómico como parte de la unidad económica de toda la República, comporta al total de erogaciones con cargo al Tesoro Público;

“Que uno de los propósitos del Gobierno es el de desarrollar una política de austeridad, control y racionalización del gasto de funcionamiento, tendientes a restablecer el equilibrio macroeconómico,

DECRETA

…………..

“Artículo 2ª . Los órganos y empresas deberán proponer al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional, antes del 31 de enero de 1996, una reducción en el presupuesto de gastos de funcionamiento equivalente:

“1. Un 5% de los rubros de servicios personales y transferencias inherentes a las nóminas de personal.

“2. Un 10% de la suma de los siguientes rubros: Remuneración servicios técnicos, supernumerarios, honorarios, impresos y publicaciones, compra de equipo y viáticos y gastos de viaje al exterior.

……………..

“Artículo 5º . Cuando se provean vacantes de personal se requerirá de la certificación de su previsión en el presupuesto de la vigencia fiscal de 1996. Para tal efecto, el jefe de presupuesto garantizará la existencia de los recursos del 1º de enero al 31 de diciembre de 1996.

……………..

“Artículo 7º. Prohíbese ordenar, autorizar o efectuar fiestas, agasajos, celebraciones o conmemoraciones, otorgar regalos con cargo al Tesoro Público, salvo en los casos previstos en el siguiente artículo, así como las actividades de bienestar social relacionadas con la celebración de navidad de los hijos de los funcionarios.

………………

“Artículo 9º. Los empleados públicos y los trabajadores oficiales únicamente podrán utilizar los vehículos oficiales para cumplir actividades inherentes a su cargo.

“Sólo podrán asignarse vehículos a los Ministros y viceministros; los directores y subdirectores de los Departamentos Administrativos; los superintendentes y jefes de Unidades Administrativas Especiales; los secretarios y consejeros de la Presidencia de la República, embajadores y cónsules, los superintendentes delegados; los secretarios generales y los directores de los Ministerios, Departamentos Administrativos, superintendencias y Unidades Administrativas Especiales; asesores de los Ministros y de los directores de Departamentos Administrativos cuando éstos así lo determinen.

“En los establecimientos públicos, los entes universitarios autónomos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado sólo podrá asignarse vehículo a los presidentes, directores, gerentes generales o rectores, vicepresidentes o subdirectores, subgerentes o vicerrectores y secretarios generales del nivel nacional y a los directores o gerentes regionales o seccionales. En el Congreso de la República, los organismos de control, la organización electoral, la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación sólo podrá asignarse vehículo oficial a cargos de igual o similar categoría de los señalados para la Rama Ejecutiva en el presente artículo.

“Serán responsables del cumplimiento de la presente disposición los ordenadores del gasto quienes responderán personal y pecuniariamente por los gastos que ocasione la asignación indebida de vehículos. Los órganos de control ejercerán la vigilancia de la presente disposición.

“Artículo 10º. Los órganos y empresas conformarán un grupo con los vehículos existentes para atender las necesidades ocasionales e indispensables del servicio así como para el desarrollo de sus funciones. Se incluyen las actividades necesarias para atender la seguridad de los funcionarios públicos.

“Los vehículos sobrantes después de aplicar las normas establecidas en el presente Decreto serán dados en venta con sujeción a las disposiciones legales vigentes.

“Artículo. En los contratos no se podrán pactar desembolsos en cuantías que excedan el programa anual de caja aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal o las metas de pago establecidas por éste.

…………….”

b. Normas violadas y concepto de la violación

Invoca los artículos 267 de la Constitución Política y 68 de la ley 179 de 1994, por las razones que se exponen a continuación:

Atenta contra el principio de la autonomía administrativa y presupuestal de la Contraloría General de la República, que consagra el artículo 267 de la Constitución Política, en cuanto limita la capacidad de distribución de los recursos, pues si bien es cierto que, de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 111 de 1996, el Presupuesto General de la Nación incluye el de la Contraloría General de la República, también lo es que, de acuerdo con los artículos 44 y 47 ibídem, el jefe de dicho organismo debe elaborar un anteproyecto de presupuesto de la entidad a su cargo para que el gobierno, con base en él, prepare el Presupuesto General de la Nación, lo que significa que el mencionado organismo goza de autonomía administrativa y presupuestal y tiene facultad para ejecutar su propio presupuesto.

Agrega la parte demandante que si a la autonomía de la Contraloría se le impusiera en el desarrollo de su actividad un entorno de tutela, su gestión se haría nugatoria en el ejercicio del control sobre los entes y organismos que manejan su propia gestión administrativa y financiera, pues de lo expresado por la Sección Primera de la Corporación (ver auto de 11 de septiembre de 1995, Consejera Ponente: Dra. Nubia González), en el sentido de que la caracterización de ente que la Constitución hace respecto del organismo de control fiscal implica ‘capacidad de regular por sí misma su gestión administrativa y el consiguiente manejo de su presupuesto sin ninguna clase de tutela’, el actor concluye que “…la autonomía presupuestal de la Contraloría consiste en que las partidas asignadas para su funcionamiento se administren sin intromisión de ningún funcionario u órgano extraño a la entidad…”. Para reforzar su dicho, invoca conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 22 de junio de 1994, rad. 619, con ponencia del Consejero Humberto Mora Osejo, y de 9 de octubre de 1995, rad. 738, con ponencia del Consejero Roberto Suárez Franco.

Concluye la parte actora afirmando que la Contraloría General de la República “goza de autonomía presupuestal, en la administración de sus asuntos, consistente en las facultades de contratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la ley del Presupuesto General de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del mismo como garantía indiscutible de su independencia para el ejercicio del control fiscal”.

c. La contestación de la demanda

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, contestó oportunamente la demanda y para oponerse a las pretensiones de la misma expuso lo siguiente:

Se debe precisar que la autonomía presupuestal y administrativa de la Contraloría General de la República prevista en los artículos 267 de la Constitución Política y 68 de la ley 179 de 1994 es un concepto que no puede entenderse como independencia y libertad absolutas, sino dentro de los parámetros fijados por la Constitución y la ley en aras del cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado. Al declarar la exequibilidad del artículo 51 de la ley 179 de 1994, la Corte Constitucional expresó que “…la norma que define el concepto de autonomía presupuestal de los órganos que constituyen una sección del presupuesto no vulnera el núcleo esencial de la autonomía presupuestal del órgano de control de la gestión fiscal -Contraloría General de la República-, al establecer que dicho concepto consiste en las facultades de contratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la Ley de Presupuesto General de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las operaciones incorporadas en la respectiva sección” (Corte Constitucional, sentencia 101 de marzo 7 de 1996, Mag. Pon. Dr. Eduardo Cifuentes, pág. 9).

Así mismo, cuando la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad del artículo 34 ibídem, reformatorio del artículo 63 de la ley 38 de 1989, que sirvió de fundamento a la expedición de la norma acusada, dijo lo siguiente: “La Corte considera entonces que en principio es legítimo que las normas acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues, conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal. Además, como bien lo destaca la ciudadana interviniente y el Ministerio Público, y tal como lo ha señalado esta Corporación, la Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial en la ejecución del presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado (CP arts. 150, 303 y 371) sino que, además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de los recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto”. (Corte Constitucional, sentencia 192 de 15 de abril de 1997, Mag. Pon. Dr. Alejandro Martínez Caballero). Analiza luego las hipótesis en las que el Gobierno está facultado para reducir o aplazar las apropiaciones así: cuando los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deben pagarse con cargo a tales recursos; cuando se ha presentado un proyecto de presupuesto deficitario y luego no son aprobados los recursos nuevos o éstos no son suficientes; cuando el gobierno ha pensado financiar ciertos proyectos con recursos del crédito, pero posteriormente éstos no se perfeccionan, y, una última hipótesis que no tiene que ver con la ausencia de recursos, es la de “…las necesidades de coherencia macroeconómica”, las cuales pueden exigir una reducción del gasto, ya que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la política económica general, como sucede, por ejemplo, cuando existiendo recursos suficientes, es necesario que se reduzca o aplace la ejecución de las partidas con el fin de corregir tendencias inflacionarias. El Gobierno y demás órganos responsables están obligados a promover la coherencia macroeconómica, mediante la aplicación de una serie de principios a lo largo de la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.

En el mismo orden de ideas, la Corte Constitucional ha expresado que el manejo de la política fiscal de la Nación está en cabeza del Gobierno, tal como lo dijo en la sentencia 592 de 7 de diciembre de 1995, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes, en los términos siguientes: “Corresponde al Gobierno el manejo de la política fiscal…, cuya expresión cuantitativa es el presupuesto general de la Nación…Es consustancial a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad del gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto…”.

Con fundamento en las providencias anteriores, la representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público extrae las siguientes conclusiones, así: “El responsable de la política económica y de desarrollo es quien tiene conocimiento en detalle de la disponibilidad de recursos con que cuenta el Estado, para atender los gastos, en él reposa la atribución y obligación de reducir gastos y tomar las medidas pertinentes, si durante la vigencia fiscal no se va a contar con la totalidad de los ingresos calculados para sufragar los gastos apropiados, como en efecto lo hizo con la expedición del decreto 126 de 1996 en el cual se dictan normas de austeridad en el gasto público”.

De otra parte, la representante del Ministerio anota que las normas acusadas están acorde con los artículos 6, 122, 345 y 346 de la Constitución Política, en cuanto que el artículo 5º del decreto 126 no hace otra cosa que reiterar el principio constitucional de que para proveer un empleo público éste debe estar previsto en la respectiva planta así como sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, así como también que al no existir norma constitucional o legal que autorice la celebración de fiestas, conmemoraciones o agasajos con cargo al Tesoro Público, la Contraloría ni otro órgano podrá utilizar los recursos presupuestales para esos fines. Lo anterior se predica igualmente de la utilización de los vehículos oficiales.

Las previsiones que sobre la materia trae el decreto acusado, concluye la representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no hacen otra cosa que reafirmar el principio de la legalidad del gasto y de las actuaciones de los servidores públicos, teniendo presente que las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto, por lo que el Gobierno puede tomar las medidas pertinentes con el fin de que no se adquieran compromisos y obligaciones sin contar con los respectivos recursos, sin que pueda afirmarse que ello altera la autonomía conferida a la Contraloría General de la República.

d) La actuación procesal surtida

Conforme a las normas del código contencioso administrativo, a la demanda se le imprimió el trámite del proceso ordinario y en su decurso merecen destacarse las actuaciones siguientes:

Por auto de 19 de mayo de 1997 se admitió la demanda (v- folios 23 y 24 cuad. núm. 1) y se ordenó el trámite correspondiente.

Fijado en lista el negocio, no hubo pruebas que decretar por no haberlas solicitado las partes, de manera que se ordenó correr traslado para alegar de conclusión, habiendo las partes guardado silencio e intervenido el Agente del Ministerio Público (v. folios 130 a 143, cuad. Ppal.).

II - EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuradora Novena Delegada ante la Corporación es partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en algunas de las consideraciones de la sentencia de la Corte Constitucional C - 192 del 15 de abril de 1997, arriba citada, en cuanto que “…no existe ninguna razón para que el ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades…”, ya que tales decisiones deben ser tomadas por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus prioridades, quedando así claro que si el gobierno tiene facultades para reducir o aplazar, en determinadas coyunturas el monto global del gasto público, previo concepto del Consejo de Ministros, tales facultades sólo pueden ser ejercidas estableciendo reducciones o aplazamientos generales y quedándole vedado al ejecutivo señalar específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas así como consagrar trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de las citadas entidades u órganos.

La lectura de las normas acusadas evidencia que el Gobierno Nacional especificó los rubros que debían reducirse (art. 2), previó un trámite particular para cuando se provean vacantes de personal (art. 5) y señaló restricciones precisas en los gastos de las entidades públicas (arts. 7, 9 y 10), desconociendo en consecuencia la autonomía administrativa y presupuestal que tienen los órganos autónomos, como es el caso de la Contraloría General de la República.

DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previa las siguientes

CONSIDERACIONES

El fundamento de las pretensiones de la demanda radica en la consideración de que la autonomía presupuestal de la Contraloría se traduce en la libertad de administración de las partidas asignadas para su funcionamiento, sin intromisión de funcionario u órgano alguno extraño a la entidad, por lo que el acto acusado cuando impone limitaciones a la distribución de los recursos, viola el principio de autonomía previsto en el artículo 267 de la Constitución Política.

1 - LA COMPETENCIA.- La competencia para conocer del acto acusado corresponde a la Sección Primera porque el demandante invoca a título de violación normas constitucionales y legales, de manera que el juzgador no se encuentra frente a un caso de confrontación exclusiva y directa del decreto acusado con la normatividad constitucional, tal y como lo exige el numeral 2 del artículo 237 constitucional, en concordancia con el numeral 9 del artículo 37 de la ley 270 de 1996, para que el caso sea de conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

2. La autonomía administrativa y presupuestal. La Sala no comparte la premisa de la que parte el demandante cuando afirma que el imperativo necesario de la independencia, que caracteriza la autonomía de la Contraloría, se haría nugatorio si se impusiera en la actividad de la entidad un entorno de tutela, porque la descentralización, uno de cuyos rasgos es la autonomía administrativa y presupuestal, tiene como elemento el control de tutela. No es posible concebir el estado como un conjunto de órganos que actúen armónicamente sin la existencia de un control de tutela, de manera que cuando se pretende contraponer los conceptos de autonomía y de tutela se incurre en un error, pues éstos son elementos propios de la descentralización administrativa, que en lugar de oponerse se complementan en la búsqueda de la realización de los fines del estado. Trátese de entidades descentralizadas integrantes de la rama ejecutiva del poder, o de organismos de control, no debe olvidarse que el estado colombiano es uno, “ … organizado en forma de república unitaria, descentralizada…”, según reza el artículo 1º de la Constitución Política.

3. La Contraloría General de la República como entidad técnica. Cuando el inciso 4º del artículo 267 de la Constitución Política define la Contraloría como “ … una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal …”, no significa otra cosa que puede autoorganizarse administrativa y presupuestalmente, dentro de los límites fijados por la ley en materia de estructura administrativa y conforme a las orientaciones de la política económica y fiscal del gobierno.

4. La responsabilidad de la ejecución presupuestal. Entendida la autonomía presupuestal como la capacidad de disponer independientemente de su propio presupuesto, dentro de los límites constitucionales y legales, cuando se trata de la Contraloría General de la República, ese concepto, según palabras de la Corte Constitucional, debe entenderse “ … como las facultades de contratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la Ley de Presupuesto General de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección” ( Corte Constitucional, sentencia 101 de marzo 7 de 1996, Mag. Pon. Dr. Eduardo Cifuentes )

De acuerdo con el texto del artículo 352 de la Constitución Política, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente “ … a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la nación, de las entidades territoriales, de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el plan nacional de desarrollo…”, en donde, según el artículo 339 ibídem, “ … se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno…” Para el adelantamiento de esa política el presupuesto y su ejecución juegan un papel fundamental, cuya responsabilidad de ejecución corresponde al gobierno, dentro del contexto de las políticas de desarrollo. De ahí la importancia de artículos como el 34 de la ley 179 de 1994, en donde se consagran los casos en los que el gobierno puede reducir o aplazar la ejecución de las apropiaciones presupuestales, en los términos siguientes : “ARTICULO 34. El artículo 63 de la Ley 38 de 1989, quedará así:

“En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”.

…….. “ De las cuatro hipótesis allí previstas, tres están relacionadas con la disminución, ausencia o deficiencia de recursos que obligan al gobierno durante el período fiscal respectivo a reducir o aplazar total o parcialmente la ejecución de las apropiaciones, y una cuarta hipótesis tiene que ver con las reducciones o aplazamientos de la ejecución de las partidas, con fundamento en las exigencias de la coherencia macroeconómica, como sucedería, a manera de ejemplo, con la reducción del gasto público, como uno de los instrumentos para luchar contra las tendencias inflacionarias de la economía. En este punto la Corte Constitucional ha dicho que “ … una partida aprobada por la ley anual de presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser efectuado por las autoridades…”, pues el artículo 347 de la Constitución armoniza con el artículo 189 numeral 20, ibídem, que faculta al Presidente para decretar, conforme a la ley, la inversión de las rentas y caudales públicos, ya que “ … si las apropiaciones fueren órdenes de gasto, no tendría ningún sentido esta disposición, pues sería absurdo que la propia Carta señalara que corresponde al gobierno decretar la inversión de los caudales públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la ley anual de presupuesto “ ( Corte Constitucional, sentencia C - 192 de 15 de abril de 1997, Mag. Pon. Dr. Alejandro Martínez ).

5. Reducciones generales y partidas específicas. La Procuradora Novena Delegada es partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en algunos apartes de la sentencia arriba comentada, cuando ésta afirma que “ … aparece claramente que el gobierno, con el fin de poder cumplir sus responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades… Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades”.

La Sala considera, sin embargo, que el caso sub examine no encuadra dentro de la hipótesis prevista en la sentencia de la Corte Constitucional, pues las normas de austeridad en el gasto público, adoptadas por el gobierno a través del acto acusado, tienen carácter general, como lo indica el hecho de que se establecen unos porcentajes de reducción en el presupuesto de gastos de funcionamiento de los órganos del presupuesto y empresas, que van del 5% al 10% en servicios personales, transferencias inherentes a las nóminas de personal, remuneración, servicios técnicos, supernumerarios, honorarios, impresos, publicaciones, compra de equipos, viáticos y gastos de viajes al exterior. No de otra manera podría llevarse a la práctica una política de austeridad del gasto público, si no es atacando aquellos puntos en los que el gasto se encuentra desbordado. Naturalmente que las medidas gubernamentales, como son las del caso analizado, tendrán que ser generales y abstractas, aplicables a las distintas entidades que se encuentren en igual situación, y no referidas a entidades particulares.

En conclusión, vistas las facultades que al gobierno otorgan el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 63 de la ley 38 de 1989, modificado por el artículo 34 de la ley 179 de 1994, debe concluirse que las reducciones en la ejecución de las partidas presupuestales que ordenó el gobierno, por medio del acto acusado, tienen respaldo jurídico en las normas invocadas.

6. Las otras medidas de austeridad. En el mismo orden de ideas la Sala encuentra que las otras medidas de austeridad relacionadas con el gasto público, que implementa el decreto acusado, tienen respaldo jurídico como pasa a verse, así:

a) La certificación de previsión en el presupuesto, que garantice la existencia de recursos para la provisión de vacantes de personal, encuentra respaldo en las normas del presupuesto;

b) La prohibición de ordenar, autorizar fiestas o agasajos, celebraciones o conmemoraciones u otorgamiento de regalos con arreglo al Tesoro Público, salvo las excepciones previstas en el mismo decreto;

c) La prohibición a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales de utilizar vehículos oficiales en actividades distintas a las de su cargo, y

d) La prohibición de pactar en los contratos desembolsos en cuantías que excedan el programa anual de caja aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal o las metas de pago establecidas por éste.

Las previsiones en los casos enunciados en los apartes anteriores constituyen elementales medidas de buena administración, pues es obvio que los vehículos oficiales se usen en actividades inherentes al cargo, que los nombramientos se hagan existiendo disponibilidad presupuestal, que a costa del Tesoro Público no se pueden celebrar fiestas o agasajos y que los desembolsos en la ejecución de los contratos deben programarse de acuerdo con el Consejo Superior de Política Fiscal o las metas de pago establecidas por éste, que es lo que disponen las normas acusadas. Por tanto, el cargo no prospera.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 3 de diciembre de 1997.