Fecha Providencia | 11/03/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: artículos 1º y 6º del Decreto 1545 de 22 junio de 1953
Demandante: ASOCIACION CLUB CANINO COLOMBIANO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
MINISTERIO DE AGRICULTURA - Facultades / GANADERIA / LIBRO DE GENEALOGIAS / DELEGACION DE FUNCIONES - Improcedencia / ASOCIACION DE CRIADORES DE RAZAS PURAS / LIBERTAD DE ASOCIACION
En tanto el artículo 13 de la Ley 24 de 1926 radicó en cabeza del gobierno -en el Ministerio de Industria, reemplazado por el de Agricultura - la función de abrir y llevar un libro de genealogías "donde deberán registrarse los ejemplares de raza pura de cualquier clase de ganado, producidos en el país o importados", la norma acusada, por su parte, autorizó a las Asociaciones de Criadores de Razas Puras con personería jurídica reconocida y en cuya Junta Directiva tenga un representante el Ministerio de Agricultura para cumplir dicha función. La libertad de asociación resulta contra dicha por el artículo 69 del acto acusado, ya que éste restringe para cada raza el funcionamiento de una sola asociación colombiana con personaría jurídica. Decreta la Nulidad de los artículos 1º y 6º del Decreto 1545 de 22 de junio de 1953, expedido por el Gobierno Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D. C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2182
Actor: ASOCIACION CLUB CANINO COLOMBIANO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Asociación Club Canino Colombiano, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 85 del C.C.A., ha ocurrido ante esta Jurisdicción para que mediante sentencia se declare la nulidad de los artículos 1º y 6º del Decreto 1545 de 22 junio de 1953 “sobre modalidades de registros genealógicos de 'ganados, y exposiciones pecuarias", expedido por el Gobierno Nacional.
I. CAUSA PETENDI
I.1 Como normas violadas se señalaron en la demanda los artículos 12,20,44,55,76 numeral 1º y 120 numeral 32 de la Constitución de 1886; 6º, 14, 16, 38, 113, 121, 123 inciso 3º, 150 numeral 1º y 189 numeral 11 de la nueva Carta; 12 de la Ley 153 de 1887; 13 y 37 de la Ley 74 de 1926.
1.2 Para fundamentar los cargos de violación se aduce en la demanda lo siguiente:
1º. Violación manifiesta de los artículos 13 y 37 de la Ley 74 de 1926; 20, 55 y 76 numeral 1º de la Constitución de 1886 - que corresponden al 6º 113, 121, 123 inciso 3º y 150 numeral 1º de la Constitución de 1991
Es al legislador a quien corresponde delegar el ejercicio de funciones administrativas en personas o entidades particulares o autorizar expresamente para ello al Ejecutivo señalando las funciones que pueden atribuirse, las condiciones de su ejercicio y características de las personas jurídicas privadas que reciben la autorización.
La Ley 74 de 1926 asignó al Gobierno dos funciones bien diferentes: llevar el libro de genealogías (art. 13) y reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria, estas últimas de obligatorio cumplimiento "bajo multas" (art. 37); y ni de] artículo 13 puede desprenderse la autorización para delegar en personas jurídicas de derecho privado la función de llevar el libro de genealogías ni tampoco de¡ 37 dado que las autorizaciones deben ser expresas.
Si el artículo 37 de la Ley 74 de 1926, invocado especialmente por el decreto acusado, preceptúa que las disposiciones que dicte el Gobierno para reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria "son de obligatorio cumplimiento bajo las multas que establezca el Gobierno", basta pensar que si la función de llevar libros genealógicos pudiera ser considerada como de "defensa y sanidad agropecuaria", se llegaría al absurdo de que todas las Asociaciones de Criadores de Razas Puras, sin excepción alguna, quedarían obligadas a llevar los libros genealógicos de la respectiva raza y que, de no hacerlo, el Gobierno podría forzarlas a ello mediante la imposición de multas, llevándose de calle el respeto de la autonomía privada, y el derecho de asociación, consagrados en la Constitución Política.
En consecuencia, el Presidente de la República al delegar mediante el artículo 1º acusado en las Asociaciones de Criadores de Razas Puras la función de llevar los libros genealógicos de la raza respectiva y expedir los certificados correspondientes, sin existir previa y expresa autorización legal, violó en forma manifiesta y ostensible el artículo 13 de la Ley 74 de 1926, que le atribuyó en forma exclusiva dicha función y, además, el artículo 37 de la misma ley, que sólo lo autorizó para reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria.
Por las mismas razones el precepto acusado vulneró también, en forma flagrante y ostensible, como se desprende de la simple confrontación entre el texto acusado y el de los artículos 20 de la Constitución de 1886, 6º y 121 de la Carta de 1991, que en su orden establecen que los funcionarios públicos no pueden hacer sino aquello que expresamente les esté permitido y prohíben a las autoridades ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Finalmente al invadir la esfera de competencia del legislador, vulneró los artículos 76 numeral 1º y 55 de la Constitución de 1886, 113, 123 inciso 3º y 150 numeral 1º de la Constitución de 1991, según los cuales corresponde al Congreso interpretar, reformar y derogar las leyes; que los órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines y que "la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio".
2º. Violación ostensible de los artículos 120 numeral 32 de la Constitución de 1886 que corresponde al 189 numeral 11 de la nueva y 12 de la Ley 153 de 1887.
El artículo 13 de la Ley 74 de 1926 ordenó al Gobierno abrir y llevar en el hoy Ministerio de Agricultura un libro de genealogías, pero no lo autorizó para delegar esa función en entidades de derecho privado.
Por su parte, el artículo 37 ibídem le exigió reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria y es el artículo invocado por el Gobierno para expedir el Decreto acusado.
Ahora bien, si de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, el reglamento hace explícito lo que está implícito en la ley, lo que es de su esencia, de su espíritu, es claro que la reglamentación del artículo 13 de la Ley 74 de 1926 no podía ser distinta de la de regular en detalle la forma como el Gobierno Nacional, por medio del hoy Ministerio de Agricultura, debía llevar el libro de genealogías, las condiciones o requisitos necesarios para registrar los ejemplares de raza pura, etc., a fin de lograr que el mandato legal tuviera pleno y cabal cumplimiento.
Como el Presidente, so pretexto de reglamentar el artículo 37 de la Ley 74 de 1926 sobre defensa y sanidad agropecuaria, reglamentó el artículo 13 ibídem que regula lo relacionado con el libro de genealogías, modificando la norma legal que dice reglamentar, se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria y violó ostensible y manifiestamente los artículos constitucionales y el legal antes mencionados.
3º. Violación manifiesta de los artículos 12, 44, 76 numeral 1º de la Constitución de 1886; 14, 16 y 38 de la Constitución de 1991.
Basta comparar el texto de los artículos invocados con la extravagante prohibición contenida en el artículo 6º del Decreto 1545 de 1953 para apreciar a simple vista la infracción manifiesta de aquéllos. Si la "capacidad, el reconocimiento y, en general, el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas, se determinará por la ley colombiana", como lo establece el artículo 12 de la Constitución de 1886, es porque corresponde al legislador ordinario o al extraordinario y no al Gobierno mediante simple decreto reglamentario regular dicha materia y, al hacerlo, violó flagrantemente no sólo el anterior precepto sino también el artículo 76 numeral l' de la misma Carta.
Igualmente, si el artículo 44 de la antigua Constitución consagró la libertad de asociación permitiendo a los particulares formar compañías, asociaciones y fundaciones siempre y cuando los fines perseguidos no contraríen la moral, las buenas costumbres o el orden público, mal puede el Gobierno Nacional, sin violentar el precepto constitucional citado, hacer nugatorio el derecho de asociación estableciendo en su artículo 6º una prohibición adicional no contemplada en disposición legal alguna como la de que "no podrá funcionar en cada raza, más de una asociación colombiana con personaría jurídica".
Ahora bien, al comparar el precepto constitucional que consagra el derecho de asociación, reiterado en el artículo 38 de la nueva Carta, con la prohibición establecida en el artículo 6º acusado, es fácil apreciar que él no está garantizando el derecho de libre asociación sino que, por el contrario, está coartándole inconstitucional e ilegalmente.
Si de conformidad con los artículos 14 y 16 de la Constitución de 1991, todas las personas tienen derecho al desarrollo de su personalidad jurídica y el derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que los derechos de los demás y el orden jurídico, los mismos son seria y ostensiblemente quebrantados por el artículo 6º acusado.
II. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de: admisión de la demanda, fijación en lista, alegaciones y concepto fiscal.
En el auto admisorio de la demanda de 10 de noviembre de 1992, se decretó la suspensión provisional de los artículos 1º y 6º acusados del Decreto 1545 de 22 de junio de 1953, por considerar la Sala que contrarían abiertamente los artículos 13 de la Ley 74 de 1926, 44, 20 y 120 ordinal 3º, de la Constitución de 1886.
II.1 La contestación de la demanda
El Ministerio de Agricultura se hizo parte en el proceso y por medio de apoderado contestó la demanda, aduciendo, principalmente, lo siguiente:
Con la expedición del Decreto acusado el Gobierno Nacional no perseguía otra cosa que buscar el mejoramiento de la pureza de las diferentes razas de ganado, para lo cual se apoyó en las asociaciones de criadores de razas puras en las cuales residía el mayor interés para el cumplimiento de dicha finalidad, contaban con la estructura y experiencia suficiente a fin de llevar los libros genealógicos de las razas respectivas y expedir los certificados correspondientes, actividades ajenas al ejercicio de la función pública y a las connotaciones administrativas, pues, la expedición de registros genealógicos y la conformación de los libros genealógicos son aspectos técnicos que sólo operan con la actividad desarrollada por el criador de la raza respectiva y las asociaciones especializadas que hacen posible el desarrollo de dicha actividad.
El artículo 1º del Decreto enjuiciado autorizó a las asociaciones de criadores de raza para llevar los libros genealógicos de las razas respectivas y para que expidieran los certificados correspondientes, dado que el Ministerio del ramo no contaba con la infraestructura adecuada.
Técnicamente, la autorización en una sola asociación especializada por raza pura no sólo es procedente sino de imperiosa necesidad, toda vez que para la supervisión, elaboración y expedición de los registros genealógicos de cualesquiera de las especies pecuarias se exige una infraestructura acorde que sí poseen tales entes, argumento igualmente válido para el ejercicio del control y fiscalización de la procreación, gestación, nacimiento, identificación, filiación, inscripción de animales importados, otorgamiento de certificados de exportación, de identidad y de propiedad, así como garantizar el estado de los padres y sus crías a fin de evitar la diseminación de enfermedades genéticas e infecto contagiosas.
De otra parte, respecto de la figura de la delegación, la doctrina y la jurisprudencia se refiere a tres tipos de la misma: Delegación Legislativa, Interorgánica y entre entes públicos, relaciones administrativas que excluyen toda intervención en condición de delegatorio de un ente de carácter privado.
Por manera que no tienen ningún asidero las afirmaciones hechas en la demanda, ni la presunta violación de preceptos legales y constitucionales, en el sentido de que jamás se efectuó delegación alguna por parte del Gobierno Nacional en las asociaciones de criadores de razas puras para llevar libros genealógicos de la raza respectiva y expedir los certificados correspondientes, sino que, simplemente, como bien se expresa en el primer considerando del Decreto 1545 de 1953, la finalidad perseguida se dirigía a la utilización de los servicios de las asociaciones de razas constituidas legalmente o que llegaren a constituirse para llevar los libros genealógicos de la respectiva raza, absolutamente viable por inspirarse, además dicho Estatuto, entre otras disposiciones, en el artículo 37 de la Ley 74 de 1926.
Cuando el artículo 2º del Decreto 1545 acusado ordena que "las asociaciones de razas deberán adaptar sus estatutos en forma que en su Junta Directiva tenga un representante el Ministerio de Agricultura" no estaba trasladando su competencia sobre la materia, sino que se prevalía de los servicios de las asociaciones de raza para cumplir cabalmente con sus cometidos, para llevar los libros genealógicos y expedir los certificados correspondientes.
Teleológicamente el acto demandado al regular la materia de registros genealógicos y exposiciones pecuarias en el registro de los libros genealógicos y expedición de certificados está limitando el número de asociaciones de criadores de razas puras, pero el derecho de asociación, entendido como la posibilidad de asociarse y obtener el reconocimiento de personaría jurídica, jamás se conculca toda vez que el Ministerio le otorga a quienes la solicitan y cumplen con los requisitos exigidos en el Decreto 829 de 6 de abril de 1984.
II.2 Tanto la parte actora como la parte demandada alegaron de conclusión, reiterando los planteamientos formulados en el libelo demandatorio y en la contestación de la demanda.
II. 3 Concepto Fiscal
En su vista de fondo la señora Procuradora Primera Delegada de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado manifestó, en síntesis, lo siguiente:
Al confrontar las normas acusadas con el artículo 37 de la Ley 74 de 1926 fluye con claridad la veracidad de los cargos de ilegalidad planteadas en la demanda en el sentido de que el Gobierno no podía delegar en las asociaciones de criadores de razas puras la función de llevar los libros genealógicos de la raza respectiva y que, igualmente, no se podía consagrar una limitación a la libertad de asociación al estipularse que no podía funcionar para cada raza más de una asociación colombiana con personería jurídica.
Con relación al primer cargo, el contenido del artículo 13 de la Ley 74 de 1926 resulta claro al consagrar como atribución taxativa "El Gobierno abrirá y llevará en el Ministerio de Industrias, un libro de genealogías...... dado que se trata de una función impuesta por el legislador al Gobierno para ejercerla por medio del Ministerio de Industrias, hoy Ministerio de Agricultura, atribución clara y específica que no puede ser desatendida so pretexto de ejercerse la potestad reglamentaria.
Tanto en el anterior ordenamiento constitucional como en el nuevo -art. 211 - la ley determina cuáles competencias son delegables, por lo cual el contenido del artículo 10 demandado constituye un claro desconocimiento de la Ley 74 de 1926, y cuando en el artículo 60 se establece que no podrá funcionar para cada raza más de una asociación colombiana con personaría jurídica, se reglamenta sobre una materia completamente ajena a la contemplada en el artículo 37 de la Ley 74 de 1926, que sólo se ocupa de facultar al Gobierno para reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria, razón por la cual se transgrede, además, el artículo 44 de la antigua Constitución.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Las razones expuestas en el auto que decretó la suspensión provisional de los artículos 1º y 6º acusados del Decreto 1545 examinado, conservan plena virtualidad y sirven también de sustento para decretar su nulidad. Dijo la Sala al efecto.
"... El Decreto 1545 de 22 de junio de 1953, que es contentivo de los artículos 1º y 6º acusados, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades del artículo 37 de la Ley 74 de 1926.
A) El artículo 12 demandado es del siguiente tenor:
"Se autoriza a las Asociaciones de Criadores de Razas Puras que obtengan su personaría jurídica y que cumplan el requisito indicado en el artículo siguiente: Para llevar los libros genealógicos de la raza respectiva y para que -expidan los certificados correspondientes que serán reconocidos por el Gobierno Nacional." (Destacados fuera de texto) -
El artículo 13 de la Ley 74 de 1926, por su parte, prescribe:
"El Gobierno abrirá y llevará en el Ministerio de Industrias, un libro de genealogías donde deberán registrarse los ejemplares de raza pura de cualquier clase de ganado producidos en el país o importados" (Destacados fuera de texto).
El artículo 37 ibídem reza:
"El Gobierno reglamentará lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria. Las disposiciones respectivas se consideran como de policía e higiene públicas y serán obligatorias bajo las multas que establezca el Gobierno, que no pasarán de quinientos ($500). Estas penas las impondrán, de acuerdo con los reglamentos, los Gobernadores o el Ministro de Industrias" (Destacados fuera de texto) -
Al confrontar el artículo primero acusado con los preceptos legales antes mencionados fluye claramente su discordancia manifiesta. En efecto, en tanto el artículo 13 de la Ley 24 - léase 74, corrige la Sala, de 1926 radicó en cabeza del Gobierno - en el Ministerio de Industrias, reemplazado por el de Agricultura según las Leyes 100 de 1931; 75 de 1947 y el Decreto Legislativo 3692 de 1950 - la función de abrir y llevar un libro de genealogías, "donde deberán registrarse los ejemplares de raza pura de cualquier clase de ganado producidos en el país o importados"; aquél, por su parte, autorizó a las Asociaciones de Criadores de Razas Puras con personaría jurídica reconocida y en cuya Junta Directiva tenga un representante el Ministerio de Agricultura -esto último, según el artículo 2' del mismo Decreto - para cumplir dicha función.
Tal regulación del artículo 1º implica también una transgresión de los artículos 20 y 120 ordinal 3º de la Constitución Política de 1886, vigente cuando se expidió, por haberse excedido el Presidente de la República en el ejercicio de la potestad reglamentaria al delegar funciones en personas jurídicas de derecho privado para lo cual no estaba autorizado y porque el artículo 37 de la citada Ley 74 solamente lo autorizó para reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria y no para modificar preceptos de dicha Ley, como el 13.
B) El artículo 6º acusado es del siguiente tenor:
"No podrá funcionar para cada raza, más de una asociación colombiana con personaría jurídica."
La anterior regulación del reglamento está en abierta contradicción con el artículo 44 de la Constitución Política de 1886, el cual era muy claro en señalar en su inciso 1º que "Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal...... La libertad de asociación que se deriva de este precepto resulta contra dicha en forma clara por el artículo 6º, ya que éste restringe para cada raza el funcionamiento de una sola asociación colombiana con personería jurídica..."
Debe pues, accederse a la nulidad deprecada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la república de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Decrétase la nulidad de los artículos 1º y 6º del Decreto 1545 de 22 de junio de 1953, expedido por el Gobierno Nacional.
Devuélvase la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso a su remanente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de marzo de 1993.
Miguel González Rodríguez Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Presidente
Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano