Fecha Providencia | 28/04/2005 |
Fecha de notificación | 28/04/2005 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade
Norma demandada: Decreto 225 de 2000
Demandante: ORLANDO RAMÍREZ GAMBOA
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
GAS NATURAL - Naturaleza parafiscal de la cuota de fomento / CUOTA DE FOMENTO AL GAS NATURAL - Legalidad del Decreto 225 de 2000
El Presidente de la República, con la firma del Ministro de Minas y Energía, en ejercicio de esta potestad, expidió el Decreto 225 de 2000, «por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 401 de 1997», y en su artículo 1° definió las «áreas de influencia» como aquel territorio por el cual atraviesan los gasoductos troncales hasta un límite de diez (10) kilómetros en línea recta perpendicular al gasoducto. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-352/98 de 15 de julio de 1998 (M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra). Se consideró para la decisión: «Las llamadas cuotas de fomento están catalogadas como rentas parafiscales que excepcionalmente autoriza la ley a cargo de un grupo de contribuyentes (C.P. art. 150-12), y justamente en su propio beneficio, cuando se persigue la promoción e incentivación de una determinada actividad social o económica. Tales rentas se denominan parafiscales, porque no se manejan a través del presupuesto de la Nación. Indudablemente lo que el art. 15 de la ley 401/97 establece es una renta parafiscal, pues participa de los elementos de la definición antes transcrita. No se trata en consecuencia, de una renta nacional con destinación específica, al cual alude la prohibición constitucional en referencia». Por otro lado, el acto acusado fue expresamente derogado por el artículo 23 del Decreto 1493 de 2003.
GAS NATURAL - Legalidad de la delimitación del área de influencia de los gasoductos: infraestructura de municipios / NECESIDADES BASICAS INSATISFECHAS - Cuota de fomento al gas natural: área de influencia / CUOTA DE FOMENTO AL GAS NATURAL - Metodología de distribución
La Sala concuerda con la posición de la defensa cuando afirma que esta limitación es una respuesta práctica a la necesidad de concretar el concepto de «área de influencia» empleado en el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, que aunado al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas que reporta cada municipio, debe permitir hacer la priorización requerida. De no limitarse geográficamente el área de influencia, la comparación se realizaría únicamente con el criterio de NBI, omitiendo tener en cuenta lo que la finalidad de la norma reglamentada pretende, no es otra que beneficiar en mayor medida a los municipios aledaños al área que atraviesa el gasoducto, esto es, aquellos que soportan la carga de su cercanía. Con todo, debe notarse que al referirse a la promoción y confinanciación de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural en los municipios del sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de necesidades básicas, el criterio no se determina en forma exclusiva o excluyente, pues lo que la norma dispone es que en caso de reportar dos o más municipios el mismo índice de NBI, debe acudirse al área de influencia para determinar cuál de ellos debe ser beneficiario preferente de los recursos del Fondo. La limitación obedece también a criterios presupuestales, pues que los dineros recaudados con un aporte parafiscal del 1.5% sobre el valor de la tarifa que se cobra por el gas efectivamente transportado, no son suficientes para impulsar proyectos de desarrollo de infraestructura de todos los municipios del país que presenten altos índices de NBI. Por su parte, el Decreto 1493 de 2003, derogatorio de la norma anterior, con miras a lograr una mejor distribución de los recursos acogió a la siguiente metodología: “…”. Bien se aprecia cómo la nueva reglamentación se apega al área de influencia como requisito sine qua non para asignar prioridades a los proyectos. Luego, el cargo no puede prosperar.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00383-01(8425)
Actor: ORLANDO RAMÍREZ GAMBOA
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide en única instancia la acción de nulidad ejercida por ORLANDO RAMÍREZ GAMBOA contra la primera definición del Área de Influencia establecida por el artículo 1° del Decreto 225 de 2000[1], expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Minas y Energía en ejercicio de su facultad reglamentaria.
I. LA DEMANDA
Fue presentada el 8 de octubre de 2002 en los siguientes términos:
1. EL ACTO ACUSADO
El artículo 1° del Decreto 225 de 2000 (15 de febrero), «por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 401 de 1997» es del siguiente tenor:
«Artículo 1°. Para los efectos del presente decreto, se adoptan las siguientes definiciones generales:
Área de influencia: Para los efectos del artículo 15 de la Ley 401 de 1997, es el territorio por el cual atraviesan los gasoductos troncales hasta un límite de diez (10) kilómetros en línea recta perpendicular al gasoducto.
[...]»
2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
El actor señala como violado el Preámbulo y los artículos 1°, 2°, 4° y 13 de la Constitución Política.
La definición que el artículo 1° del Decreto 225 del 2000 le otorga al Área de Influencia contraría los principios y valores fundamentales del Estado Colombiano, proclamados en el Preámbulo de la Constitución Política, como son los ideales de justicia e igualdad.
Al establecer un factor de diez (10) kilómetros en línea recta perpendicular al gasoducto para que los municipios se beneficien de los recursos del Fondo Especial creado por la Ley 401 de 1997 para promover o cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de la infraestructura para el uso de gas natural en los municipios y el sector rural, la norma acusada excluye a numerosas comunidades que encuentran en dichos recursos la única posibilidad de lograr el desarrollo de esta infraestructura.
El Fondo maneja recursos significativos que bien pueden invertirse en un área territorial mucho más amplia. Así, pues, se violan las obligaciones de solidaridad y prevalencia del interés general establecidas en el artículo 1° de la Constitución Política, si se tiene en cuenta que los entes territoriales que se mencionan, dadas sus precarias condiciones económicas, se encuentran en imposibilidad material de presentar ante Ecogas sus propios proyectos de desarrollo.
El criterio establecido es arbitrario, no tiene en cuenta otros factores objetivos relevantes y, por lo tanto, genera un trato abiertamente discriminatorio.
II. LA CONTESTACIÓN
El Ministerio de Minas y Energía se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que la limitación geográfica es necesaria puesto que el Fondo Especial Cuota de Fomento debe cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de la infraestructura para el uso de gas natural en los municipios y en el sector rural prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales que tengan el mayor índice de necesidades básicas insatisfechas.
Al determinar la prioridad respecto de las necesidades básicas insatisfechas, se hace necesario establecer unos límites geográficos donde pueda efectuarse la comparación entre los municipios.
Los considerables costos de construcción de gasoductos superiores a diez (10) kilómetros, con sus conexiones y estación de entrega, y los limitados recursos con que cuenta el Fondo Especial creado por la Ley 401 de 1997, hacen necesario dicho parámetro para determinar los municipios beneficiarios de los recursos recaudados mediante la Cuota de Fomento.
III. ACTUACIÓN
La demanda fue admitida mediante auto de 1° de noviembre de 2002.
Constan en el expediente los siguientes documentos:
IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
4.1. El actor reiteró lo expuesto en su demanda y argumentó que el acto acusado omitió tener en cuenta que existen estudios indicativos de las necesidades básicas insatisfechas de los entes territoriales, que pueden servir de parámetro para establecer en forma equitativa las condiciones socieconómicas que comparativamente merecen en forma prioritaria ser beneficiarias de los recursos del Fondo Especial.
Si bien los trámites formales para la expedición de la norma fueron cumplidos, el criterio de los diez (10) kilómetros utilizado como límite para determinar los beneficiarios de los recursos del Fondo Especial creado por la Ley 401 de 1997, carece de la motivación exigida. Tratándose de municipios que concurren en las mismas condiciones, el tratamiento igualitario constituye un imperativo de rango constitucional.
4.2. El Ministerio de Minas y Energía alegó que la determinación del Àrea de Influencia no fue caprichosa sino el resultado de la adopción de la recomendación técnica dada por la Empresa Colombiana de Gas, que por su objeto y experiencia, dispone del conocimiento e información técnica necesarios para emitirla.
Con todo, el acto acusado fue derogado en su integridad por el Decreto 1493 de 2003, que redefinió el esquema de administración, manejo y asignación de recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento con el fin de garantizar una ampliación de la cobertura del servicio, prioritariamente a los usuarios de menores ingresos.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación consideró que según el acto acusado, para determinar los beneficiarios del Fondo Especial que promueve y cofinancia proyectos de infraestructura para el uso del gas natural, debe darse prioridad dentro del área de influencia de los gasoductos troncales: 1°) al sector rural ubicado en el área de influencia del gasoducto; y 2°) a los municipios que tengan mayor índice de necesidades básicas insatisfechas.
Es cierto, como lo afirma el actor, que el criterio fijado por el Ejecutivo resulta arbitrario e injusto, porque si bien no puede beneficiarse toda la comunidad de los recursos del Fondo Especial, el parámetro de referencia debe ser racional y priorizar realmente según los índices de necesidades básicas insatisfechas, como lo había establecido la norma objeto de reglamentación. El límite de carácter geográfico no era necesario, pues la razón de ser del Fondo es contribuir al desarrollo rural y satisfacer las necesidades básicas del sector de la población menos favorecido.
Los costos del gasoducto no pueden influir en la fijación del criterio, toda vez que la orden de satisfacer las necesidades básicas de la población menos favorecida que carece de los medios para proveerse autónomamente del servicio de gas natural, excluye este tipo de miramientos.
En consecuencia, solicitó despachar favorablemente las súplicas de la demanda.
VI. CONSIDERACIONES
La potestad reglamentaria de las leyes corresponde al Presidente de la República en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa, según lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
El texto de la norma legal reglamentada es el siguiente:
Ley 401 de 1997«Artículo 15. Con el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), créase un fondo especial, administrado y manejado por la Junta Directiva de Ecogas, cuyos recursos provendrán de una cuota de fomento, la cual será del uno y medio por ciento (1.5%) sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado.
Serán sujetos de la cuota establecida en el presente artículo todas las personas naturales o jurídicas que sean remitentes del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural.»
El Presidente de la República, con la firma del Ministro de Minas y Energía, en ejercicio de esta potestad, expidió el Decreto 225 de 2000, «por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 401 de 1997», y en su artículo 1° definió las «áreas de influencia» como aquel territorio por el cual atraviesan los gasoductos troncales hasta un límite de diez (10) kilómetros en línea recta perpendicular al gasoducto.
Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-352/98 de 15 de julio de 1998 (M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra). Se consideró para la decisión:
«Las llamadas cuotas de fomento están catalogadas como rentas parafiscales que excepcionalmente autoriza la ley a cargo de un grupo de contribuyentes (C.P. art. 150-12), y justamente en su propio beneficio, cuando se persigue la promoción e incentivación de una determinada actividad social o económica. Tales rentas se denominan parafiscales, porque no se manejan a través del presupuesto de la Nación.
Indudablemente lo que el art. 15 de la ley 401/97 establece es una renta parafiscal, pues participa de los elementos de la definición antes transcrita. No se trata en consecuencia, de una renta nacional con destinación específica, al cual alude la prohibición constitucional en referencia».
Por otro lado, el acto acusado fue expresamente derogado por el artículo 23 del Decreto 1493 de 2003.
6.2. El caso concreto
Corresponde a la Sala determinar si el Ejecutivo extralimitó su potestad reglamentaria al limitar en el artículo 1° del Decreto 225 de 2000 el Área de Influencia de los gasoductos troncales a diez (10) kilómetros en línea recta perpendicular del área que éstos atraviesan, para efectos de determinar los municipios beneficiarios de los dineros recaudados mediante la cuota de Fomento del Fondo Especial, que según lo establece el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, deben ser invertidos en promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural. Igualmente, si dicha limitación viola el principio de igualdad y la obligación de solidaridad y prevalencia del interés general.
Tanto el actor como el Ministerio Público alegaron que el acto acusado se expidió extralimitando la potestad reglamentaria al establecer un límite geográfico, toda vez que la norma reglamentada ya había fijado el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) como parámetro a partir del cual debían determinarse los beneficiarios de los recursos recaudados con la Cuota de Fomento del Fondo Especial.
La Sala concuerda con la posición de la defensa cuando afirma que esta limitación es una respuesta práctica a la necesidad de concretar el concepto de «área de influencia» empleado en el artículo 15 de la Ley 401 de 1997, que aunado al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas que reporta cada municipio, debe permitir hacer la priorización requerida. De no limitarse geográficamente el área de influencia, la comparación se realizaría únicamente con el criterio de NBI, omitiendo tener en cuenta lo que la finalidad de la norma reglamentada pretende, no es otra que beneficiar en mayor medida a los municipios aledaños al área que atraviesa el gasoducto, esto es, aquellos que soportan la carga de su cercanía.
Con todo, debe notarse que al referirse a la promoción y confinanciación de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural en los municipios del sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de necesidades básicas, el criterio no se determina en forma exclusiva o excluyente, pues lo que la norma dispone es que en caso de reportar dos o más municipios el mismo índice de NBI, debe acudirse al área de influencia para determinar cuál de ellos debe ser beneficiario preferente de los recursos del Fondo.
La limitación obedece también a criterios presupuestales, pues que los dineros recaudados con un aporte parafiscal del 1.5% sobre el valor de la tarifa que se cobra por el gas efectivamente transportado, no son suficientes para impulsar proyectos de desarrollo de infraestructura de todos los municipios del país que presenten altos índices de NBI.
La legalidad y la adecuada motivación del acto acusado quedan de manifiesto, adicionalmente, porque frente a un escenario de recursos limitados y de proyectos de costos considerables, resulta imprescindible fijar factores objetivos de que dependan la distribución y priorización de unos y otros.
Por su parte, el Decreto 1493 de 2003[2], derogatorio de la norma anterior, con miras a lograr una mejor distribución de los recursos acogió a la siguiente metodología:
«CAPITULO V
Criterios de elegibilidad, priorización y parámetros de aprobación de los proyectos a ser cofinanciados con los recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento
[...]
Artículo 16. Orden de prioridad de los proyectos de infraestructura elegibles. La Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, establecerá un orden de prioridad de los proyectos de infraestructura elegibles, teniendo en cuenta los siguientes criterios:
a) Ubicación de la Entidad Territorial dentro del área de influencia del gasoducto troncal;
b) Número de Usuarios directamente beneficiados con el proyecto;
c) Mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) definido por el Departamento Nacional de Estadística, DANE;
d) Índice de Desarrollo de la Entidad Territorial definido por el Departamento Nacional de Planeación;
e) Aporte económico de la entidad territorial respecto del valor total del proyecto;
f) Demanda de gas natural esperada por el proyecto.
Parágrafo. La Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, definirá y adoptará la metodología de cálculo de un indicador de prioridad que involucre los criterios definidos en este artículo.
Artículo 17. Orden de prioridad de estudios de preinversión elegibles. La Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, establecerá un orden de prioridad de los estudios de preinversión elegibles, teniendo en cuenta el menor índice de Desarrollo de la Entidad Territorial definido por el Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 18. Parámetros para la aprobación de cofinanciación de proyectos elegibles. La Junta Directiva de la Empresa Colombiana de Gas, Ecogás, una vez le sea presentado el orden de prioridad de proyectos elegibles por parte de la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, someterá a su aprobación las solicitudes de cofinanciación con recursos del Fondo Especial Cuota de Fomento, teniendo en cuenta los siguientes parámetros:
a) Disponibilidad de recursos en la fecha de aprobación por la Junta Directiva de Ecogás;
b) Se destinará, como máximo, el 85% del total de los recursos disponibles para cofinanciar proyectos de infraestructura elegibles;
c) Se destinará, como máximo, el 15% del total de los recursos disponibles para cofinanciar estudios de preinversión elegibles;
d) Cuando el monto total de las solicitudes de cofinanciación de proyectos de infraestructura elegibles supere el 85% de los recursos disponibles del Fondo Especial Cuota de Fomento al momento de la aprobación, se tendrá en cuenta el orden de prioridad recomendado por la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, hasta agotar esta disponibilidad;
e) Cuando el monto total de las solicitudes de cofinanciación de estudios de preinversión elegibles supere el 15% de los recursos disponibles del Fondo Especial Cuota de Fomento al momento de la aprobación, se tendrá en cuenta el orden de prioridad recomendado por la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, hasta agotar esta disponibilidad.
Parágrafo. Aquellos proyectos que no se les apruebe la cofinanciación por falta de disponibilidad de recursos, serán tenidos en cuenta por la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, para los siguientes procesos de aprobación por parte de la Junta Directiva de la Empresa Colombiana de Gas, Ecogás.»
Bien se aprecia cómo la nueva reglamentación se apega al área de influencia como requisito sine qua non para asignar prioridades a los proyectos.
Luego, el cargo no puede prosperar.
El actor argumenta que el acto acusado comporta la exclusión de numerosas comunidades que verían en los recursos del Fondo Especial la única posibilidad de acceder al desarrollo de su infraestructura para el uso del gas natural.
La Sala considera que la limitación examinada no viola el principio de igualdad en tanto los municipios que reciben un trato diferente concurren en condiciones diversas por no tener una cercanía significativa al área por donde yace el gasoducto troncal. Dicho principio, como se ha expuesto, envuelve un tratamiento igual entre iguales y desigual entre desiguales; así pues, la limitación se encuentra plenamente justificada atendiendo a la finalidad del Fondo, cual es la de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural en los municipios y su sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales y con el mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas.
El cargo tampoco prospera. En consecuencia, deben negarse las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 28 de abril de 2005.
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
[1] Publicado en el Diario Oficial 43.897 de 17 de febrero de 2000.
[2] Publicado en el Diario Oficial 45208 de 4 de junio de 2003. Pág. 4