Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Yesid Rojas Serrano

Norma demandada:  Decretp 2918 de 1991

Demandante:  RAIMUNDO EMILIANI ROMAN

Demandado:  PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

SUBSIDIO DE VIVIENDA / CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites

Al considerarse agotada y cumplida la primera prioridad si al cierre de cada semestre no se adjudica la totalidad de los recursos del Fondo, constituye una circunstancia, una condición no contemplada en la Ley 49 de 1990 reglamentada por el acto que se acusa. Cuando el decreto reglamentario fija el plazo de los seis meses para distribuir la totalidad de los recursos del Fondo so pena de que se cumpla y se agote la primera prioridad, está adicionando la disposición que reglamenta, excediendo sus términos y restringiendo su alcance. Tal como está redactado el artículo impugnado, el solo vencimiento del semestre sin que se hubiera distribuido la totalidad de los recursos del Fondo, sería motivo suficiente para privar del derecho al subsidio a los trabajadores de la misma Caja. Como dicha voluntad puede cumplirse por circunstancias ajenas a la voluntad de los beneficiarios, se estará desconociendo la finalidad específica de la ley en lo que respecta a dotar de vivienda a quienes están ubicados en esta primera prioridad. DECRETA LA NULIDAD del artículo lo del Decreto 2918 de 1991, expedido por el Presidente de la República.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: 1985

Actor: RAIMUNDO EMILIANI ROMAN

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Le corresponde a la Sala dictar el fallo de única instancia dentro del proceso instaurado por el actor de la referencia, en procura de la nulidad del artículo lo. del Decreto 2918 de 1991, expedido por el señor Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda, Desarrollo Económico, Agricultura y Trabajo, mediante el cual se modifica y adiciona el decreto 959 del 12 de abril de 1991.

El acto lo dicta el señor Presidente de la República "en uso de las facultades que le confiere el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y en desarrollo de la Ley 49 de 1990".

l. EL ACTO DEMANDADO

Como ya se anotó es el artículo lo del Decreto 2918 de 1991, proferido por el Presidente de la República y mediante el cual se sustituye el artículo 13 del Decreto No. 959 de 1991.

La disposición acusada, dice:

"Artículo lo. El artículo 13 del Decreto número 959 de 1991, quedará así:

"Cuando una Caja de Compensación Familiar no adjudique entre sus afiliados, al cierre de cada semestre calendario, la totalidad de los recursos del Fondo para el Subsidio Familiar de Vivienda, se entenderá agotada y cumplida la primera prioridad establecida en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 para ese período.

"El valor de los recursos no adjudicados en el respectivo semestre, se aplicará en primer lugar al otorgamiento de subsidios para hogares de afiliados de Cajas de Compensación Familiar que no tengan constituido Fondo para Subsidio Familiar de Vivienda, y el saldo, si lo hubiere, para la adjudicación de subsidios a hogares en los cuales ningún miembro se encuentre afiliado a Cajas de Compensación Familiar, según el orden secuencias de postulaciones calificadas por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INURBE - ".

II. HECHOS DE LA DEMANDA

En el capítulo correspondiente a los ' hechos de la demanda, el actor hace alusión a la Ley 49 de 1990, en cuyos artículos 67, 68 y 69 dispone el establecimiento del subsidio familiar de vivienda a cargo de las Cajas de Compensación Familiar; al Decreto 959 de 1991 por medio del cual se reglamenta parcialmente la precitada ley; y al mismo Decreto acusado.

III. NORMAS QUE SE CONSIDERAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

En el libelo demandatorio se cita expresamente como norma violada, la contenida en el numeral lo. del artículo 68 de la Ley 49 de 1990, y se dice además que "La norma acusada contiene una extralimitación de la facultad reglamentaria dada al Presidente de la República por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y violación del artículo 150 numeral lo de la misma Carta, por cuanto la facultad legislativa corresponde al Congreso".

Si bien es cierto que para indicar la norma violada el actor transcribe íntegramente el artículo lo de la Ley 49 de 1990, él mismo aclara que para efectos de esta demanda, la parte neurálgica violada es la referente a la prioridad primera.

Dentro del concepto de la violación aduce el libelista que la Ley 49 de 1990, en su artículo 68 consagra en beneficio de los afiliados a las Cajas de Compensación Familiar un derecho de prioridad, que es extinguido por el Decreto Reglamentario, cuando establece un término precario y extintivo de seis meses, si no se adjudican entre los afiliados de la respectiva Caja la totalidad de sus recursos del Fondo de Subsidio Familiar de Vivienda; que la presunción de agotamiento y cumplimiento de la prioridad carece de fundamento y constituye un auténtico abuso de poder reglamentario que excede las facultades que le atribuye el numeral 11 del artículo 189, para ejercitar en cambio la facultad legislativa que el artículo 150 de la Carta solo reconoce al Congreso de la República y que la norma acusada no está reglamentando la prioridad dispuesta la Ley, sino extinguiendo el derecho dentro de un término adoptado arbitrariamente y desviándolo en beneficio de terceras personas.

IV. ARGUMENTOS DE LA DEFENSA

Contestaron la demanda y se opusieron a sus pretensiones tanto el Ministerio de Agricultura como el de Desarrollo Económico. El primero, a través de apoderada manifiesta que de conformidad con el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 es al Gobierno Nacional a quien compete reglamentar lo concerniente a la financiación de la vivienda de interés social; que al existir en la precitada Ley tres prioridades enumeradas expresamente para otorgar el subsidio de vivienda por parte de las Cajas de Compensación Familiar, no quiere decir que la primera sea la única para gozar del subsidio y que se deban excluir las dos prioridades restantes; que en tal sentido el Gobierno a través del Decreto acusado lo que hizo fue reglamentar la posibilidad de que los afiliados a otras Cajas tuvieran acceso a ser beneficiarios del subsidio, y que al ser suspendida la norma impugnada se estaría violando el artículo 51 de la Constitución Política, según el cual "Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda".

Por su parte el apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico considera que en ningún momento hubo extralimitación de la potestad reglamentaria, pues mediante el Decreto acusado, el Gobierno en ningún momento desconoce el derecho de la primera prioridad señalado en la Ley, pues a partir del día siguiente al corte semestral nuevamente comienza a operar la primera prioridad.

Se considera asimismo que el término de los seis meses obedece a razones prácticas para darle operancia a todas las prioridades, pues es ilógico desde el punto de vista jurídico aceptar prioridades sin término ya que de ser ello así, jamás podría pensarse en la segunda o tercera de ellas. Basado en jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, estima el Ministerio que el Decreto reglamentario persigue la efectiva aplicación de la Ley, darle vida práctica y buscar el cumplimiento de su finalidad.

En los alegatos de conclusión tanto el actor como los apoderados de la parte demandada reiteran lo manifestado en la demanda, el primero, y en la contestación de ella, los segundos.

La Procuradora delegada ante el Consejo de Estado no emitió concepto de fondo.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

La Ley 49 de 1990 mediante su artículo 68 establece una primera prioridad en favor de los afiliados a la propia Caja de Compensación familiar, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales, para recibir el subsidio de vivienda otorgado por dichas entidades.

Dice así en lo pertinente la norma:

"El subsidio de vivienda otorgado por las Cajas de Compensación Familiar, será otorgado conforme a las siguientes prioridades: "la. A los afiliados a la propia Caja de Compensación, cuyos ingresos sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales;

"2a. A los afiliados a otras cajas de Compensación Familiar, cuyos ingresos sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales;

"3a, A los no afiliados a las Cajas de Compensación Familiar, con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales".

A su tumo, el artículo lo. del Decreto 2918 de 1991, acto acusado en la demanda, dispone que "cuando una Caja de Compensación Familiar no adjudique entre sus afiliados, al cierre de cada semestre calendario, la totalidad de los recursos del Fondo para el Subsidio Familiar de Vivienda, se entenderá agotada y cumplida la primera prioridad establecida en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 para ese período En este caso, según la misma norma, el valor de los recursos no adjudicados se aplicará en primer lugar al otorgamiento de subsidios para hogares de afiliados de Cajas que no tengan constituido Fondo de Vivienda, y el saldo, si lo hubiere, para la adjudicación de subsidios a hogares no afiliados a Cajas de Compensación, según el orden de postulaciones calificadas por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INURBE - .

Esta misma Sala al decretar la suspensión provisional de los efectos de la norma acusada, en auto del 19 de mayo del año en curso, expresó:

"Al comparar la norma reglamentaria acusada con la de carácter legal que se estima violada, observa la Sala que aquella, al entender agotada y cumplida la primera prioridad establecida en la ley, cuando una caja de compensación familiar no adjudique entre sus afiliados la totalidad de los recursos del Fondo, al cierre de cada semestre, establece un requisito, una condición, una limitante en el tiempo, no contemplados en la norma reglamentaria, circunstancia ésta que puede llegar a significar la extinción de dicha prioridad, por lo menos para el tiempo subsiguiente el mes correspondiente.

"Conforme lo ha expresado la jurisprudencia, la potestad reglamentaria no puede ejercerse por fuera del contenido material de la ley, ni en desarrollo de ella puede el Gobierno ir más allá de lo consagrado en la norma reglamentada, ni restringir la cobertura y el alcance señalado en la disposición que dice reglamentar".

Y, en auto del 24 de julio del año que cursa, mediante el cual se confirmó la suspensión provisional, sostuvo esta Sala:

"Estima la Sala en el auto recurrido y sigue estimando ahora al resolver la reposición interpuesta que al considerarse agotada y cumplida la primera prioridad si al cierre de cada semestre no se adjudica la totalidad de los recursos del Fondo, constituye una circunstancia, una condición, no contemplada en la Ley 49 de 1990 reglamentada por el acto que se acusa.

"En criterio de la Sala cuando el decreto reglamentario fija el plazo de los seis meses para distribuir la totalidad de los recursos del Fondo so pena de que se cumpla y se agote la primera prioridad, está adicionando la disposición que reglamenta, excediendo sus términos y restringiendo su alcance.

"El establecimiento del plazo de seis meses para distribuir la totalidad de los recursos como único requisito para entender agotada y cumplida la primera prioridad, es una situación creada por el decreto reglamentario no contenida en la ley reglamentada, con la cual se viola de manera directa el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 y de manera indirecta el artículo 189 - 11 de la Constitución Nacional al arrogarse el Ejecutivo funciones legislativas del Congreso.

"Tal como está redactado el artículo impugnado el solo vencimiento del semestre sin que se hubiera distribuido la totalidad de los recursos del fondo, sería motivo suficiente para privar del derecho al subsidio a los trabajadores de la misma Caja. Como dicha condición puede cumplirse por circunstancias ajenas a la voluntad de los beneficiarios (falta de programas de vivienda, por ejemplo), se estaría desconociendo la finalidad específica de la ley en lo que respecta a dotar de vivienda a quienes están ubicados en esta primera prioridad. En este sentido procede observar que si bien es cierto el vencimiento del plazo pudiera facilitar el cumplimiento de las otras dos prioridades, no es legal ni de justicia llegar a tal cumplimiento mediante el desconocimiento de los derechos de quienes conforman la primera".

Las apreciaciones anteriores, al parecer de la Sala continúan vigentes; no ha surgido nada nuevo dentro del expediente que derogue o modifique el criterio expuesto. En consecuencia, si fueron el fundamento de la medida cautelar, con mayor razón pueden ser el sustento de la nulidad solicitada.

Por lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. DECRETASE la nulidad del artículo 1o. del Decreto No. 2918 del 31 de diciembre de 1991, expedido por el Presidente de la República.

Segundo. DEVUÉLVASE al actor el depósito judicial constituido para gastos ordinarios el proceso.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada al día 6 de noviembre de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO