Fecha Providencia | 05/03/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: artículos 1º, 2º numeral 1º; 3º, 7º numerales 1º a 16, 18 a 23 y 25; y 37 del Decreto 2150 de 1992
Demandante: VICTOR OBDULIO BENAVIDES LADINO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR - Funciones / CONGRESO - Funciones / CONTRATACION ADMINISTRATIVA / SELECCION DEL CONTRATISTA - Procedimiento
Una autoridad administrativa - salvo las Asambleas y Concejos en la materia relativa a las formas de selección del contratista - no puede establecer normas de procedimiento, habida cuenta que esto es del resorte del legislador; además que no puede pensarse que cuando la disposición acusada habla de "procedimientos" se está refiriendo a los procedimientos internos de que trata el artículo 32 del C.C.A. en cuyo caso el reglamento debe ser sometido a la revisión y aprobación de la Procuraduría General de la Nación, pues esta norma es clara en cuanto excluye de dichos reglamentos a los procedimientos especiales señalados por las leyes, y como ya se dijo, la materia de la contratación está reservada a la ley. Decreta la suspensión provisional del numeral 11 del artículo 7 del decreto 2150 expedido por el Gobierno Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D. C., cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2268
Actor: VICTOR OBDULIO BENAVIDES LADINO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD - ADMISION DE LA DEMANDA
El ciudadano Víctor Obdulio Benavides Ladino, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los artículos 1º, 2º numeral 1º; 3º, 7º numerales 1º a 16, 18 a 23 y 25; y 37 del Decreto 2150 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reestructura la Superintendencia del Subsidio Familiar.
Como la demanda reúne los requisitos de ley, habrá de admitirse en la parte resolutiva de esta providencia.
SUSPENSION PROVISIONAL
Para solicitar el decreto de suspensión provisional del acto acusado, aduce el accionante el quebranto ostensible de la siguiente manera:
l. Los numerales 1, 3, 5, 20, 6, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19 y 25 del artículo 7' del Decreto 2150 de 1992, repiten los literales a), b), c), n), i), j), y m) del artículo 6' de la Ley 25 de 1981 y 79 y 82 del Decreto 341 de 1981.
Se infringió el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, por cuanto las funciones o facultades que éste le dio al Gobierno Nacional, lo fueron para hacer consonantes las funciones de las entidades a reestructurar con las nuevas disposiciones constitucionales, y al repetirse normas vigentes no se redistribuyen funciones, no se asignan de nuevo, ya que la entidad no sufrió ninguna modificación sustancial o mínima.
2. El numeral 2º del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, es violatorio del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, en consonancia con el artículo 122 ibídem, cuando le da la función al Superintendente de reasignar competencias entre las distintas dependencias, pues este funcionario no puede sustituir o hacer las veces de legislador o poder reglamentario.
3. El numeral 7º del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, al señalar que las observaciones que se hagan a los estados financieros de las entidades vigiladas serán de obligatoria consideración por parte de éstas, es inconstitucional porque impide el libre desarrollo de sus actividades sometidas desde luego al imperio de la ley y de la Constitución, por lo cual se quebrantan los artículos 6º, 14, 16 y 38 de la Constitución Nacional.
4. Las funciones del superintendente contempladas en los numerales 8 y 10 ibídem, violan los artículos 6º, 14, 16 y 38 de la Constitución Nacional, porque inspeccionar y vigilar no significa que el control consista en administrar directamente las entidades vigiladas, y, definir planes, necesidades, inversiones, gastos y reservas, es hacer las veces de órganos administrativos de las entidades vigiladas. El poder de vigilancia y control consiste en hacer visitas, formular cargos, sancionar con multas o intervenir administrativamente la entidad vigilada, suspender o cancelarle su personaría jurídica, pero no coadministrar en la forma expresada en estos numerales acusados, lo cual viola los artículos transitorios 20 y 189 numeral 24 ibídem.
5. El numeral 11 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, es violatorio de los artículos 6º, 14, 16, 38 y 150 numerales 1 y 2 de la Constitución Nacional, ya que estatuir normas sólo es competencia del legislador y más cuando se trata de regular asuntos de los que realizan las personas en sociedad, incluidos sus negocios o relaciones contractuales. Además, de no estar en consonancia con la Carta, la Superintendencia coadministraría o administraría directamente estás entidades, haciendo nugatorio los derechos fundamentales de libre desarrollo.
6. En el numeral 21 del citado artículo 7º se quebrantan los artículos 6º y 29 de la Constitución Nacional, ya que la Carta no facultó al Superintendente para dictar observaciones obligatorias cuya inobservancia alcance siquiera el carácter de ley para sancionarse en consecuencia a los funcionarios de las entidades vigiladas, para quienes sólo obliga la Constitución y la ley.
Además, no existe un mecanismo para aplicar la pena o sanción oscilante entre uno y cien salarios mínimos, y no toda pena puede ser objeto de la imposición máxima. Por ello, esta norma no se acomoda a una forma propia del juicio.
7. El numeral 22 ibídem es violatorio de los artículos 6º y 29 de la Constitución Nacional, por cuanto las observaciones del Superintendente no están comprendidas dentro de las reglas de derecho obligatorias, como son la Constitución y la ley; luego no puede gozar o tener esta competencia para sancionar por inobservancia de sus instrucciones.
De otra parte, el artículo 15 de la Ley 25 de 1981, autoriza al Superintendente para suspender o cancelar la personaría jurídica o intervenir administrativamente, pero su Decreto Reglamentario 341 de 1988 no determinó cuándo operaba una y otra sanción; y el Gobierno no aprovechó las facultades del artículo transitorio 20 para definir este asunto, por lo cual el acto acusado no se acomoda al debido proceso.
8. El numeral 23 literal c) del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, es violatorio de los artículos 62 y 29 de la Constitución Nacional, por cuanto la no autorización que el Superintendente emita con respecto a las entidades sometidas a su vigilancia, bajo cualquier denominación (aprobación, improbación, instrucción observancia etc.), son elevadas por este numeral a rango legal, cuando lo cierto es que en Colombia sólo se es responsable por infringir la Constitución y la ley.
Se quebrantó el artículo 29 ibídem porque no se sabe a quién se va a sancionar ni cómo se dosifica la pena; es decir, qué clase de faltas merecen tantos o cuáles salarios como multas, por lo cual no hay forma de aplicarse este numeral para que pueda existir un juicio con la observancia cabal y plena de su propia forma y no existe norma vigente que le haga aplicable y se respete el derecho de defensa.
9. El artículo 37 del Decreto 2150 de 1992, que reproduce el artículo 91 del Decreto Reglamentario 341 de 1988, con la diferencia que omitió el tercer numeral, es violatorio de los artículos 62 y 29 de la Constitución Nacional, por cuanto permite sancionar por cualquier motivo sin que sea necesario adecuarlo a una norma constitucional o legal. Es decir, cualquier hecho es susceptible de sanción, y como no puede sancionarse sino únicamente por infracción a la Constitución y las leyes, cabe la suspensión solicitada, dado que el artículo 40 del Decreto 2150 de 1992, derogó las disposiciones contrarias, entre ellas, el artículo 91 del Decreto 341 de 1988.
PARA RESOLVER, SE CONSIDERA:
En primer lugar reitera una vez más esta Corporación la competencia que tiene para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad frente a los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad conferida en el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, dado que de conformidad con lo establecido en el artículo transitorio 10, en concordancia con los artículos transitorios 59 y 39 ibídem, y en armonía con lo preceptuado en el artículo 241, el control sobre los mismos no corresponde a la Corte Constitucional, por lo que de acuerdo con el artículo 237 numeral 2º, la competencia residual corresponde al Consejo de Estado.
Adentrándonos en el estudio del tema que nos ocupa, la Sala advierte lo siguiente:
1. En lo que atañe a la violación genérica que plantea el actor por parte de los numerales 1, 3, 5, 20, 6, 121 13, 14, 15, 16, 18, 19 y 25 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, por repetir los literales a), b), c), n), h), i), j) y m) del artículo 60 de la Ley 25 de 1981 y 79 y 82 del Decreto Reglamentario 341 del mismo año, lo que se traduce para este en el quebranto del artículo transitorio 20, ya que la facultad al Gobierno Nacional lo era para reestructurar y al repetir normas vigentes no se cumple tal facultad, como lo ha manifestado esta Corporación en otros pronunciamientos, entre ellos, en providencias de 28 de enero de 1992, expediente número 2249 y de 25 de febrero de 1992, expediente número 2276, esta no es la oportunidad procesal para definir hasta dónde iban las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20 de la Carta, y en especial la relativa a la reestructuración de las dependencias de la Rama Ejecutiva y de sus entidades descentralizadas para colocarlas en consonancia con la reforma constitucional de 1991, pues ello implica no una simple comparación de textos en los que bien se puede advertir una repetición de normas vigentes, lo que por sí solo no conduce a transgresión, sino un análisis concienzudo y minucioso del contenido de las mismas haciéndolas armonizar con el resto del articulado al cual pertenecen y ante todo con las normas que componen el ordenamiento constitucional para poder determinar en un momento dado el quebranto por parte de aquéllas.
Todo esto no se adecua a las prescripciones de] artículo 152 del C.C.A., sino que es preciso hacer un estudio de fondo lo cual sólo es procedente en el estado procesal de dictar la sentencia que ponga fin al proceso.
2. En lo que respecta al numeral 2º del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, que señala dentro de las funciones del Superintendente la de "Nombrar, remover y distribuir los funcionarios de la entidad y reasignar competencias entre las distintas dependencias, cuando ello resulte necesario para el mejor desempeño del servicio", que según el actor es violatorio de los artículos transitorios 20 y 122 de la Constitución Nacional, por ser estas funciones propias del Legislador o poder reglamentario, no se vislumbra la ostensible infracción por cuanto cuando el artículo 122 ibídem utiliza la expresión "ley" o "reglamento", lo hace para abarcar el concepto de aquélla en sentido formal o material y de éste entendido no como decreto reglamentario, acepción que pretende significar el actor, sino como reglamento de administración que generalmente se conoce como manual de funciones, cuya expedición de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 189 numeral 14 de la Constitución Nacional, compete al Presidente de la República, y, en el evento sub lite, al Superintendente del Subsidio Familiar, quien obra como delegatorio de funciones presidenciales.
3. Tampoco observa la Sala que los numerales 7º, 21 y 22 del citado decreto, que prescriben: "Solicitar a las entidades vigiladas los estados financieros, para que el Superintendente formule sus observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de la entidad vigilada". "Imponer por medio de resoluciones motivadas, sanciones pecuniarias hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales a los representantes legales, los miembros de los consejos directivos, los revisores fiscales y los funcionarios de las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos; o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia", e "intervenir administrativamente en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia", quebranten los artículos 6º, 14, 16, 29 y 38 de la Constitución Política, en atención a que tales disposiciones impiden el libre desarrollo de las actividades de las entidades sometidas al control de la Superintendencia, y por no estar las observaciones comprendidas dentro de las reglas de derecho obligatorias como son la Constitución y la ley, pues bien es sabido que la libertad para desarrollar una actividad ha de estar enmarcada dentro de los límites de la Constitución y la ley, además que la facultad de inspección y vigilancia que corresponde hacer a la Superintendencia del Subsidio Familiar, conlleva correlativamente la facultad de hacer observaciones cuando se adviertan irregularidades y que constituyen una medida preventiva que puede en un momento dado evitar la intervención administrativa, la imposición de sanciones o la suspensión o cancelación de la personaría jurídica de las entidades sometidas a su control, y en este sentido tales observaciones que desde luego han de encontrar respaldo en la Constitución y la ley deben tener carácter coercitivo, esto es, obligatorio, pues de lo contrario se haría ilusoria en sus efectos la existencia de dicha entidad.
De igual manera puede predicarse de la disposición contenida en el literal c) del numeral 2º del artículo 72 del Decreto 2150 de 1992, que faculta al Superintendente para la "Imposición de multas sucesivas hasta por cien salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ¡legal o no autorizada", pues las actuaciones de las entidades sometidas a la supervisión de la Superintendencia del Subsidio Familiar, deben estar ajustadas a la ley, y si pese a las observaciones que se hagan aquéllas persisten en infringirla, necesariamente habrá de operar el poder sancionatorio porque de lo contrario no tendría razón de ser el establecimiento de la facultad de inspección y vigilancia.
De otra parte, la tendencia del legislador colombiano ha sido, en materia de imposición de sanciones, la de dar un margen de discrecionalidad para graduar la pena de acuerdo con la gravedad de la falta y los antecedentes del infractor. Por ello, en lo que a este aspecto se refiere no encuentra la Sala, prima facie, la violación del debido proceso que plantea el actor.
4. Señalan los numerales 8 y 10 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992:
Numeral 8º:
"Definir para cada entidad vigilada, atendiendo lo prescrito por la ley, planes de desarrollo, necesidades básicas insatisfechas, límite máximo del monto anual de las inversiones, gastos administrativos y la formación de reservas, con el fin de procurar el máximo beneficio para la familia y personas a cargo de los trabajadores con derecho a la prestación social del subsidio familiar."
Numeral 10:
"Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización no podrán emprenderse."
El actor en relación con las normas transcritas aduce la violación por parte de éstas, de los artículos 6º, 14, 16 y 38 de la Constitución Nacional, porque inspeccionar y vigilar no significa coadministrar directamente las entidades vigiladas, lo que también vulnera el artículo transitorio 20 y 189 numeral 24 ibídem.
Al respecto observa la Sala que de la simple confrontación de las normas acusadas con las que se estiman como infringidas no surge la ostensible transgresión, y sí por el contrario del contenido de dichas normas se puede establecer que el libre desarrollo de las distintas actividades que realizan las personas en sociedad, derechos éstos garantizados en los artículos 16 y 38 de la Carta Política, tienen como ya se dijo, limitaciones que la misma Constitución y la ley establecen para evitar el caos y la anarquía, y una de ellas es precisamente la contemplada en el numeral 24 del artículo 189 ibídem que busca, a través de la inspección, vigilancia y control proteger el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados al público, lo que permite inferir sin mayor esfuerzo que definir planes y programas de desarrollo, necesidades básicas, monto de inversiones etc., y aprobar o improbar los mismos, armoniza con la finalidad expresamente señalada en el citado numeral 24 del artículo 189, por lo que no puede considerarse como extralimitación en el ejercicio de las funciones que quebrante el artículo 6º citado como vulnerado, ni que
ello conlleve a coadministrar las entidades sometidas a su vigilancia.
5. Señala el numeral 11 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992:
"Con el objeto de propender a la más eficiente administración y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de contratación de obras, servicios y suministros en las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquéllas no podrán emprenderse."
Según el actor, esta disposición es violatoria de los artículos 6, 14, 16, 38 y 150 numerales 1 y 2 de la Constitución Política, ya que estatuir normas es competencia, del legislador y más si se trata de regular relaciones contractuales.
Al respecto cabe anotar que es procedente la suspensión por cuanto una autoridad administrativa -salvo las Asambleas y Concejos en la materia relativa a las formas de selección del contratista - no pueden establecer normas de procedimiento, habida cuenta que esto es del resorte del legislador, además que no puede pensarse que cuando la disposición en cita habla de "procedimientos", se está refiriendo a los procedimientos internos de que trata el artículo 32 del C.C.A., en cuyo caso el reglamento debe ser sometido a la revisión y aprobación de la Procuraduría General de la Nación, pues esta norma es clara en cuanto excluye de dichos reglamentos a los procedimientos especiales señalados por las leyes, y como ya se dijo, la materia de la contratación está reservada a la ley (C.P., art. 150, inc. codificado después del num. 23).
6. Estatuye el artículo 37 del Decreto 2150 de 1992:
"Informe evaluativo. El informe evaluativo que se presente al Superintendente del Subsidio Familiar deberá contener:
1. Descripción sucinta de los hechos materia de la investigación.
2. Análisis de los descargos y de las pruebas en que se funde o desvirtúe la responsabilidad de los investigados."
Sobre el particular estima la Sala que no es procedente el decreto de suspensión provisional, dado que el artículo 29 de la Constitución Nacional que garantiza el debido proceso para toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y el cual se traduce en la posibilidad que debe tener el investigado para conocer los hechos que son objeto de investigación; los cargos que se endilgan; poder presentar descargos y allegar pruebas que permitan desvirtuar su responsabilidad, es lo que precisamente propende el informe evaluativo a que se contrae el texto del artículo 37 citado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE:
1º. Admítese la demanda presentada por el ciudadano Víctor Obdulio Benavides Ladino, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra los artículos 1º, 3º, 7º numerales 1 a 16, 18 a 23 y 25; y 37 del Decreto 2150 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reestructura la Superintendencia del Subsidio Familiar.
2º. Notifiquese personalmente a la señora Procuradora Primera Delegada ante lo Contencioso de esta Corporación.
3º. Notifíquese personalmente con entrega de copia de la demanda y de sus anexos, a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social y al señor Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil.
4º. Fíjese el negocio en lista por el término de cinco (5) días para los efectos previstos en los artículos 207 -5 y 208 del C.C.A.
5º. Deposite el actor en la Secretaría de la Sección la suma de dos mil pesos ($2.000), para atender los gastos ordinarios del proceso.
6º. Solicítese a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República, el envío de los antecedentes administrativos.
7º. Decrétase la suspensión provisional del numeral 11 del artículo 7º del Decreto 2152 de 1992 por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
8º. Deniégase la suspensión provisional de las demás disposiciones acusadas.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Se deja Constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cuatro de marzo de mil novecientos noventa y tres.
Miguel González Rodríguez Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Presidente
Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano