Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Reynaldo Arciniegas Baedecker

Norma demandada:  Decreto 2854 de 1984

Demandante:  GERMAN EDUARDO GUTIERREZ HOLGUIN

CAPITAN DE ADUANAS - Requisitos / ADUANAS - Regimen

El Decreto 2854 de 1984 modificó el artículo la del Decreto 1577 de 1979 en lo referente a los requisitos para ocupar el cargo de Capitán de Aduanas, 3040, grado 9, extendiendo la posibilidad de ingreso a los oficiales de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional en uso de buen retiro, en los grados de Capitán o Mayor, que aprobaran el curso correspondiente en la Escuela de Aduanas en virtud de la norma, tales oficiales retirados no requerían haber permanecido como Teniente, sino que ingresaban directamente al cargo de Capitán 09. El aludido decreto fija los requisitos mínimos no sólo para los empleos sometidos al régimen aduanero sino también para los que corresponden a otros sistemas, como el Penitenciario, y así como señala requisitos para empleos de carrera, también lo hace para los que son de libre nombramiento y remoción, tales como los de Agentes Secretos y los de la Presidencia de la República. No es, por lo tanto, cuestión de Carrera Administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER

Santafé de Bogotá, D.C., dos (02) de marzo mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número:2818

Actor: GERMAN EDUARDO GUTIERREZ HOLGUIN

Demandado:

Referencia: Decretos del Gobierno.

El Doctor Germán Eduardo Gutiérrez Holguín, obrando en su propio nombre, solicita la nulidad del Decreto No. 2854 de 1984 en la parte del artículo lo. que dice o haber sido oficial de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, en uso de buen retiro, en los grados de Capitán o Mayor.

Fundamenta su pretensión en los hechos que a continuación se sintetizan.

1. Las normas que regulan actualmente la Carrera Administrativa son la Ley 19 de 1988, los Decretos Extraordinarios 2400 y 3074 de 1968, los Decretos 1950 de 19735 583 de 1984, ampliado en su vigencia por el Decreto 374 de 1987.

2. El artículo 40 del Decreto 2400 de 1968 determina los objetivos de la Carrera Administrativa y señala la forma como ha de lograrse su cumplimiento sin que pueda tenerse en cuenta la filiación política de las personas o razones diferentes del mérito.

Empero, según el Decreto 2854 de 1984, las condiciones para el ingreso no son los méritos alcanzados en concursos, sino consideraciones especiales para las personas que hubieran obtenido los grados de Capitán o de Mayor, lo cual rompe la igualdad de oportunidades para las personas que cumplen los requisitos mínimos exigidos en el Decreto 1577 de 1979.

3. En el artículo 41 del Decreto 2400 de 1968 se facuIta al Gobierno Nacional para que, previo concepto favorable del Consejo Superior del Servicio Civil y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, fijara las modalidades de aplicación de las disposiciones que regulan la carrera administrativa.

La Aduana Nacional no requirió al Gobierno Nacional un estatuto especial para el desarrollo de la Carrera Administrativa, motivo por el cual, los requisitos mínimos para el desempeño en cada uno de los cargos, deben ser tomados de la norma general que es el Decreto 1 577 de 1979, decreto que fue modificado en su artículo 12 en lo referente a Capitanes de Aduana 3040 - 09, disminuyendo los requisitos mínimos contemplados en el Decreto 1577 de 1979 y violando el artículo 41 ibídem norma (sic) por no haber sido expedido con el concepto previo y favorable del Servicio Civil y de la Sala de Consulta del Honorable Consejo de Estado. (FI. 14)

4. En el Decreto 1577 de 1979, por medio del cual se señalaron los requisitos mínimos para cada uno de los cargos de la rama ejecutiva del poder público, en su artículo 12 estructuró la Carrera de Oficial de Aduanas, que comienza con el cargo de Teniente 5055 - 19 y, de acuerdo con los méritos y antigüedad, permite el ascenso hasta culminar la carrera corno Capitán de Aduanas 3040 - 10. Igualmente, este artículo concedió garantías para el ingreso a dicha carrera y para la permanencia y ascenso en ella, el cual sólo procedía por el mérito y el tiempo en el cargo.

Según tal norma, para ser Teniente 5055 - 19 es requisito mínimo ser oficial retirado de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, de modo que los Subtenientes, Tenientes, Capitanes, Mayores, Tenientes Coroneles, Coroneles, Brigadieres Generales y Generales que hubieren observado buena conducta, tienen acceso a la Aduana Nacional como Oficiales en el grado de Teniente 5055 - 19, si aprueban el curso de capacitación.

En cambio, el Decreto 2854 de 1984, al permitir a quienes hayan sido Oficiales de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional en los grados de Capitán o Mayor y que aprueben el curso correspondiente en la Escuela Nacional de Aduanas ingresar a la Aduana con el grado de Capitán 3040 - 09, eliminó la exigencia de la experiencia como oficial de Aduanas en los grados de Teniente 5055 - 19 y 20 y un curso de capacitación.

5. Con base en el citado decreto, mediante Resolución No. 02422 de 1985 el Ministerio de Hacienda efectu6 varios nombramientos ignorando el personal escalafonado en la carrera de Aduanas que cumplía con los requisitos de tiempo en el cargo, conducta y curso en la Escuela de Aduanas, entre ellos el señor Laureano Díaz Romero, que se desempeñaba como Teniente 5055 - 20 (fls. 12 - 18)

Como normas violadas, se invocan los artículos 16 y 120, numeral 3, de la Constitución anterior, el artículo 41 del Decreto 2400 de 1968, los artículos 222, 224, 225 y 226 del Decreto 1950 de 1973 y el artículo 84 del C.C.A. (Fls. 18 - 19)

El concepto de violación se desarrolla a folios 19 - 27.

Mediante providencia fechada el 15 de enero de 1988 (Fls. 41 - 47), se negó la suspensión provisional del acto administrativo acusado, en razón de que la argumentación expuesta por el solicitante exigía el examen de una compleja situación, extraña a la claridad con que la violación de la normatividad superior debe aparecer para que resulte viable la suspensión provisional del acto.

El apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público impugnó la demanda en el escrito de folios 60 - 70.

Por su parte, la Agencia del Ministerio Publico en su concepto de fondo solicita la denegación de las súplicas de la demanda por cuanto considera que los Decretos 1577 de 1979 y 2854 de 1 984 tienen la categoría de reglamentarios y, por tanto, el Presidente de la República podía válidamente y en ejercicio de sus facultades consagradas en el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Política, modificar o cambiar el primero de tales decretos, como en efecto sucedió ya que por el decreto acusado se variaron los requisitos señalados en el Decreto 1577 de 1979 para el cargo de Capitán de Aduanas 3040, grados 9o. y 10o., sin que ello implique violación de éste, pues no se trata de su reglamentación.

En relación con la transgresión de los artículos 41 del Decreto 2400 de 1968, 222 y 226 del Decreto 1950 de 1973 y 16 de la Constitución Política, la Fiscalía estima que se refieren a la Carrera Administrativa y, por ello, no son aplicables al caso debatido, toda vez que tanto las normas reglamentarias como las que son objeto de reglamentación tratan del sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los cargos de la Rama Ejecutiva del Poder Público en las entidades del orden nacional, y no de Carrera Administrativa, por lo que no pudieron ser infringidos por el acto acusado. (Fls. 72 - 75).

Agotado el trámite de la ley y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES:

En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 5a. de 1978, el Presidente de la República expidió el Decreto No. 1042 de 1978, mediante el cual, según la naturaleza de sus funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para su desempeño, clasificó los empleos de los organismos de la rama ejecutiva del poder público en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico administrativo y operativo.

De igual manera, el legislador extraordinario señaló los requisitos generales mínimos exigibles para desempeñar los empleos correspondientes a cada uno de los mencionados niveles y dispuso que tales criterios, atendida la naturaleza y las funciones de las entidades, debían servir de base para que el Gobierno Nacional, mediante reglamentación especial, determinara las condiciones generales de estudios y experiencia requeridas para el ejercicio de los distintos cargos, reglamentación que, a su vez, debía ser tenida en cuenta por los organismos nacionales para elaborar los manuales de requisitos mínimos para los cargos de su planta de personal.

En ejercicio de la potestad constitucional, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1577 de 1979, en donde fijó los requisitos mínimos de los empleos contemplados en los Decretos - Leyes 712, 1042, 1044, 1158, 1302, 1311, 2924 de 1978 y 419 de 1979 y dispuso en su artículo 12 que a los Capitanes de Aduanas corresponde el código 3040 y podían tener los grados 9o. y 10o. y que, para ejercer tales cargos, se requería, entre varias condiciones, haber sido Teniente de Aduanas, grado salarial 20 del nivel administrativo, durante 3 años y haber aprobado el curso correspondiente en la Escuela de Aduanas. Para acceder al cargo de Capitán 10, era menester, además de aprobar el respectivo curso, haber sido durante un año Capitán de Aduanas, grado salarial 9.

Pues bien, el Decreto 2854 de 1984 modificó el artículo 12 del Decreto 1577 de 1979 en lo referente a los requisitos para ocupar el cargo de Capitán de Aduanas, 3040, grado 9, extendiendo la posibilidad de ingreso a los oficiales de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional en uso de buen retiro, en los grados de Capitán o Mayor, que aprobaran el curso correspondiente en la Escuela de Aduanas. En virtud de la norma, tales oficiales retirados no requerían haber permanecido como Tenientes, sino que ingresaban directamente al cargo de Capitán 09.

En esta parte del Decreto 2854 la que se demanda en acción de nulidad por considerarse violatoria de las normas invocadas en cuanto éstas regulan la Carrera Administrativa y eran aplicables a los empleos de la Dirección General de Aduanas.

Ahora bien, si se leen con atención tanto el texto modificado como el que lo reemplaza, se advierte fácilmente que no tratan ellos del ingreso a la carrera administrativa ni a ésta se refieren en forma alguna sino que señalan requisitos mínimos para el acceso a los cargos.

Es claro, en este sentido, el tenor del artículo lo. del Decreto 2854 de noviembre 26 de 1984, que se enjuicia parcialmente:

ARTICULO 1o. - El artículo 12 del decreto 1577 de 1979 quedará como sigue, en su parte pertinente:

DE LOS REQUISITOS MINIMOS. - Fijase los siguientes requisitos mínimos para el ejercicio de los empleos comprendidos en los diferentes niveles de que tratan los decretos leyes 712, 1042, 1044, 1158, 1302, 1311, 2954 de 1978 y 419 de 1979.

CAPITAN DE ADUANAS. Código 3040, Grado 10. Haber sido durante un año Capitán de Aduanas, grado salarial nueve.

Grado 09. Haber sido Teniente de Aduanas, grado salarial veinte del nivel administrativo, durante tres años, o haber sido Oficial de las Fuerzas Militares o de la Policía, en uso de buen retiro, en los grados de Capitán o Mayor y haber aprobado el curso correspondiente en la Escuela de Aduanas.

Además, para el ejercicio de estos empleos (grados 10 y 09), se requiere:

Destaca este aspecto con indudable acierto la Fiscalía Quinta de la Corporación y, además, puntualiza:

E] decreto 1 577 de 1979 es reglamentario de los decretos leyes mencionados y tiene la misma categoría jurídica que el demandado, en el sentido de que su finalidad es la de poner en ejecución la ley para que tenga una debida aplicación.

El Presidente de la República puede con base en la facultad constitucional del artículo 120 - 3 de la Carta, modificar o cambiar un decreto reglamentario por otro, como en efecto sucedió en el caso sub - júdice, donde estableció unos requisitos diferentes a los señalados en el decreto 1577 de 1979, relacionados en el cargo de Capitán de Aduanas 3040, grados 9 y 10. En efecto, los decretos mencionados se expidieron con base en los indicados en otro aparte de este concepto y, mientras el reglamentario no los limite o exceda en su campo de aplicación y contenido jurídico, son válidos.

La norma reglamentada (debió decir 'reglamentaria') simplemente está señalando los requisitos mínimos para desempeñar el cargo de Capitán de Aduanas, bien por personas que estén laborando en la entidad o ajenas a ella, siempre que reúnan los requisitos señalados en el artículo 1o. del decreto acusado, independientemente si son funcionarios de carrera o no. (Fls. 72 - 75).

La Sala comparte a plenitud estos planteamientos porque son ciertamente inobjetables. De otra parte, el que algunos funcionarios de Aduanas hubieran sido inscritos en la Carrera Administrativa, como igualmente lo destaca la Fiscalía, no significa que, para el ingreso al cargo, no pudiera el Gobierno Nacional, refiriéndose a requisitos mínimos, modificar los previamente señalados en el citado decreto 1577 de 1979, como efectivamente ocurrió.

Tanto es ello así, que el aludido decreto, fija los requisitos mínimos no sólo para los empleos sometidos al régimen aduanero sino también para los que corresponden a otros sistemas, como el Penitenciario, y así como señala requisitos para empleos de carrera, también lo hace para los que son de libre nombramiento y remoción, tales como los de Agentes Secretos y los de la Presidencia de la República. No es, 'por lo tanto, cuestión de Carrera Administrativa, como lo entiende el accionante.

No sobra recordar, a este respecto, que por la Ley 61 de diciembre 30 de 1987 dispuso el legislador que los empleados de la Dirección de Aduanas son de libre nombramiento y remoción.

Dados estos presupuestos, estima la Sala que no hace falta abundar en razonamientos para llegar a la conclusión de que es infundada la pretensión anulatoria que se refiere al cuestionado decreto 2854 de 1984 en su artículo 1o.

En tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

Niégase la nulidad solicitada para el artículo primero del decreto 2854 de 1984 en el aparte que dice: o haber sido Oficial de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional, en uso de buen retiro, en los grados de Capitán o Mayor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.

El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 12 de febrero de 1992.

JOAQUIN BARRETO RUIZ, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, CLARA FORERO DE CASTRO, ALVARO LECOMPTE LUNA, DOLLY PEDRAZA DE CASTRO, DIEGO YOUNES MORENO, AUSENTE. ENEIDA WADNIPAR RAMOS, SECRETARIA