Fecha Providencia | 11/02/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Jaime Abella Zárate
Norma demandada: DECRETO 1132 DE 1992
Demandante: MARIA CLARA AMADOR PRECIADO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA / TITULO DE DEUDA PUBLICA / SUJETO PASIVO / INVERSION FORZOSA / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites
Los elementos esenciales de la inversión forzosa, entre ellos el de sujetos pasivos, son únicamente los que surjan de la ley por tratarse de una obligación que tiene fuente en la ley, cualquiera que sea el carácter que se atribuya a ésta, tributaria o no. El artículo 17 de la Ley 6 de 1992 señaló como sujeto pasivo únicamente a "las personas, jurídicas y las personas naturales " que pasaran de los niveles de ingresos y patrimonio allí mismo señalados, de tal manera que éstas y sólo éstas puedan considerarse sometidas a la obligación de efectuar la inversión en bonos BDSI. La inclusión del término "y asimiladas" en el decreto reglamentario, se hizo apartándose de la ley, o mejor, adicionando el listado de sujetos pasivos de la obligación, lo cual constituye una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE
Santafé de Bogotá, D. C., once (11) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 4369
Actora: MARIA CLARA AMADOR PRECIADO
Demandado: DECRETO 1132 DE 1992 GOBIERNO NACIONAL
Corresponde a la Sala decidir la demanda de nulidad entablada por la ciudadana María Clara Amador Preciado contra la expresión "y sus asimiladas..." contenida en los numerales primero y segundo del artículo 3° del Decreto Reglamentario 1132 del 6 de julio de 1992 y en los grupos números 1 y 2 del artículo 4° del mismo decreto.
La demanda fue admitida sin acceder a la suspensión provisional solicitada en ella. En representación de la Nación se hizo parte el Ministro de Hacienda y Crédito Público por intermedio de apoderado. El Ministerio Público representado por el Procurador Sexto ante esta Corporación, no ha intervenido en este proceso.
LA DEMANDA:
Considera transgredida la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución en razón de los siguientes hechos:
El artículo 17 de la Ley 6° de 1992 expresa en la parte pertinente que "las personas jurídicas y las personas naturales que en el año de 1991 hubieran obtenido ingresos superiores a siete millones de pesos ($7.000.000.00) o su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año hubiere sido superior a treinta millones de pesos ($30.000.000.00), deberán efectuar durante el segundo semestre de 1992, una inversión forzosa en “Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI)......” (resaltado no es del texto sino de la demandante).
El Decreto Reglamentario 1132 de 1992 (julio 6) expresa en las partes acusadas de ilegalidad lo siguiente:
"Artículo 3°. Obligados a Efectuar Inversión Forzosa BDSI:
"De conformidad con el artículo 17 de la Ley 6° de 1992, están obligados a suscribir los Bonos para Desarrollo y Seguridad Interna BDSI:
"1. Las personas jurídicas y sus asimiladas.
“2. Las personas naturales y sus asimiladas, no incluidas en el siguiente numeral, que en el año de 1991 hubieren obtenido ingresos superiores a siete millones de pesos ($7.000.000.00) o..."etc.
"3. Los asalariados y trabajadores independientes......”.
"Artículo 4°. Lugares y Plazos para efectuar la Inversión.
“...
"El plazo para suscribir y cancelarla inversión forzosa en los 'Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI)", vence en las fechas que se indican a continuación:
"Grupo Número 1. Personas Jurídicas y sus asimiladas, atendiendo al último dígito del NIT del obligado, así ......”.
"Grupo número 2. Personas naturales y sus asimiladas, señaladas en los numerales 2 y 3 del artículo 3° de este decreto, atendiendo al último dígito del NIT del obligado, así..." (resalta la demandante).
La actora considera, que de una sencilla lectura se establece que el Decreto Reglamentario 1132 al incluir la expresión "y sus asimiladas" está estableciendo una obligación tributarla para quienes sin tener el carácter de persona jurídica, la ley las ha asimilado como tales y que en ningún momento el artículo 17 de la Ley 6 de 1992 las señaló como obligadas a efectuar inversión forzosa en bonos BDSI. Por otra parte, también considera transgredida la ley con la inclusión de igual término de "asimiladas" al referirse a las personas naturales.
Aunque la demandante citó y transcribió parcialmente los artículos 13 y segundo inciso del artículo 14 E. T que hacen una enumeración de las que considera asimiladas a sociedades de responsabilidad limitada y a sociedades anónimas, no hace ningún comentario adicional al ya descrito salvo para recordar que conforme al artículo 499 del Código de Comercio la sociedad de hecho no es una persona jurídica.
La oposición a la demanda puede sintetizarse en sus argumentos principales en lo siguiente: no se trata de un tributo sino de una emisión de bonos. Los tributos que pueden subdividirse en impuestos, tasas y contribuciones no implican ninguna retribución, en cambio los empréstitos ( hechos por emisión de bonos) bien sean voluntarios o forzosos ( Decreto 222 de 1983) se distinguen porque hay una restitución de la suma invertida al cabo de un término. La ley 6° de 1992 creó los BDSI como títulos de deuda pública interna de suscripción obligatoria.
Las excepciones a tal inversión fueron enumeradas por la ley y sólo se reducen a dos:
- Personas naturales que cumplan las condiciones mencionadas en el primer inciso del artículo 17, y
- Personas naturales asalariadas y trabajadores independientes que igualmente cumplan funciones del parágrafo del mismo artículo 17.
Lo anterior significa que siendo estas las únicas excepciones, todas las demás personas están obligadas.
Aunque considera que el artículo 338 de la Constitución no es aplicable porque se refiere a leyes sobre impuestos y esta obligación no lo es, estima que la interpretación sistemática y global de la Ley 6° conduce a la conclusión de que estando en ella indicadas las únicas personas exentas de la obligación, el reglamento no la violó al incluir a las "asimiladas" y para precisar el alcance de este término se remite a los artículos 3° y 13 del Decreto 2053 de 1974 y otros que fueron recogidos por el Estatuto Tributario en sus artículos 13 y 14 con relación a las personas jurídicas y respecto a las personas naturales se remite a los artículos 7° y 11 del mismo Estatuto que menciona a las sucesiones, a los bienes con destinación especial por donaciones o asignaciones modales, por lo que para estos efectos debe atenerse a las definiciones conten idas en tales normas, siguiendo el mandato del artículo 28 del C. Civil en cuanto a la definición de las palabras.
A título de antecedentes administrativos el Ministerio remitió un concepto de la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos Nacionales que no se refiere exactamente al punto de controversia pues se limita a expresar ña necesidad de reglamentar la ley 6° en lo relativo a los BDSI para lo cual dice adjuntar un proyecto de reglamento en el cual se contempla entre otros aspectos... “ los obligados a efectuar la inversión forzosa, lugares y plazos para efectuarla...” etc.
La accionante en alegato de conclusión, critica la defensa oficial puesto que no pueden crearse obligaciones a cargo de los asociados por la vía de la interpretación y se remite al artículo 1494 del Código Civil que al señalar las fuentes de las obligaciones enuncia las que nacen... "por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia".
Igualmente invoca el artículo 27 del C.C. para insistir en que cuando el sentido de la ley es claro no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.
CONSIDERACIONES DE LA SECCION
La ley 6° de 1992 conocida como "Reforma Tributaria de 1992" abarca en su titulación las siguientes materias: "Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público y se dictan otras disposiciones". El Capítulo II contiene las disposiciones correspondientes a "Contribuciones especiales e inversión forzosa " y destina los artículos finales a la autorización al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna denominados BDSI (artículo 16); el artículo 17 indica a "las personas jurídicas y a las personas naturales" como obligadas a efectuar durante el segundo semestre de 1992 una inversión forzosa en BDSI señalando sus condiciones de nivel de ingresos y patrimonio y aclarando en el parágrafo condiciones para que "los asalariados y trabajadores independientes" no estén obligados a efectuar la inversión y otras previsiones a que se refiere el invocado artículo 17. El artículo 18 trata de las normas de control tanto de las contribuciones especiales como de la inversión forzosa para lo cual extiende en lo pertinente las que tiene la Dirección de Impuestos Nacionales en "las normas que regulan los procesos de determinación, discusión, cobro y sanciones contempladas en el Estatuto Tributario ......”.
Se observa que la única norma de la Ley 6° de 1992 que contiene autorización para emitir títulos de deuda pública interna es el artículo 17, citado por la demanda como disposición infringida por el reglamento.
Para el representante del Ministro de Hacienda no viene al caso el artículo 338 de la Constitución Política en cuanto éste ordena precisión en los elementos de los impuestos como el relativo a los sujetos pasivos, porque el artículo 17 de la Ley 6° no es de carácter tributario.
Pero para la Sala es claro que los elementos esenciales de la inversión forzosa, entre ellos el de sujetos pasivos ,son únicamente los que surjan de la ley por tratarse de una obligación que tiene su fuente en la ley, cualquiera que sea el carácter que se atribuya a ésta, tributaria o no.
La cita que se hizo del artículo 1494 del Código Civil es acertada en cuánto éste resume la enumeración de las principales fuentes de las obligaciones que incluye las que nacen de la ley (como las de los padres con los hijos de familia). Pero tal cita debe complementarse con la del artículo 34 de la Ley 57 de 1887 que dispone:
"Las obligaciones que se contraen sin convención, nacen de la ley o del hecho voluntario de las partes. Las que nacen de la ley se expresan en ella (se resalta).
La precisión idiomática y conceptual del legislador de 1887 releva a la sala de mayores disquisiciones para afirmar que así no se considere de índole tributario la obligación de realizar una inversión en unos títulos de deuda pública, sus elementos configurativos o esenciales deben ser los que señala la ley y es indudable que dentro de ellos en primer lugar se destaca el de los sujetos pasivos de la obligación.
El artículo 17 de la Ley 61 señaló como sujetos pasivos únicamente a "las personas jurídicas y las personas naturales" que pasaran de los niveles de ingresos y patrimonio allí mismo señalados, de tal manera que éstas y solo éstas pueden considerarse sometidas a la obligación de efectuar la inversión en bonos BDSI.
No es válido para la Sala el argumento de que sólo son procedentes las excepciones iniciadas en el artículo (corno las personas que se encuentren por debajo de los límites económicos y los asalariados que reúnen las condiciones allí previstas) y ninguna otra, y no es aceptable este argumento porque para estar en la excepción es necesario estar primero en la regla.
Lo que sucede en el caso que se atiende es que las "asimiladas" no estaban en la regla y por ello mal podían estar en la excepción.
En resumen, la creación de la obligación de invertir se entiende concretada únicamente a los sujetos indicados por la ley, quedando excluido cualquier otro ente jurídico que no pueda clasificarse como persona jurídica o como persona natural.
La figura de los sujetos de obligaciones "asimilados" a personas jurídicas y naturales es de origen y utilización propia del derecho tributario que no se encuentra con la misma connotación en las otras áreas de la legislación nacional. En razón de la existencia de una capacidad económica con cierta autonomía la ley indicó como sujetos pasivos de la obligación tributaria a entes que carecen de personalidad jurídica, como el caso de las sociedades de hecho, las comunidades organizadas, las sucesiones líquidas y otras, lo que ha permitido que se tengan como sujetos tanto de la obligación sustancial como de los deberes formales de carácter tributario.
La Sala encuentra contradictoria la posición de la defensa de las normas acusadas, cuando por una parte clasifica la obligación como de orden distinto al tributario (suscripción de títulos de deuda) y por otra invoca las disposiciones del Estatuto Tributario que describen y relacionan a los entes "asimilados" a sociedades y a personas naturales.
Por las anteriores consideraciones se concluye que la inclusión del término “y asimiladas" en el decreto reglamentario, se hizo apartándose de la ley, o mejor, adicionando el listado de sujetos pasivos de la obligación, lo cual constituye una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria que debe subsanarse mediante la anulación solicitada.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Declarase la nulidad de la expresión "y sus asimiladas" utilizada por el Decreto Reglamentario 1132 de 1992 (julio 7) en los numerales 1 y 2 del artículo 3° y en los apartes Grupo número 1 y Grupo 2 del artículo 4°.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.
Carmelo Martínez Conn Jaime Abella Zárate
Presidente
Guillermo Chahín Lizcano Consuelo Sarria Olcos
Jorge A. Torrado T
Secretario