Fecha Providencia | 11/12/1992 |
Fecha de notificación | 11/12/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: decreto 0209 de 1992
Demandante: JESUS VALLEJO MEJIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE / DELEGACION DE FUNCIONES / TRANSPORTE PUBLICO MUNICIPAL / TAXI / PARQUE AUTOMOTOR
El Decreto Especial 0209 de 3 de febrero de 1992, que es el que contiene el Parágrafo 1o. acusado, mantuvo la política de liberación de ingreso de vehículos clase taxi municipal y derogó expresamente el Decreto Especial 236 de 1991. Al haber sido derogado el Decreto Ley 80 de 1987 por el Decreto Especial 0493 de 1990, mal podía servir de sustento legal al Parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto Especial 0209 de 3 de febrero de 1992 demandado, ya que no existía jurídicamente para esta fecha. Por ello, la legalidad de éste sólo se puede analizar frente al estatuto que sirvió de fundamento para su expedición, que es la Ley 15 de 1959.
DECRETO ESPECIAL / CONTROL JURISDICCIONAL / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA RESIDUAL
A los decretos expedidos con base en las leyes de intervención se les denomina Decretos Especiales y correspondió inicialmente su control jurisdiccional a la Corte Suprema de Justicia, por mandato del artículo 214 de la antigua Carta. Tal sistema de juzgamiento cambió en la nueva Constitución en los numerales So. y 7o. del artículo 241, se lo adscribió a esta Corporación, en virtud del criterio de competencia residual que consagra el numeral 2o. del artículo 237. DECLARA LA NULIDAD del parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreta Especial No. 0209 de 3 de febrero de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 2050A
Actor: JESUS VALLEJO MEJIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano y abogado JESUS VALLEJO MEJIA, obrando en su propio nombre, y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A, ocurrió ante esta Jurisdicción para demandar la nulidad del Parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto 0209 de 3 de febrero de 1992 "por el cual se libera el ingreso de vehículos clase taxi municipal a las diferentes ciudades del país, se dictan otras disposiciones y se deroga el Decreto 236 de 1991", expedido por el Gobierno Nacional.
l. EL ACTO ACUSADO
Es del siguiente tenor literal:
"Los Alcaldes Distritales, Municipales o Metropolitanos, podrán suspender por el tiempo que se requiera el ingreso por incremento, de vehículos clase taxi municipal en el territorio de su jurisdicción, cuando consideren que en (sic) la ciudad respectiva se encuentra saturada de esta clase de vehículos".
II. CAUSA PETENDI
Como normas violadas se señalan en la demanda los artículos 150 numeral 21, 211, 332, 333 y 334 de la Constitución Nacional y 1o. de la Ley 15 de 1959.
Para fundamentar los cargos de violación se aduce en la demanda lo siguiente:
El parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto 209 de 1992 infringe el artículo 1o. de la Ley 15 de 1959, en el que debió fundarse, y, de contera, los artículos 150 numeral 21, 211, 332 y 334 de la Constitución Nacional.
La infracción del artículo 1o. de la Ley 1 5 de 1959 se perfila por exceso en los términos del mandato de intervención dado por ella, al autorizar a los Alcaldes Municipales para tomar medidas sobre el ingreso por incremento de vehículos clase taxi.
Basta con leer el artículo 1o. de la Ley citada para llegar a la conclusión que la única delegación que en favor de Gobernadores o Alcaldes permite este artículo que haga el Gobierno, en desarrollo del mandato de intervención que le otorgó, se refiere a la facultad establecida en el literal d), consistente en "Fijar para todas las ciudades del país las tarifas de transporte urbano, intermunicipal e interdepartamental y establecer la forma de pago o prestación del servicio de transporte que por esta ley le corresponde al empleador en beneficio del empleado".
El tema del ingreso por incremento de vehículos clase taxi municipal en los territorios distritales, municipales o metropolitanos, cuando los Alcaldes consideren que las ciudades respectivas se encuentren saturadas de esta clase de vehículos, nada tiene que ver con la fijación de tarifas de transporte urbano, intermunicipal o interdepartamental, ni con la forma de pago o la prestación del servicio de transporte que por la Ley 15 de 1959 le corresponde al empleador en beneficio del empleado.
Habiendo autorizado la Ley 15 de 1959 al Gobierno para delegar en Gobernadores o Alcaldes sólo las facultades previstas en el literal d) del artículo 1o., y no versando sobre dichas facultades la que es objeto de delegación por la disposición acusada, es obvio que esta infringió el mandato intervencionista que pretendió ejercer por medio de ella.
La infracción se extiende al artículo 150 numeral 21 de la Constitución Política de Colombia, que prevé como atribución del Congreso "Expedir las leyes de intervención económica previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites de la libertad económica".
Debiendo ser precisas las leyes de intervención, mal puede entonces interpretárselas y aplicárselas más allá de lo que determine el mandato que otorguen.
Si dicho mandato se confiere al Gobierno y por excepción a éste se le autoriza a delegar en autoridades inferiores algunos aspectos específicos del mismo, de ninguna manera puede darse la delegación respecto de otros temas, como sucede en el caso presente.
Ello configura violación, por el mismo concepto, del artículo 334 de la Constitución Política, que reitera que la intervención del Estado debe realizarse por mandato de la ley.
El artículo 211 de la Constitución Política de Colombia dice que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar, entre otros, en los Alcaldes Municipales.
No habiendo ley que autorice al Presidente, como cabeza del Gobierno, para delegar en los Alcaldes Municipales atribuciones intervencionistas sobre el ingreso de vehículos clase taxi a las jurisdicciones distritales, municipales o metropolitanas, mal podía aquél expedir una disposición como la acusada. Es patente en este caso, por ello, la infracción del artículo 211 de la Constitución Nacional.
La disposición causada infringió también el artículo 333 de la Constitución Política de Colombia, el cual, después de proclamar la libertad de actividad económica y de iniciativa privada dentro de los límites del bien común, dispone que "para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley".
Por consiguiente, sin tal autorización no se puede disponer que los Alcaldes suspendan discrecionalmente, el ingreso por incremento de vehículos clase taxi dentro de los territorios sometidos a su jurisdicción, pues de ese modo se violaría el precepto constitucional antes mencionado.
III. TRAMITE DE LA ACCION
Se le imprimió el trámite de procedimiento ordinario en desarrollo del cual se surtieron las etapas de: admisión de la demanda, fijación en lista y alegaciones.
Como el actor solicitó en el mismo libelo de la demanda la suspensión provisional del Parágrafo 1o. del artículo 1o. acusado, se accedió a ello por la Sala en auto de 10 de julio de 1992 al estimarse que quebrantaba claramente los artículos 1o. de la Ley 15 de 1959 y 211 de la Carta. Recurrida en reposición por el apoderado del MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE, la medida precautoria fue revocada mediante proveído de 4 de septiembre del presente año, por considerarse que el parágrafo 1o. demandado tiene, en principio, sustento legal en el artículo 1o. literal g) del Decreto Ley 80 de 1987 y no en el artículo 1o. de la Ley 15 de 1959.
III.1. A pesar de que a la Nación se le notificó el auto admisorio de la demanda por conducto del señor Ministro de Obras Públicas y Transporte, conforme al procedimiento señalado en el inciso 1o. del artículo 150 del C.C.A., la contestación de la demanda se realizó equivocadamente por su apoderado a nombre del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito (folios 45 a 46), sin que éste fuera parte ni tercero en el proceso y sin que el representante legal del mismo hubiera conferido poder alguno, por cuya razón no fue aceptada en providencia de 5 de octubre de 1992.
III.2 ALEGATOS
Oportunamente lo hicieron ambas partes, conforme se detalla a continuación:
III.2.1. En su alegato el demandante sostuvo lo siguiente:
El artículo 1o. literal g) del Decreto-Ley 80 de 1987, que sirvió de fundamento para revocar la medida de suspensión provisional, fue derogado por el Decreto Especial 493 de 1990 y, por consiguiente, mal puede fundarse en él la disposición impugnada.
El Decreto 493 de 1990, al tener fuerza legislativa y regular íntegramente la materia del servicio público de transporte municipal en vehículos tipo automóvil o taxi, deroga las disposiciones del Decreto Ley 80 de 1987 sobre el mismo tema y concretamente el literal g) del artículo 1o., según lo consagra el artículo 3o. de la Ley 153 de 1887.
Además, los artículos 17, 18, 19,20, 23 y 30 literal b) del Decreto 493 de 1990 fueron a su vez derogados por el Decreto 23 6 de 1991, expedido también en desarrollo de las facultades intervencionistas conferidas por la Ley 15 de 1959, por lo cual tenía, del mismo modo que e¡ anterior, fuerza legislativa. El mismo dispuso, en su artículo lo, liberar el ingreso de los vehículos tipo taxi municipal a las diferentes ciudades del país, dejando así sin vigencia el literal g) del artículo 1o. del Decreto 80 de 1987 mencionado.
El Ministerio de Obras Públicas citó una norma derogada para afirmar la validez del acto impugnado en el escrito en que pidió la reposición de la medida precautoria.
Con el análisis anterior se desvanece dicha argumentación y revive plenamente lo considerado por la Sección al decretar la suspensión provisional, reforzado con el artículo 1o. del Decreto 236 de 1991, que es la norma vigente sobre la materia y que claramente contradice lo que se dispuso en el Decreto 209 de 1992.
III.2.2. El señor apoderado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, por su parte, alegó así:
Al dictarse el Decreto número 0209 de 1992 y reglamentar que los Alcaldes Distritales, Municipales o Metropolitanos, podrán suspender, por el tiempo que se requiera el ingreso por incremento de vehículos clase taxi municipal en el territorio de su jurisdicción, no contraviene el artículo 1o. literal g) del Decreto Ley 80 de 1987 "Por el cual se asignan unas funciones a los municipios en relación con el transporte urbano", que preceptúa:
"Señalar el número de vehículos tipo taxi que pueden ingresar anualmente al servicio público de transporte en el territorio de su jurisdicción y expedir las autorizaciones de que tratan las distintas normas fijadas al respecto por la Junta Directiva del Intra y el Gobierno Nacional".
De la norma transcrita se infiere que esta función lleva implícita la de poder suspender el ingreso de dicha clase de vehículos contemplada en la norma acusada y no es sino el fruto del ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 13 de la Ley 12 de 1986, para asignar funciones a los municipios, de las que correspondían a las entidades descentralizadas del orden nacional: el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito - INTRA - en el presente caso.
El Parágrafo acusado tiene sustento legal en el artículo 1o. literal g) del Decreto Ley 80 de 1987 y no en el artículo 1o. de la Ley 15 de 1959, razón suficiente para que se desestimen las súplicas de la demanda.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
IV.1 NATURALEZA JURIDICA DEL ACTO ACUSADO
Sea lo primero advertir que el Decreto 0209 de 3 de febrero de 1992, que contiene el Parágrafo 1o. del artículo 1o. acusado, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confirió la Ley 15 de 1959 para intervenir la industria del transporte automotor, tanto urbano como en servicio por carreteras, para la movilización de carga y pasajeros. Dicha Ley, a su vez, en el momento de su expedición tenía sustento jurídico en los artículos 32 y 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 que corresponden a los artículos 334 y 150 numeral 21 de la actual.
A los Decretos expedidos con base en las leyes de intervención se les denomina Decretos Especiales y correspondió inicialmente su control jurisdiccional a la Corte Suprema de Justicia, por mandato del artículo 214 de la antigua Carta. Tal sistema de juzgamiento cambió en la nueva Constitución, pues ésta, al no atribuírselo expresamente a la Corte Constitucional en los numerales 5 o. y 7o. del artículo 241, se lo adscribió a esta Corporación, en virtud del criterio de competencia residual que consagra el numeral 2o. del artículo 237.
IV.2. El fondo del asunto
Al Parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto Especial 0209 de 3 de febrero de 1992 se le endilga en la demanda el cargo de transgredir el artículo 1o. de la Ley 15 de 1959 y, como consecuencia de ello, los artículos 150 numeral 21, 211, 332 y 3 34 de la Constitución Política de 1991.
Antes de analizar los citados cargos debe la Sala esclarecer cuál ha sido la normatividad que ha regulado la materia referente al ingreso de vehículos clases taxi municipal a las diferentes ciudades del país, a lo cual se procede así:
1. La ley 15 de 1959, expedida en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución de 1886, facultó al Gobierno Nacional, en su artículo 1o., para intervenir en la industria del transporte automotor, tanto urbano como en servicio por carreteras, para la movilización de carga y pasajeros, con objetivos que precisó en cinco literales de la siguiente manera:
" a) Organizar y patrocinar empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional, pudiendo expropiar o adquirir los equipos pertenecientes a particulares, previa indemnización o arreglo contractual sobre el pago;
b) Reglamentar el funcionamiento de dichas empresas y la prestación de sus servicios;
c) Hacer o autorizar importaciones de vehículos y repuestos, pudiendo modificar o eliminar las tarifas aduaneras, requisitos y demás gravámenes de importación de elementos destinados a ese servicio público. Además, el Gobierno podrá intervenir para regular los precios de venta al público de todas estas mercancías;
d) Fijar para todas las ciudades del país las tarifas de transporte urbano, intermunicipal e interdepartamental, y establecer la forma de pago o prestación del servicio de transporte que por esta Ley le corresponde al empleador en beneficio del empleado; y
e) Establecer cuando las necesidades del transporte urbano en otras ciudades del país lo exijan, - y en forma transitoria mientras se establecen tarifas definitivas, el sistema previsto en esta Ley para el Distrito Especial de Bogotá, y en consecuencia señalar el monto, forma de pago, distribución y recaudo del auxilio patronal por transporte allí previsto…”
En el parágrafo del mencionado artículo se facultó al Gobierno para delegar en los Gobernadores y Alcaldes, y en cuanto hace relación al servicio urbano, únicamente la atribución a que se refiere el literal d.
0 sea, que en forma expresa dicha Ley no reguló lo atinente al ingreso de vehículos clase taxi municipal a las diferentes ciudades del país.
2. El artículo 13 de la Ley 12 de 1986 confirió facultades extraordinarias al Gobierno por el término de un año, a partir de la sanción de dicha Ley, para asignar funciones, de las que correspondían a las entidades descentralizadas nacionales, a los departamentos y municipios.
En desarrollo de esta Ley se expidió el Decreto Ley 80 de 1987, el cual, en su artículo 1o., asignó al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios, a partir del año siguiente al de su vigencia, para ejercer, entre otras funciones, la siguiente:
"...g) Señalar el número de vehículos tipo taxi que pueden ingresar anualmente al servicio público del transporte en el territorio de su jurisdicción y expedir las autorizaciones de que tratan las distintas normas fijadas al respecto por la junta directiva del Intra y el Gobierno Nacional…”.
3. El Decreto 265 de 1988, dictado con fundamento en el ordinal 3o. del artículo 120 de la antigua Constitución y de la Ley 15 de 1959, reglamentó el Decreto Ley 80 de 1987 disponiendo que el ingreso de vehículos tipo taxi podía ser por incremento o reposición y definió ambos conceptos (artículo 20); facultó al Instituto Nacional de Transporte para realizar los estudios técnicos necesarios para determinar el número de vehículos tipo taxi que se requieren anualmente en las diferentes ciudades del país (artículo 21 ); y estatuyó que los Alcaldes Metropolitanos, Municipales y el Mayor de Bogotá debían expedir en los primeros quince días del mes de septiembre de cada año el acto administrativo en el cual fijaban discriminadamente el número de vehículos tipo taxi a ingresar, por incremento o reposición, al territorio de su jurisdicción el año siguiente (parágrafo 1o. del citado artículo).
4. El Decreto 0493 de 1990, expedido en ejercicio de las facultades conferidas en la Ley 15 de 1959, por lo cual tenía carácter de Decreto Especial, derogó expresamente el Decreto 265 de 1988 (artículo 58). Es el Estatuto para el Servicio Público de Transporte Municipal en vehículos tipo automóvil o taxi y dedica el Capítulo 1 del Título Ill a regular el ingreso de vehículos al parque automotor. En su artículo 17 dispone lo siguiente:
"El alcalde mayor de Bogotá y los alcaldes municipales y de las áreas metropolitanas fijarán anualmente, mediante acto administrativo, previo estudio técnico, el número de vehículos tipo automóvil y/o taxi que podrán ingresar durante el año siguiente por incremento y / o reposición al servicio público de transporte en el territorio de su jurisdicción....”.
Define lo que se entiende como ingreso de automóviles o taxis al servicio público de transporte, señala reglas referentes a compra de vehículos, sobre prestación y destinación exclusiva de los vehículos tipo automóvil o taxi (artículos 16, 18 a 22).
Dada la naturaleza legislativa que por ser Decreto Especial tenía el Decreto 0493 de 1990 en la antigua Constitución y por regular íntegramente la materia a que se referían el Decreto Ley 80 de 1987 y su reglamento el Decreto 265 de 1988, deben entenderse derogados tácitamente estos últimos por aquél, conforme a la regla de hermenéutica consagrada en el artículo 3o. de la Ley 153 de 1887.
5. El Decreto Especial 236 de 1991, dictado con base en la Ley 15 de 1959, derogó expresamente los artículos 17 a 20, 23 y 30 literal b del Decreto Especial 0493 de 1990, y cambió la política sobre la materia, pues vino a establecer en su artículo 1o. la libertad de ingreso de vehículos tipo taxi municipal a las diferentes ciudades del país.
6. Por último, el Decreto Especial 0209 de 3 de febrero de 1992, que es el que contiene el Parágrafo 1o. acusado, mantuvo la política de liberación de ingreso de vehículos clase taxi municipal y derogó expresamente el Decreto Especial 236 de 1991.
El análisis hecho pone en evidencia que al haber sido derogado el Decreto Ley 80 de 1987 por el Decreto Especial 0493 de 1990, mal podía servir de sustento legal al Parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto Especial 0209 de 3 de febrero de 1992 demandado, ya que no existía jurídicamente para esta fecha. Por ello, la legalidad de éste sólo se puede analizar frente al estatuto que sirvió de fundamento para su expedición, que es la Ley 15 de 1959.
Para la Sala recobran así plena virtualidad los razonamientos hechos en el auto de 10 de julio del presente año, que decretó la suspensión provisional del Parágrafo 1o. acusado por infracción manifiesta de los artículos 1o. de la Ley 15 de 1959 y 211 de la nueva Constitución; y resulta infundado lo sostenido en el auto de 4 de septiembre de 1992, que revocó el decreto de suspensión, en el sentido de que dicho Parágrafo tiene sustento legal en el Decreto Ley 80 de 1987.
Por ello, la Sala accederá a decretar la nulidad del Parágrafo 1o. demandado con base en lo expuesto en el auto primeramente mencionado, en el cual se dijo:
"El parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto 0209 de 3 de Febrero de 1992, es del siguiente tenor:
"Parágrafo 1o. Los Alcaldes Distritales, Municipales o Metropolitanos, podrán suspender por el tiempo que se requiera el ingreso por incremento, de vehículos clase taxi municipal en el territorio de su jurisdicción, cuando consideren que en (sic) la ciudad respectiva se encuentra saturada de esta clase de vehículos".
Al examinar el texto del artículo 1o. de la Ley 15 de 1959 y su parágrafo fácilmente se advierte que el único mandato de intervención que se confirió al Gobierno para delegar en los Alcaldes fue el consagrado en el literal d de dicho artículo para "Fijar para todas las ciudades del país las tarifas de transporte urbano, intermunicipal e interdepartamental, y establecer la forma de pago o prestación del servicio de transporte que por esta Ley le corresponde al empleador en beneficio del empleado".
Al confrontar este precepto con la norma reglamentaria acusada fluye claramente que la delegación hecha en ésta a los Alcaldes para "suspender por el tiempo que se requiera el ingreso por incremento, de vehículos clase taxi municipal en el territorio de su jurisdicción cuando consideren que en la ciudad respectiva se encuentra saturada de esta clase de vehículos" no se ciñe con fidelidad al mandato legal de intervención, pues éste no se refiere a esta materia, razón suficiente para predicar su transgresión manifiesta y que justifica que se decrete la suspensión provisional del referido parágrafo.".
Igual notoriedad cabe pregonar respecto del quebrantamiento del artículo 211 de la Constitución Nacional dado que la Ley 15 de 1959 no autorizó al Gobierno para delegar en los Alcaldes, la función de suspender el ingreso por incremento de vehículos clase taxi municipal en el territorio de su jurisdicción.".
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
1o. Declárase la nulidad del Parágrafo 1o. del artículo 1o. del Decreto Especial número 0209 de 3 de febrero de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
2o. Devuélvase la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso, o su remanente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
PRESIDENTE DE LA SALA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO