100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033119SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull2143199304/02/1993SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_2143__1993_04/02/1993300331171993DECRETO EJECUTIVO / MINISTERIO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL - Estructura / CONGRESO - Funciones Por medio del Decreto 1422 de 1989 se establece la estructura orgánica del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y se determinan las funciones de sus dependencias. Mediante el decreto acusado, la administración, haciendo uso de su facultad que le otorgaba el ordinal 21 del artículo 120 de la anterior Carta Política, señala las funciones no de las dependencias del Ministerio atribución del Congreso- sino las de sus funcionarios, en una correcta aplicación del referido ordinal 21. De allí que la doctrina nacional mayoritariamente se incline con justa razón por clasificar los decretos que el Presidente expida en ejercicio de esta función, como "ejecutivos". y no reglamentarios, pues salta a la vista al observar el contenido de las normas que en aquella virtud expide, que no son propiamente "para la debida ejecución de la ley", sino que mediante ella se asume la función para el giro normal y corriente de los asuntos administrativos a que se refiere el citado ordinal 21.
Sentencias de NulidadMiguel González RodríguezGOBIERNO NACIONALJOSE DEL CARMEN CARDENAS SANCHEZnumeral 19 del artículo 99 del Decreto número 1096 de 25 de abril de 1991Identificadores10030126295true1219988original30124337Identificadores

Fecha Providencia

04/02/1993

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Miguel González Rodríguez

Norma demandada:  numeral 19 del artículo 99 del Decreto número 1096 de 25 de abril de 1991

Demandante:  JOSE DEL CARMEN CARDENAS SANCHEZ

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


DECRETO EJECUTIVO / MINISTERIO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL - Estructura / CONGRESO - Funciones

Por medio del Decreto 1422 de 1989 se establece la estructura orgánica del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y se determinan las funciones de sus dependencias. Mediante el decreto acusado, la administración, haciendo uso de su facultad que le otorgaba el ordinal 21 del artículo 120 de la anterior Carta Política, señala las funciones no de las dependencias del Ministerio atribución del Congreso- sino las de sus funcionarios, en una correcta aplicación del referido ordinal 21. De allí que la doctrina nacional mayoritariamente se incline con justa razón por clasificar los decretos que el Presidente expida en ejercicio de esta función, como "ejecutivos". y no reglamentarios, pues salta a la vista al observar el contenido de las normas que en aquella virtud expide, que no son propiamente "para la debida ejecución de la ley", sino que mediante ella se asume la función para el giro normal y corriente de los asuntos administrativos a que se refiere el citado ordinal 21.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D. C., cuatro (4) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 2143

Actor: JOSE DEL CARMEN CARDENAS SANCHEZ

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

I. El ciudadano y abogado José del Carmen Cárdenas Sánchez, obrando en su propio nombre, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda ante esta Corporación la nulidad del numeral 19 del artículo 99 del Decreto número 1096 de 25 de abril de 1991, expedido por el Presidente de la República y "por el cual se asignan competencias a las dependencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".

La disposición acusada reza:

"Artículo 9º. El Subdirector de Prestaciones Económicas es competente para:

" 1. Autorizar las exoneraciones de que trata el artículo 21 del Decreto 118 de 1957."

II. FUNDAMENTOS FACTICOS DE LA DEMANDA

Se resumen así:

l. En el Decreto 11 8 de 21 de junio de 1957 "por el cual se decretan aumentos de salarios, se establece el Subsidio Familiar y se crea el Servicio Nacional de Aprendizaje", se dispuso en el artículo 21 que: "El Ministro de Trabajo podrá exonerar en todo o en parte del cumplimiento del presente Decreto a los patronos que comprueben que su aplicación pone en grave peligro su estabilidad económica. Tales exoneraciones se concederán para períodos no mayores de un año, a juicio del Ministerio, y serán revisables en cualquier momento de oficio o a petición de parte".

2. La organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha venido siendo modificada por decretos-ley, entre otros los ya derogados 658 de 1974 y el 062 de 1976. Por este último, por medio de su artículo 27, literal f), se trasladó la facultad concedida exclusivamente al Ministerio de trabajo, por el Decreto ll8de 1957, a la Dirección General de la Seguridad Social.

3. El 30 de junio de 1989 el Presidente de la República expide el Decreto-ley 1422, "por el cual se establece la estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y se determinan las funciones de sus dependencias", señalando en el artículo 52 las correspondientes al Ministro.

4. Posteriormente se expide el Decreto 1096 de 25 de abril de 1991, para reglamentar el Decreto extraordinario 1422 de 1989, y en su artículo 29 señala que "las competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo señalado en el Decreto 1422 de 1982, y las demás normas sobre la materia, son las siguientes:"

5. En el artículo 3º del Decreto 1096 se señalaron en seis (6) numerales las funciones del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, sin que en alguna de ellas se le concediera la que otrora le dio el artículo 21 del Decreto 118 de 1957.

6. El Decreto 1422 de 1989 señaló en su artículo 44 las funciones de la Subdirección de Prestaciones Económicas. Sin embargo, en el Decreto 1096, reglamentario, al enunciar la competencia de ese funcionario, le asignó en el numeral 1 del artículo 9º Ia de "Autorizar las exoneraciones de que trata el artículo 21 del Decreto 118 de 1957".

7. El Decreto-ley 1422 de 1989 deroga expresamente en el artículo 89 el Decreto 062 de 1976, que antes regulaba la organización administrativa y funciones del Ministerio de Trabajo, así como las demás disposiciones que le sean contrarias.

8. Además de las citadas normas legales, se han expedido otras para regular íntegramente el "Subsidio Familiar" como la Ley 21 de 1982, y sobre el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, como lo es el Decreto-ley 3123 de 1968. Y tanto en el artículo 93 de aquélla como en el artículo 35 de éste, se hace derogatoria expresa de todas las disposiciones que le sean contrarias.

9. El Decreto 118 de 1957 fue la norma que sólo en principio dio origen al Sena, pues apenas dijo en su artículo 82: "Créase el Servicio Nacional de Aprendizaje a cargo de los patronos a que se refiere el artículo anterior", es decir, que no le definió ni estructuró. La referencia está hecha a aquel artículo que estableció el Subsidio Familiar a cargo de todos los patronos y establecimientos públicos descentralizados con capital de cien mil pesos o superior, o que ocupan un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte.

10. Pese a lo anterior, se expidió el 6 de agosto de 1957 el Decreto 164, que es la norma legal que verdaderamente crea el Sena como "...un organismo descentralizado, con personaría jurídica y patrimonio propio" (art. 12), sin que en alguno de sus artículos se faculte al Ministro o a cualquier otro funcionario para exonerar de los aportes con que debían contribuir los patronos a la financiación de dicha entidad pública. Pero sí agregó este decreto en su artículo 38 que derogaba todas las disposiciones que le sean contrarias. Y en el Decreto 3123 de 1968 donde actualmente se establece la regulación del Sena tampoco aparece concesión alguna al Ministro de Trabajo para intervenir directamente en el manejo de su administración, ni mucho menos para hacer exoneraciones de los aportes o contribuciones para su financiamiento.

III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION

El actor estima como normas violadas las siguientes:

De la Constitución Política vigente al expedirse el Decreto 1096 de 1991, los artículos 20, 55, 57, 63, 76 numerales 92 y 12, 120 numerales 3º y 21, y 135. De la actual Constitución los artículos 6º, 113, 122 y 211.

Del Decreto 118 de 1957 el artículo 21; del Decreto 164 de 1957, los artículos 1º y 24; del Decreto 1050 de 1968, los artículos 1º, 3º, 5º, 12, 25, 26 y 28; del Decreto 3074 de 1968, el artículo 1º del Decreto 3130 de 1968, el artículo 16; de la Ley 21 de 1982, los artículos 7º, 9º, 10, 12, 15, 42, 92 y 93; del Decreto 3123 de 1968, los artículos 1º, 3º, 89, 9º, 11, 21 y 35.

Dice el demandante que la disposición acusada viola directamente los artículos 63 y 20 de la anterior Constitución, ratificados en su orden, por los artículos 122 y 6º de la actual, limitándose en su concepto a expresar, mutatis mutandi, el contenido de estas normas. También señala que se infringe el artículo 55 de la Carta de 1886, 113 de la actual, porque el Ejecutivo, al expedir aquella norma, ocupó una órbita de competencia que no le corresponde. Que, además, quebrantó el artículo 135 de la derogada norma superior 211 de la de 1991, porque se configuró una subdelegación de atribución en funcionario distinto de los relacionados en estas normas. ,

Afirma, igualmente, que si el Decreto impugnado fue expedido con base en el numeral 21 del artículo 120 de la anterior Constitución, ha debido ceñirse a lo previsto en el decreto reglamentado, pues es éste el que le señala la órbita de competencia y las funciones especiales que debe reglamentar. Y que del invocar el artículo 97 de la Ley 59 de 1990 como sustento del acto acusado, se concluye que el Presidente sólo podía destinar competencias a los funcionarios del Ministerio de Trabajo para sancionar a los empleadores que incumplan las leyes laborales en las cuantías que en dicho precepto se señalan. Y que a pesar de aquella fundamentación constitucional, lo cierto es que se trata de un decreto reglamentario expedido con arreglo al artículo 120-3 de la Carta Política.

Entonces, afirma, el actor, al asignarse por el acto acusado a la Subdirección de Prestaciones Económicas la facultad de exonerar de los aportes patronales con destino al Sena, el Presidente de la República desbordó las atribuciones descritas por el Decreto extraordinario reglamentado 1422, pues en éste no se le señaló tal competencia ni al Ministro ni al funcionario antes mencionado, y por tanto deviene inconstitucional.

Por otra parte, manifiesta el demandante que se violan los artículos 1º y 24 del Decreto 164 de 1957 porque un funcionario de menor rango que el Ministro tiene así injerencia directa en los recursos con que se financia el Sena: y transgrediéndose, de contera, los preindicados artículos de los Decretos 1050 y 3130 de 1968 y 3074 de 1974 que definen, respectivamente, cómo está integrada la rama ejecutiva del poder público; establecen las competencias y funciones de los ministerios; definen a los establecimientos públicos, como lo es el Sena; fijan reglas sobre la dirección, organización y administración de estos últimos; y se señala lo que es un empleo público y lo que ello comporta.

Así mismo, se infringen los artículos ya señalados del Decreto 3123 de 1968 porque no se respeta la estructura administrativa que se le ha dado al Sena por este estatuto y las demás normas legales ya citadas, como tampoco se respeta su autonomía jurídica y patrimonial.

También quebranta el acto acusado los artículos indicados de la Ley 21 de 1982, estatuto éste que regula todo el sistema del Subsidio Familiar, sin que en él se conceda a algún funcionario la facultad de hacer exoneración, ni del subsidio familiar, ni de los aportes al Sena.

Finalmente, señala que la facultad prevista en el artículo 21 del Decreto 118 de 1957 y en la parte impugnada del Decreto 1096, donde se autoriza la exoneración del Subsidio Familiar y de los aportes al Sena, al Ministro de Trabajo y a la Subdirección de Prestaciones Económicas, respectivamente, está derogada, porque si bien es cierto que el artículo 82 del Decreto 118 de 1957 ordenó la creación del Sena a cargo de los patronos, también lo es que en nada más se refirió a ello, y de allí que luego se expidiera el Decreto 164 de ese mismo año, que no sólo creó el Sena sino que también lo estructuró y lo puso a funcionar. Pero aunque se tome el Decreto 118 como el organizador del Sena, también es cierto que el Decreto 164, en el artículo 24, derogó toda la anterior normatividad que le fuera contraria, como sería la referente a la facultad de disponer del capital con que se financia y con que contribuyen los patronos al sostenimiento de esa entidad.

Ahora bien, si el Decreto 1 18 de 1957 estableció el Subsidio Familiar en Colombia, y hoy en día ese régimen está regulado por la Ley 21 de 1982, éste no sólo modificó dicho estatuto sino que además señaló todas las disposiciones relacionadas directamente con los aportes al Sena, y por ninguna parte aparece en esa Ley la posibilidad de efectuar exoneraciones, ni del subsidio familiar ni de los aportes.

Así que si la Ley 21 regula todo lo relacionado con el Subsidio Familiar y los aportes al Sena, es por principio declarada insubsistente o derogada la anterior normatividad, tal como lo predica el artículo 3º de la Ley 153 de 1887.

IV. TRAMITE DEL PROCESO

Mediante auto de 8 de octubre de 1992 fue admitida la demanda, y denegada la suspensión provisional que había sido impetrada y sustentada en escrito separado.

Por auto de 25 de noviembre de 1992 se tuvo por no contestada la demanda, por haber sido presentado el escrito extemporáneamente, y, además, se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión, pero ninguna de ellas hizo uso de este derecho.

V. LA DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia previas las siguientes,

CONSIDERACIONES:

Precisa inicialmente hacer referencia a la índole del Decreto acusado, dada su fundamentación en el ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución (la entonces vigente) y la afirmación del actor en el sentido de que pese a ella se trata de un acto administrativo expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria que le otorgaba aquella Carta en su artículo 120, ordinal 3.

El encabezamiento del Decreto 1096 de 1991, al cual pertenece la disposición acusada, dice así:

"Por el cual se asignan competencias a las dependencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

"El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere la Constitución Política y en especial las que le otorga el ordinal 21 del artículo 120 y el artículo 97 de la Ley 50 de 1990,

“Decreta:

Este Decreto prescribe en su artículo 2º que:

"Las competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo señalado en el Decreto 1422 de 1989, y las demás normas sobre la materia, son las siguientes":

A continuación, del artículo 3º al 23 señala las competencias del Ministro, Viceministro, Secretario General, de los Directores Generales y de los Subdirectores, de Jefes de División y de Sección, de los Directores Regionales y de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social.

Del texto del ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución de 1886, se desprende que la fijación de la estructura de la administración es de competencia del Congreso, facultad que no se agota con la simple creación de ministerios y departamentos administrativos, sino que comprende también el señalamiento de las diversas dependencias que los integran y de sus funciones, siendo ésta, además, la práctica administrativa usual al respecto, como es igualmente usual que el Congreso delegue esta atribución en el Gobierno mediante el mecanismo de las facultades extraordinarias.

El Decreto 1422 de 1989, reiteradamente citado en el Decreto 1096 de 1991, es justamente uno de aquéllos. Por él se establece la estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y se determinan las funciones de sus dependencias. Y por éste, la Administración, haciendo uso de la facultad que le otorgaba el ordinal 21 del artículo 120 de la anterior Carta Política (hoy se la da la nueva Constitución en el numeral 14 del art. 189) señala las funciones no de las dependencias del Ministerio -atribución del Congreso- sino las de sus funcionarios, en una correcta aplicación del referido ordinal 21.

De allí que la doctrina nacional mayoritariamente se incline con justa razón por clasificar los decretos que el Presidente expida en ejercicio de esta función como "ejecutivos", y no reglamentarios, como los que expide con fundamento en el ordinal 3º del artículo 120, pues salta a la vista al observar el contenido de las normas que en aquella virtud expide, que no son propiamente "para la debida ejecución de la Ley", como lo manda esta última preceptiva constitucional, sino que mediante ellas se asume la función ara el giro normal y corriente de los asuntos administrativos a que se refiere el citado ordinal 21.

Pero que el Decreto 1096 de 1991 no era reglamentario, sino ejecutivo, no significa que no tenga un límite. En efecto, éste lo fija la misma disposición constitucional -ordinal 21 del artículo 120- cuando expresa que las funciones que en ella se consignan deben, al ejercitarse, sujetarse a las leyes a que se refiere el ordinal 9º del artículo 76 de la misma obra.

De otra parte, en el mismo Decreto impugnado se previene que las competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social son las que en él se indican de conformidad con las señaladas en el Decreto 1422 de 1989 (expedido éste con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para reformar la organización administrativa y la estructura del aludido ministerio) y las demás normas sobre la materia, que, de igual manera, no pueden entenderse sino como del mismo nivel, es decir, legal.

Dentro de estos parámetros normativos y, muy seguramente, teniendo en cuenta también que el numeral 8 del artículo 5º del Decreto-ley 1422 de 1989 señala como competencia del Ministro de Trabajo y Seguridad Social la función de "Determinar las dependencias competentes para el cumplimiento de las funciones que le están atribuidas por la ley al Ministerio", el Gobierno estimó procedente asignar al Subdirector de Prestaciones Económicas del citado ministerio la función de "Autorizar las exoneraciones de que trata el artículo 21 del Decreto 118 de 1957", suponiendo quizás que esta norma se encontraba vigente.

Ciertamente, esta última norma permitió al Ministro de Trabajo exonerar del pago del subsidio familiar a los patronos que demostraran que su erogación ponía en peligro la estabilidad económica de su empresa. Esta facultad fue, por virtud del Decreto-ley 062 de 1976 que modificó la organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, trasladada a la División de Estudio y Control de la Seguridad Social de este Ministerio. Allí se dispuso, en el artículo 28, literal f), que correspondía a esta División "Aprobar o improbar previo concepto de la oficina de Planeación y Economía Laboral, las solicitudes de las empresas en lo referente a exoneraciones del pago de 'subsidio familiar y de los aportes del Servicio Nacional de Aprendizaje".

Esta disposición fue luego declarada inexequible por la Honorable Corte Suprema de Justicia en fallo 12 de agosto del mismo año de 1976 (Gac. Jud., T. CLII y CLIII,

núms. 2393 y 2394, pp. 490 a 496).

Así las cosas, se tiene que el Decreto 1096 de 1991 pretende redistrubuir una competencia inexistente; y de acuerdo con la ya señalada preceptiva del ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución de 1886,, que, valga la reiteración, se mantiene con ligeras variaciones en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política de 1991, ello desborda el marco diseñado en el Decreto-ley 1422 de 1989 en donde no aparece en ninguno de sus preceptos atribuida su función al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como tampoco aparece ninguna otra norma legal.

Por el contrario, y a este propósito, la Corte Suprema de Justicia en el fallo citado adujo que con posterioridad al Decreto Legistativo 118 de 1957, las leyes 58 de 1963 y 56 de 1973 en sus art. 5º y 15, respectivamente, impusieron la obligación a los patronos con capital superior a $50.000 de pagar el subsidio familiar sin contemplar posibilidad alguna de exoneración.

Le asiste, pues, razón al actor en lo concerniente a esta censura sobre incompetencia, motivo más que suficiente para que esta sala decrete la nulidad del precepto acusado, ya que en su consagración quebranta el Decreto Ley 1422 de 1989, el ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución de 1886, vigente al momento de su expedición, y el mismo ordinal 21 del artículo 120 de esta codificación y, desde luego, resulta incompatible con el vigente numeral 14 del artículo 189 de la Constitución de 1991.

Ante la prosperidad de esta cargo, se hace innecesario el examen de los demás.

Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad del numeral 1º del artículo 9º del Decreto 1096 de 25 de abril de 1991, expedido por el Presidente de la República.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social y archívese el expediente.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social y archívese el expediente.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 4 de febrero de 1993.

Miguel González Rodríguez, Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano