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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033114SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull4379199318/01/1993SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_4379__1993_18/01/1993300331121993BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA / VALOR NOMINAL / BASE GRAVABLE El concepto “nominal” tiene una significación relevante, al punto tal que existe una diferencia sustancial entre el concepto “valor” simple y llano y “valor nominal”. El primero es un género que admite diferentes incidencias de carácter económico en su contexto, pero cuando se define como “nominal” se está enmarcando en el género dentro de una definición que ya no admite asignarle ningún otro concepto. Por ello sin necesidad de entrar en análisis de carácter financiero sobre el valor representativo de los bonos, es evidente que el reglamento efectúo una definición no contemplada en la ley. Así mismo, el decreto demandado determina que la inversión forzosa sería el resultado de aplicar un 25 al impuesto determinado en la declaración de renta antes de restar los descuentos tributarios, en tanto que la ley 6ª estableció simplemente como base para el cálculo el “impuesto de renta”. Declara nulas en el literal c) del artículo 2° del Decreto 1132 de 1992 las expresiones “nominal” y “la obligación de pago contenida en los BDIS a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998”. Declara la nulidad de la expresión “antes de restar los descuentos”, contenida en el inciso final del artículo 3° del Decreto 1132 de 1992. INVERSION FORZOSA - Naturaleza / BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA Uno de los mecanismos con que cuenta el Estado para la obtención de recursos para el debido cumplimiento de sus fines, diferentes a la posibilidad de aumentar los impuestos de sus administrados, es a través del sistema de las llamadas inversiones forzosas. Se busca con esto que los particulares no entreguen su dinero sin recibir una contraprestación, como es el caso de los impuestos, sino que, reciban a cambio de su inversión esos bonos, que representan un valor y que posteriormente darán lugar a la recuperación del dinero entregado. El origen especial de esta inversión resultante del poder del imperio del Estado sobre su administrados y de la necesidad y características de las obras a emprender - Seguridad Interna y Desarrollo Social - no puede dársele el tratamiento de la libre negociación entre particulares, ni aplicársele conceptos como "margen de rentabilidad". Declara nulas en el literal c) del artículo 2° del Decreto 1132 de 1992 Ias expresiones “nominal” y “la obligación de pago contenida en los BDSI a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998”. Declara nula la expresión “antes de restar los descuentos” contenida en el inciso final del artículo 3° del Decreto 1132 de 1992. CADUCIDAD / PRESCRIPCION / BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA La caducidad es de naturaleza adjetiva o instrumental y está concebida como los plazos máximos que concede la ley para el ejercicio de una determinada acción, opera entonces por mandato de la ley y debe ser declarada de oficio por el juez que la advirtiera. La prescripción por su parte, es sustancial o material, como una de las formas de perder los derechos y extinguir las obligaciones, debe ser propuesta o alegada por la parte que desea liberarse de la obligación y puede incluso renunciarse por el interesado. Respecto de los BDSI se tienen que, pretender que la expresión utilizada por el legislador en su artículo 17 de la Ley 6ª de 1992 “se redimirán... durante el año 1998” significa que el contribuyente que no haga la solicitud para redimir el valor de sus bonos entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del mismo año pierde automáticamente su derecho de propiedad sobre la inversión, o sea el decreto reglamentario estableció una prescripción extintiva del derecho. Declara nulas en el literal c) del artículo 2° del Decreto 1132 de 1992 las expresiones “nominal” y “la obligación de pago contenida en los BDSI a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998”. Declara nula la expresión “antes de restar los descuentos” contenida en el inciso final del artículo 3°, del Decreto 1132 de 1992.
Sentencias de NulidadGuillermo Chahín LizcanoGOBIERNO NACIONALLUIS GUILLERMO NIETO ROAartículos 2°, letras e) y d) y 32 inciso final del Decreto 1132 de 6 julio de 1992Identificadores10030126271true1219964original30124313Identificadores

Fecha Providencia

18/01/1993

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Guillermo Chahín Lizcano

Norma demandada:  artículos 2°, letras e) y d) y 32 inciso final del Decreto 1132 de 6 julio de 1992

Demandante:  LUIS GUILLERMO NIETO ROA

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA / VALOR NOMINAL / BASE GRAVABLE

El concepto “nominal” tiene una significación relevante, al punto tal que existe una diferencia sustancial entre el concepto “valor” simple y llano y “valor nominal”. El primero es un género que admite diferentes incidencias de carácter económico en su contexto, pero cuando se define como “nominal” se está enmarcando en el género dentro de una definición que ya no admite asignarle ningún otro concepto. Por ello sin necesidad de entrar en análisis de carácter financiero sobre el valor representativo de los bonos, es evidente que el reglamento efectúo una definición no contemplada en la ley. Así mismo, el decreto demandado determina que la inversión forzosa sería el resultado de aplicar un 25 al impuesto determinado en la declaración de renta antes de restar los descuentos tributarios, en tanto que la ley 6ª estableció simplemente como base para el cálculo el “impuesto de renta”. Declara nulas en el literal c) del artículo 2° del Decreto 1132 de 1992 las expresiones “nominal” y “la obligación de pago contenida en los BDIS a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998”. Declara la nulidad de la expresión “antes de restar los descuentos”, contenida en el inciso final del artículo 3° del Decreto 1132 de 1992.

INVERSION FORZOSA - Naturaleza / BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA

Uno de los mecanismos con que cuenta el Estado para la obtención de recursos para el debido cumplimiento de sus fines, diferentes a la posibilidad de aumentar los impuestos de sus administrados, es a través del sistema de las llamadas inversiones forzosas. Se busca con esto que los particulares no entreguen su dinero sin recibir una contraprestación, como es el caso de los impuestos, sino que, reciban a cambio de su inversión esos bonos, que representan un valor y que posteriormente darán lugar a la recuperación del dinero entregado. El origen especial de esta inversión resultante del poder del imperio del Estado sobre su administrados y de la necesidad y características de las obras a emprender - Seguridad Interna y Desarrollo Social - no puede dársele el tratamiento de la libre negociación entre particulares, ni aplicársele conceptos como "margen de rentabilidad". Declara nulas en el literal c) del artículo 2° del Decreto 1132 de 1992 Ias expresiones “nominal” y “la obligación de pago contenida en los BDSI a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998”. Declara nula la expresión “antes de restar los descuentos” contenida en el inciso final del artículo 3° del Decreto 1132 de 1992.

CADUCIDAD / PRESCRIPCION / BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA

La caducidad es de naturaleza adjetiva o instrumental y está concebida como los plazos máximos que concede la ley para el ejercicio de una determinada acción, opera entonces por mandato de la ley y debe ser declarada de oficio por el juez que la advirtiera. La prescripción por su parte, es sustancial o material, como una de las formas de perder los derechos y extinguir las obligaciones, debe ser propuesta o alegada por la parte que desea liberarse de la obligación y puede incluso renunciarse por el interesado. Respecto de los BDSI se tienen que, pretender que la expresión utilizada por el legislador en su artículo 17 de la Ley 6ª de 1992 “se redimirán... durante el año 1998” significa que el contribuyente que no haga la solicitud para redimir el valor de sus bonos entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del mismo año pierde automáticamente su derecho de propiedad sobre la inversión, o sea el decreto reglamentario estableció una prescripción extintiva del derecho. Declara nulas en el literal c) del artículo 2° del Decreto 1132 de 1992 las expresiones “nominal” y “la obligación de pago contenida en los BDSI a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998”. Declara nula la expresión “antes de restar los descuentos” contenida en el inciso final del artículo 3°, del Decreto 1132 de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 4379

Actor: LUIS GUILLERMO NIETO ROA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

FALLO

El ciudadano Luis Guillermo Nieto Roa, actuando en su propio nombre, solicita de la jurisdicción la declaratoria de nulidad de los artículos 2°, letras e) y d) y 32 inciso final del Decreto 1132 de 6 julio de 1992, proferido por el Gobierno Nacional.

1. El acto acusado

El contenido de las normas acusadas del Decreto 1132 de 1992, es el siguiente:

"Artículo 2°: Características de los BDIS. Los Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI), tendrán las siguientes características:

“c) A su vencimiento se amortizarán por el ciento por ciento (1 00%) de su valor nominal, para el pago de impuesto, retenciones, sanciones, intereses y anticipos, administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales o por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante 1998, o en efectivo, entre el 12 y 10 de noviembre de 1998 por la Institución Financiera determinada en el literal h). La obligación de pago contenida en los BDIS a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998;

d) Los bonos BDIS no generan intereses.

"Artículo 3°...

Para el único efecto de determinar el monto de la inversión forzosa, los obligados a efectuarla aplicarán el 25% al impuesto de renta antes de restar los descuentos, que debieron determinar la declaración de renta y complementarios que estaban obligados a presentar durante el año 1992".

2. La demanda

Se afirma en el libelo que la Ley 6ª de 30 de junio de 1992, en sus artículos 16 y 17, otorgó facultades al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna, bajo la denominación de "Bonos de Desarrollo Social y Seguridad Interna" BDIS. La emisión de dichos bonos se ordenó por medio de] Decreto 1132 de 1992, que señaló sus características; las personas obligadas a efectuar su inversión; los lugares y plazos para efectuarla; las sanciones y otras modalidades adicionales relacionadas con la inversión forzosa.

El accionante formula cinco cargos de violación contra el Decreto 1132 de 1992, bajo los siguientes razonamientos:

a) El artículo 2° letra c) del Decreto, contradice manifiestamente lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1992, por cuanto esta última dispuso que los bonos se redimirían por su valor y el Decreto añadió la expresión introduciendo así una diferencia sustancial a lo ordenado en la ley. La violación se explica por sí sola, ante el fenómeno de la desvalorización de la moneda en nuestro país, de economía inflacionaria. La ley dispuso que en 1998 los bonos se redimirán por "su valor" el cual corresponde al nominal mas la proporción de inflación que lo hubiese desvalorizado, mientras el Decreto reduce los términos de recuperación del dinero al valor nominal, que a la fecha de redención será notoriamente inferior al actual;

b) El artículo 17 de la Ley 6ª de 1992, creo los Bonos BDIS como una inversión, en tanto que el artículo 2° del decreto reglamentario demandado, al disponer en su literal c) que "los Bonos BDIS no generan intereses", estableció una desinversión, concepto diametralmente opuesto a la definición legal. Además de tratarse de un préstamo de dinero forzoso, no puede agregársele que no genere intereses y que no pueda recuperarse la inversión por su valor real;

c) Se formula en la demanda como un tercer cargo de nulidad, la manifiesta contradicción de lo dispuesto en el decreto reglamentario, con los artículos 83 y 338 de la Constitución Nacional, cuando con la disculpa de obligar a una inversión, lo que se dispuso realmente fue una expoliación, o en el mejor de los casos, una exacción. El suscriptor de los bonos perderá a favor del Estado, no sólo la diferencia entre el valor real del dinero al momento de la suscripción y el valor real al momento de la recuperación, sino que adicionalmente perderá el rendimiento propio del mismo. Presentada la suscripción de los bonos como una inversión, al perder esta característica por las razones anotadas, se estaría estableciendo, por medio del decreto reglamentario, una especie de contribución, careciendo el ejecutivo de facultades legales para ello;

d) Se violaron igualmente los artículos 2517 y 2535 del Código civil, cuando en letra c) del artículo 2° del decreto 1131 de 1992 se consagró que el 31 de diciembre de 1998 “prescribiría” la obligación a cargo de la Nación. Como el tema sobre la prescripción de las obligaciones está regulando en los citados artículos del Código civil, éstos no podrán ser modificados o derogados sino por normas de superior o igual categoría. Usurpó así el Gobierno, al legislar sobre prescripción, una competencia que no se le había atribuido legalmente.

Según la Ley 6ª, los BDIS son exigibles entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 1998, bien sea utilizándolos para el pago de impuestos o recibiendo su equivalente en dinero en efectivo, dentro de una oportunidad especial en el mismo año. Conforme al artículo 2535 del Código Civil, sólo a partir de su exigibilidad, podría empezarse a contarse la prescripción de 10 años para la acción ejecutiva. Sin embargo, el decreto reglamentario limita a un año la prescripción, entrando a modificar, sin autorización legal, los plazos generales de la misma;

e) Existe una contradicción manifiesta entre la definición que trae la ley de la base sobre la cual se debe determinar la inversión forzosa y lo dispuesto al respecto en el inciso final del artículo 3° del decreto demandado, por cuanto a la definición legal de “impuesto de renta” le añadió la frase “antes de restar los descuentos”. Aumentó así el reglamento la base para la cuantificación de los BDIS, con lo cual se buscó deliberadamente aumentar las áreas públicas a costa de los contribuyentes, incurriendo de paso el gobierno en una clara transgresión del espíritu y el texto de la ley.

3. Actuación procesal

Solicitada la suspensión provisional de las letras c) y d) del artículo 2° del inciso final del artículo 3° del Decreto 1132 de 1992, la Sala, en decisión que obra a folios 32 y ss.. resolvió admitir la demanda de nulidad y adicionalmente dispuso:

"2. Suspéndese provisionalmente los siguientes apartes del Decreto 1132 de 1992:

a)En el literal c) del artícuIo 2°, Ias expresiones 'nominal' y 'Ia obligación de pago contenida en los BDIS a carro de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998'.

"b) En el inciso final del artículo 3° la expresión 'antes de restar los descuentos'.

Interpuesto por la entidad demandada, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, recurso de reposición contra la suspensión provisional, ésta fue mantenida en auto de 27 de noviembre de 1992 que obra a folios 60 a 71 del expediente.

4. Oposición de la entidad demandada

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sustenta la defensa del acto demandado, con los siguientes argumentos:

- Sobre la diferencia existente entre valor nominal, afirma que es un principio general de derecho que el pago de las obligaciones pecuniarias es nominal, principio éste que se aplica también a la obligación derivada de la inversión forzosa contemplada en la Ley 6ª de 1992. Cuando el Gobierno Nacional al reglamentarla indicó que lo que se reconocería sería el valor nominal de Ia inversión, estaba dando una interpretación exacta a la ley, utilizando en término equivalente y con los mismos efectos jurídicos en ella contemplados. Por lo tanto no hubo exceso en la facultad reglamentaria.

- En cuanto a la naturaleza de la inversión, sostiene que no necesariamente las inversiones generan de suyo un rendimiento, menos aún cuando tiene la característica de forzosa, que no tiene como finalidad aumentar el capital del inversionista. Por el contrario, se trata aquí de una Inversión social que repercute en beneficio de toda la comunidad, que se beneficiará con los programas por ella financiados, con un sentido diferente al concepto patrimonial.

- Sobre la supuesta desviación de poder y falta de competencia, se remite a la defensa plasmada en el punto anterior, centrando el error del demandante en el desconocimiento del carácter de la inversión forzosa, que se encuentra delimitada por el destino al que se dirigen sus recursos. El Estado tiene como una de sus diversas fuentes de financiación el acceso obligatorio a los recursos de los particulares, por medio de la suscripción no negociable de títulos, denominado empréstito forzoso. No existe así lo que en la demanda se pretendió llamar expoliación o exacción.

- Existe una diferencia entre prescripción de las obligaciones y prescripción de las acciones judiciales. En la demanda se confunde el período durante el cual la Nación tiene la obligación de aceptar los BDIS y el de caducidad de que disponen los suscriptores para ejercitar sus acciones judiciales. Conforme a la norma demandada, el 31 de diciembre de 1998, se produce una prescripción extintiva o liberatoria de la obligación, pues a partir de esa fecha el tenedor del bono pierde su derecho al pago. Esto es independiente de las acciones judiciales relacionadas con el pago de la obligación. El decreto reglamentario empleó el término "prescribir" como sinónimo de terminar, para referirse a la obligación " de la Nación y no a las acciones contra ella. Las normas del Código Civil citadas en la demanda no son pertinentes, sino los artículos 85 y 136 del Decreto 01 de 1984, que normativizan acerca del cumplimiento por parte de la Nación de sus obligaciones.

- En cuanto a la base sobre la cual se liquidó la inversión, al consagrar la Ley 6ª de 1992 que ésta se haría sobre el impuesto de renta y no sobre el impuesto neto de renta, es de entenderse que se trata de impuesto previo a los descuentos tributarios, situación que simplemente vino a aclarar el reglamento.

5. Ministerio Público

Representado por el Procura Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, sostiene en vista fiscal, que si bien el concepto "valor nominal" podría defender en cierta forma los intereses de los contribuyentes, no era el decreto reglamentario el medio legal indicado para determinar qué tipo de valor debía aplicarse al momento de redimirlos BDIS. En cuanto al término de prescripción fijado en el decreto reglamentario, consideró que al ser las normas pertinentes del Código Civil, aplicables igualmente a la Nación, no incurrió el Gobierno en desconocimiento de sus previsiones, cuando estableció su obligación de redimir los bonos, tan sólo durante 1998.

Con respecto a la nulidad de la frase del reglamento que señala que los BDIS no generarán intereses, sostiene que la demanda no señaló una norma transgredida, sino que realizó un análisis etimológico de la palabra inversión. Por lo demás, teniendo en cuenta Ia finalidad para la cual fueron emitidos los BDIS, es lógico que no produzcan intereses, objeción que por lo demás, cabría contra la ley y no contra el reglamento. Igual formulación hace con respecto a la violación de los artículos 83 y 338 de la Constitución Nacional, pues la crítica va enderezada contra la ley misma y no contra el reglamento. Encuentra evidente el exceso en que incurrió el reglamento al fijar la base sobre la cual debía calcularse el monto a suscribir en bonos.

Concluye solicitando se acceda parcialmente a las súplicas de la demanda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En ejercicio de la facultad reglamentaria conferida por la Constitución Nacional, el Presidente de la República expidió el Decreto 1132 de 6 de julio de 1992, por medio del cual ordenó la emisión de títulos de Deuda Pública Interna de la Nación, denominados BDIS, Bonos para el Desarrollo Social y Seguridad Interna, fijando las características para su emisión, plazos de suscripción y personas obligadas a hacerla. Estos Bonos habían sido creados por los artículos 16 y 17 de la Ley 6ª de 1992.

Se plantea en la demanda que ocupa la atención de la Sala, la nulidad del Decreto 1132 en su artículos 2° letras c) y d) y 30 inciso final. Para el estudio de cada una de las violaciones formuladas, se seguirá el orden en que fueron presentadas en el libelo inicial.

1. Violación del artículo 17 de la Ley 6ª de 1992, que estableció que los bonos se "redimirán por su valor", en cuánto el reglamento, en su artículo 2° letra c), añadió el concepto "nominal".

Mientras para el accionante. Cuando el reglamento estableció que el valor de rendición de los Bonos sería el nominal, redujo notoriamente el valor a recuperar por parte de los suscriptores en razón del fenómeno de la desvalorización de la moneda, para la entidad demandada la diferencia entre Ia ley y el reglamento es meramente conceptual, ya que en materia de obligaciones pecuniarias, el valora recuperares siempre el nominal.

Entendida Ia potestad reglamentaria como la facultad que tiene el ejecutivo para precisar las pautas a seguir para la debida ejecución de las leyes y así hacer efectivos los derechos y obligaciones materiales consagrados en las mismas, se debe realizar esta facultad con el debido cuidado de no rebasar los límites señalados por la ley que se pretende reglamentar.

En nuestra economía actual, debido a los cambios que social, económica y culturalmente van sufriendo los Estados por el transcurso del tiempo, el concepto "nominal" tiene una significación relevante, al punto tal que existe una diferencia sustancial entre el concepto "valor" simple y llano y "valor nominal". El primero es un género que admite diferentes incidencias de carácter económico en su contexto, pero cuando ya se define como "nominal" se está enmarcando el género dentro de una definición que ya no admite asignarle ningún otro concepto. No puede así afirmarse que entre los dos términos existe una diferencia meramente conceptual, cuando su significación en términos económicos es totalmente diferente.

Es por ello que. sin necesidad de entrar en análisis de carácter financiero sobre el valor representativo de los Bonos al momento de su suscripción y el que podrán representar al momento de su redención, por no ser el tema debatido, es evidente que el reglamento efectuó una definición no contemplada en la ley, razón suficiente para la prosperidad de su anulación.

2. El artículo 17 de la Ley 6ª de 1992, que determinó que los BDIS serían una "Inversión", fue violado, según la demanda, por la letra d) del artículo 21' del decreto reglamentario, cuando dispuso que dichos Bonos no generarán intereses.

Uno de los mecanismos con que cuenta el Estado para la obtención de recursos para el debido cumplimiento de sus fines. diferentes a la posibilidad de aumentar los impuestos de sus administrados, es a través del sistema de las llamadas inversiones forzosas. Por este sistema, aquellos contribuyentes que se coloquen dentro de ciertos parámetros ingresos y patrimonio previamente definidos en la ley, se ven obligados a efectuar un préstamo al Estado, recibiendo a cambio unos Bonos, cuyas características, como la posibilidad de utilización, forma de pago, fecha de redención, etc., tienen unas modalidades especiales que fijan la misma ley. Se busca entonces que los particulares no entreguen su dinero sin que reciban a cambio de su inversión esos Bonos, que representan un valor y que posteriormente darán lugar a la recuperación del dinero entregado.

Pero dado el origen especial de esta "inversión". resultante en primera instancia del poder de imperio del Estado sobre sus administrados v de la necesidad v características de las obras a emprender, - Seguridad Interna v Desarrollo Social - . no puede dársela el tratamiento de la libre negociación entre particulares o entre éstos y el Estado, ni aplicársela conceptos como "margen de rentabilidad", intereses a reconocer, etc., pues su naturaleza misma la define como "forzosa" lo que descarta criterios como la posibilidad de efectuarla o no. ni se consultan sus ventajas de carácter económico. No comparte así la Sala los planteamientos que al respecto formula la demanda.

Pero además no pudo el reglamento incurrir en violación alguna cuando afirmó que los Bonos no generarían intereses, por cuanto la ley que autorizó la emisión de los BDIS, no aludió en forma alguna a un posible reconocimiento de intereses o cualquier otro tipo de ganancia, que hubiera sido desconocido por le decreto reglamentario.

3. Contradicción manifiesta con los artículos 83 y 338 de la Constitución Nacional, dando lugar a una desviación de poder y falta de competencia.

El concepto de violación lo centra el demandante en la siguiente premisa: que con la disculpa de obligar a una inversión en realidad el Gobierno decreta una expoliación o, en el más benévolo de los casos, una exacción". Hace referencia también a la pérdida de dinero que sufrirá el suscriptor de los bonos, con una inversión en la cual no sólo no recibirá el valor real al momento de la redención, sino que se le desconocerá el rendimiento mínimo del dinero. Afirma que esta forma de recaudar dinero por parte del Estado, no está contemplada en la Constitución Nacional, convirtiéndose así en una forma amañada de apropiarse del dinero de los asociados.

De la lectura desprevenida de los cuestionamientos que a este respecto realiza el demandante, surge evidente que se encaminan fundamentalmente contra la ley que creó la inversión, sin que se precise en qué parte el reglamento, desbordó la facultad reglamentaria. Cabría agregar de manera eminentemente complementaria, que proceden aquí los planteamientos sentados por la Sala en el punto anterior.

3. Violación por el literal c) del artículo 2° del Decreto 1132 de 1992, de los artículos 2517, 2535 y 2536 del Código Civil, cuando sin tener facultades para ello, cambió los términos y reglas atinentes a la prescripción extintiva de las obligaciones.

El aparte de la norma cuya nulidad se solicita, es del siguiente tenor:

"La obligación de pago contenida en los BDIS a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998".

Para el demandante, el término "prescripción" introducido por el reglamento, sin que a ello hubiere hecho referencia la ley, limita, en contravía de las normas del Código Civil, el término extintivo de la obligación a cargo de la Nación, contado desde el momento de su exigibilidad. Para la entidad demandada por el contrario, el reglamento sólo vino a hacer claridad sobre lo ya dispuesto en la ley, presentándose nuevamente una confusión entre lo que debe entenderse como prescripción de la obligación y caducidad de las acciones judiciales.

Para la Sala ', como ya tuvo la oportunidad de precisarlo en el auto que confirmó la suspensión provisional del aparte demandado, no puede confundirse el plazo con que cuentan los particulares para redimir los bonos, con la prescripción extintiva de su derecho, es decir, la prescripción extintiva de la obligación de pago por parte de su deudor.

Sobre Ias diferencias sustanciales de estos fenómenos, existe numerosa jurisprudencia que ha reiterado los planteamientos fundamentales consignados en la sentencia de 1° de octubre de l946, proferida por la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del doctor Ramón Miranda (Gaceta Judicial, Tomo LXI, páginas 580 a 608).

La caducidad es de naturaleza adjetiva o instrumental y está concebida como los plazos máximos que concede la ley para el ejercicio de una determinada acción, opera entonces por mandato de la ley y debe ser declarada de oficio por el juez que la advierta. La prescripción por su parte, es sustancial o material, como una de las formas de perder los derechos y extinguir las obligaciones, debe ser propuesta o alegada por la parte que desea liberarse de la obligación y puede incluso renunciarse por el interesado. Existen otros aspectos que diferencian estos conceptos, lo que hace imposible asimilar el vocablo “prescribir” con “terminar”, como se pretende en la defensa del reglamento.

Es así como, cuando el artículo 17 de la Ley 6ª de 1992 dijo: “los Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna BDIS’, se redimirán por su valor con el pago de impuesto, sanciones y anticipos durante el año 1998”, estableció un plazo para que los contribuyentes suscriptores de la inversión forzosa presenten sus bonos y los hagan exigibles ante la Administración de Impuestos, pero sin que pueda entenderse, como lo contempló el reglamento, que después del 31 de diciembre de 1998, se configura una prescripción liberatoria de la obligación de pago de los mismos.

Caben aquí los argumentos que en su momento se esgrimieron para mantener la suspensión provisional y que ahora se reiteran para declarar la nulidad impetrada en la demanda:

"Pretender que la expresión utilizada por el legislador en el artículo 17, 'se redimirán... durante el año 1998', significa que el contribuyente que no haya la solicitud para redimir el valor de sus bonos entre el primero de enero de 1998 y el 31 de diciembre del mismo año pierde automáticamente su derecho de propiedad sobre la inversión realizada, no puede entenderse sino como el establecimiento en el decreto reglamentario, de una prescripción extintiva del derecho, si se mira desde el punto de vista del contribuyente, o de una prescripción extintiva de la obligación de pago, que a su turno comporta una usucapión de un derecho de propiedad por parte del Estado, lo cual no fue, indudablemente, previsto así en la ley que se dice reglamentada". (Auto de 27 de noviembre de 1992, fls. 60 a 71 del expediente).

5. Nulidad de la expresión "antes de restar los descuentos" contenida en el inciso final del artículo 3° del Decreto 1132 de 1992.

El inciso final aquí demandado, determina que la inversión forzosa sería el resultado de aplicar un 25% al impuesto determinado en la declaración de renta, antes de restar los descuentos tributarlos a que tuviera derecho el suscriptor, en tanto que la Ley 6ª estableció simplemente como base para el cálculo, el "impuesto de renta". Introdujo entonces el reglamento, sin elemento totalmente extraño a la definición legal.

En efecto, la Ley 6ª de 1992 no hizo distinción alguna sobre la base para calcular la inversión, pues no se refirió ni al impuesto básico ni al neto de renta, sino de una manera precisa al impuesto de renta y es por ello que a pesar de los esfuerzos realizados por el apoderado de la entidad demandada para tratar de asimilarlos, es evidente que se trata en cada caso de bases completamente diferentes en cuanto a su expresión en cifras numéricas dando lugar a resultados diferentes al momento de calcular la inversión.

Basta un ejemplo para evidenciar tal diferencia. Si se aplica el porcentaje para calcular la inversión sobre la base definida en la ley, no sólo el valor a suscribir será inferior, sino que también algunos contribuyentes obligados en principio a realizarla, no encontrarán un factor para aplicar el porcentaje, si como resultado de la utilización de sus descuentos tributarios, su impuesto de renta es de - 0 -. Si por el contrario se utilizara la base señalada por el reglamento, todos los suscriptores con derecho a utilizar descuentos tributarios en su liquidación privada del impuesto, verían aumentada la base sobre la cual se calcula la inversión. Está así demostrado que se trata de bases totalmente diferentes, lo que se da lugar a un exceso del reglamento con respecto a la Ley, abriendo así paso a la anulación de la expresión demandada.

Por lo demás, liquidar el monto de los Bonos incluyendo los descuentos tributarios implica gravar con dicha carga unas partidas que son precisamente lo contrario de los impuestos ya que podría decirse que los descuentos tributarios conceptualmente equivalen a un anti - impuesto, y la ley claramente señaló que la base para tal liquidación se conforma por los "impuestos de renta".

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1° Decláranse nulas en el literal c) del artículo 2° del Decreto 1132 de 1992 las expresiones "nominal" y "la obligación de pago contenida en los BDIS a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998".

2° Declárase la nulidad dela expresión "antes de restarlos descuentos", contenida en el inciso final del artículo 3° del Decreto 1132 de 1992.

3° Niéganse las demás súplicas de la demanda.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese, comuníquese, archivase el expediente y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Carmelo Martínez Conn Guillermo Chahín Lizcano

Presidente de la Sección

Consuelo Sarria Olcos Jaime Abella Zárate

Jorge A. Torrado

Secretario