Fecha Providencia | 24/09/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Yesid Rojas Serrano
Norma demandada: Decreto No 1105 de 1992
Demandante: JESUS VALLEJO MEJIA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y COMERCIO EXTERIOR
REGIMEN ADUANERO – Facultad del Gobierno para revisar y reglamentar la materia aduanera / GOBIERNO NACIONAL - Facultades
La "revisión y adecuación de la política sancionatoria por violación del régimen aduanero, hecha en el decreto atacado, es apenas el producto del ejercicio de parte integrante de la facultad genérica que tiene el Gobierno para revisar y reglamentar en forma permanente toda legislación vigente sobre materia aduanera. Es obvio que en la atribución constitucional de modificar el régimen arancelario, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, se encuentra ínsita la facultad de regular procedimientos e imponer sanciones en materia aduanera, pues si así no fuera, la atribución constitucional quedaría expuesta a su inejecución por carencia de medios coercitivos idóneos para cumplir con el mandato constitucional".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero Ponente: YESID ROJAS SERRANO
Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2192
Actor: JESUS VALLEJO MEJIA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y COMERCIO EXTERIOR
Referencia:decretos del Gobierno
El actor de la referencia actuando en nombre propio y en ejercicio de las acciones consagradas en los artículos 40-6 de la Constitución Nacional y 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó ante esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto No 1105 de 1992, expedido por el Presidente de la República.
EL ACTO DEMANDADO
Como se anotó es el Decreto NQ 1105 de julio 1 de 1992 expedido por el Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, por el cual se modifica parcialmente el Régimen de Aduanas.
El acto acusado fue expedido en uso de las facultades constitucionales conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política y las pautas señaladas en el artículo 3Q de la Ley 6a de 1971.
LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION
El demandante cita como transgredidas las siguientes normas superiores:
Literal C del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, según el cual el Gobierno Nacional sólo puede modificar lo concerniente al Régimen de Aduanas por razones de política comercial. Anota al respecto que en el decreto acusado el Gobierno no instrumentó una política comercial sino punitiva.
El artículo 29 de la Constitución Política, fue violado, según el libelista, al disponer el decreto acusado sobre infracciones en el uso del sistema informático (Art. 3); sanciones relativas al manifiesto de carga (art. 4); procedimiento para la aplicación de sanciones relativas al manifiesto de carga (art. 5); sanción por operación de contrabando (art. 6); procedimiento para sanciones por operación del contrabando (art. 7) y recurso de reconsideración (art. 8).
Agrega el actor que el régimen punitivo y procedimental sólo puede ser regulado por la ley.
3. Los artículos 1,2 y 3 de la Ley 6a de 1971. En este punto dice el demandante que el Gobierno al expedir el Decreto 1105, excedió la competencia que le otorgó la Ley 6° de 1971, porque el contenido del decreto no tiene relación directa con las pautas señaladas en la ley para modificar el régimen aduanero. Además no cita si obtuvo o no el concepto del Consejo Nacional de Política Aduanera.
SUSPENSION PROVISIONAL
El demandante solicitó la suspensión provisional del acto demandado en sus artículos 3, 4, 5, 6,7 y 8. La Sala mediante auto del 13 de noviembre de 1992 decretó la medida, pero ésta fue revocada en providencia de fecha 29 de enero de 1993, y en su lugar, se denegó la suspensión provisional de los efectos de los artículos arriba mencionados del Decreto 1105 de 1992 expedido por el Gobierno Nacional.
INTERVENCION DE LA PARTE DEMANDADA
Dentro del término de fijación en lista los apoderados judiciales de los Ministerios de Comercio Exterior y de Hacienda y Crédito Público contestaron la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma y refutando los conceptos de la violación de las normas superiores que en ellas se esgrimen.
Por una parte el señor apoderado del Ministerio de Comercio Exterior propone las excepciones perentorias de inexistencia de violación de los artículos 150-9C y 189-25 de la C.N. y la de inexistencia de violación de la Ley 6- de 1971 y del artículo 29 de la C.N.
Fundamenta sus excepciones en que el Gobierno expidió el Decreto 1105 de 1992 siguiendo los parámetros generales de política comercial señalados en la Ley Marco N2 6 de 1971 en concordancia con la política comercial o de comercio exterior trazada por el Gobierno a partir de 1990 conocida con el nombre de Apertura Económica.
Continúa diciendo que la Ley 6a. de 1971 contiene la esencia de una política comercial definida, la cual le informa y orienta al Gobierno para desarrollar de acuerdo con las condiciones del mercado internacional instrumentos de aduanas y aranceles.
Manifiesta que al Gobierno le sobraron razones de política comercial para dictar el Decreto, pues de lo contrario se producirá un caos que hará fracasar un nuevo modelo económico, si no se moderniza, agiliza o reforma el régimen arancelario para ponerlo a tono con el nuevo modelo de apertura económica, razón por la cual considera que el decreto demandado en ningún momento viola los artículos 150-9C y 189-25 de la C.N.
Finalmente afirma que de la misma Ley Marco se desprenden facultades para que el Gobierno al establecer el régimen de aduanas y aranceles, señale el procedimiento y sanciones propias de su naturaleza.
Por otra parte el señor apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Unidad Administrativa Especial, Dirección de Aduanas Nacionales, en el escrito de contestación de la demanda fundamenta su oposición a las pretensiones en lo siguiente:
La Constitución de 1991 al referirse a los aspectos relacionados con la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, conservó los fundamentos señalados por la reforma de 1968 sobre leyes marco como atribución legislativa y el desarrollo y ejecución de las mismas como atribución ejecutiva.
Al igual que el apoderado del Ministerio de Comercio manifiesta que la Ley 6- de 1971 en su artículo 3Q faculta al Ejecutivo para introducir modificaciones a lo que denomina "las demás disposiciones del régimen de aduanas" circunscribiendo la órbita de dichas modificaciones a la consulta de la legislación aduanera internacional.
Expresa que el término "consultar" consagrado en el anterior artículo debe entenderse en el sentido de enterarse de su contenido y tenerlo como pauta en la expedición de las normas sobre modificación de la Legislación Aduanera Nacional.
Arguye a continuación que al Ejecutivo en la expedición del Decreto 1105 de 1992 no le bastó sólo con consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del código uniforme acordado por la ALALC, los estudios sobre legislación comparada, sino que como consecuencia de esa consulta efectuada acogió tales recomendaciones y estudios sobre estos temas que consagran a nivel internacional. Así vemos como se recogen en la legislación aduanera aspectos consagrados en los Convenios de Kyoto, de México y de Nairobi.
En consecuencia, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que el Decreto demandado se ajustó a los parámetros consagrados en el artículo 3Q de la Ley 6a de 1971, razón por la cual no encuentra fundamentos jurídicos para declarar que el Decreto violó el artículo 1Q de la Ley Marco de Aduanas si no fallo expedido con dicha facultad y además su contenido no regula la materia arancelaria.
Se concreta posteriormente en el tema de política comercial y expresa que el Constituyente de 1991 no delimitó el alcance del concepto, en consecuencia la interpretación de dicho término debe hacerse teniendo en cuenta que la materia aduanera en virtud del establecimiento de la Ley Marco, se encuentra desregularizada, por lo cual las razones de política comercial deben entenderse como un marco de referencia al cual debe sujetarse el Gobierno.
El Constituyente tampoco exigió que las razones de política comercial deban estar expresadas en una ley y en especial en la Ley Marco de Aduanas razón por la cual bastará que las normas que expida el Gobierno, obedezcan a razones de política comercial.
Finalmente manifiesta que la expedición del Decreto obedeció a razones de política comercial, expresadas en los mecanismos para sancionar conductas que generan la introducción de mercancías al país, infringiendo las disposiciones del régimen de importaciones; en consecuencia, el Decreto demandado atendió a lo dispuesto en el numeral 25 del artículo 189 de la C.N.
INSTRUCCION DEL PROCESO
Adelantada la etapa instructiva del juicio se presentó al proceso el ciudadano Jimmy Jeffrey Forero, quien en desarrollo de los artículos 242 de la Constitución Nacional y 146 del C.C.A., solicita un pronunciamiento inhibitorio de la Corporación aduciendo la derogatoria tácita de la norma acusada, con ocasión de la expedición del Decreto 1909 de 1992.
El coadyuvante argumenta que el Decreto 1909 de 1992, título II, Capítulo III, artículos 72 a 78, reglamentó íntegramente las llamadas faltas administrativas en materia aduanera, hasta el punto de que "lo que no está incluido en este capítulo no constituye por ende falta administrativa". La norma así reseñada es posterior, especial y de inmediata aplicación, de no ser ello así, continúa diciendo, se llegaría al "oscurantismo jurídico" ante la aplicación fraccionada y parcializada de normas concurrentes e incompatibles, lo que se traduciría en su oponibilidad recíproca.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En el momento procesal correspondiente, la Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación, conceptuó sobre la petición contenida en la demanda, en el sentido que se deben denegar las súplicas de la misma, al estimar que la materia regulada en el decreto acusado hace parte del concepto genérico del régimen aduanero a que se refiere la Ley Marco de Aduanas de 1971 y el articulo 189 de la Constitución Nacional.
Continúa diciendo que es obvio que en la atribución constitucional de modificar el régimen arancelario, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas, se encuentra ínsita la facultad de regular procedimientos e imponer sanciones en materia aduanera, y si así no fuera la atribución constitucional quedaría expuesta a su inejecución, por carencia de medios coercitivos, idóneos para cumplir con el mandato constitucional.
Por otra parte, advierte que las razones de política comercial que exigió el Constituyente de 1991 para ser tomadas en cuenta por el Gobierno en la modificación de aranceles y en general del régimen de aduanas, no pueden ser tenidas como incumplidas en la expedición del Decreto 1105 de 1992 por una parte, porque la Ley Marco de Aduanas resulta ser bien anterior a la nueva Constitución y por ende no las podía contemplar; por otro lado, de acuerdo con los documentos que obran en el proceso remitidos por el CONPES y por el Departamento Nacional de Planeación, el ejecutivo al modificar el Régimen de Aduanas obró con base en claros motivos de política comercial tendientes a hacer efectivo el desarrollo y cumplimiento de la apertura económica.
ALEGATOS DE CONCLUSION
Simultáneamente con el concepto del Ministerio Público, las partes demandante y demandada, presentaron su alegato de conclusión, en los que, aparte de reiterar los argumentos expuestos en el transcurso del proceso, adujeron respectivamente:
El actor señala que el hecho punitivo por ser de índole legislativa, escapa por completo a la reglamentación que en materia puramente administrativa puede hacer el Gobierno entre los temas enunciados en las Leyes Marco.
Arguye que mediante el Decreto 1750 de 1991 se dispuso sobre el régimen de contravenciones aduaneras, en ejercicio de las facultades extraordinarias, lo que demuestra que la competencia para ello es del Congreso y así lo encontró exequible la Corte Constitucional. Pero con el Decreto aquí acusado el Gobierno cambia de parecer y sostiene que el tema sancionatorio en materia aduanera ya no es de competencia legislativa, sino de reglamentación de Ley Marco de Aduanas, sin tener en cuenta que la Corte Constitucional ha sostenido que estos reglamentos sólo pueden versar sobre aspectos puramente administrativos (sentencia de 3 de septiembre de 1992).
Continúa diciendo que mediante el Decreto 1909 de 1992 en desarrollo de la Ley Marco sobre la materia, el Gobierno se abstuvo de disponer sobre el tema contravenciónal, remitiéndolo al Decreto 1750 de 1991. Con esto, el Ejecutivo da de nuevo la razón de que el tema punitivo pertenece a la órbita del Congreso y no a la de los reglamentos de las Leyes Marco, aspectos que llevan a concluir que el Gobierno no estaba facultado para expedir las normas aquí acusadas.
Por otra parte, afirma que el Decreto 1909 de 1992 no reguló íntegramente la materia aduanera, dispuso sobre derogatorias expresas y sobre decretos que continuarían vigentes, sin mencionar para nada el que aquí se acusa.
La parte demandada, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de su vocero judicial manifiesta que niega la aseveración hecha por el actor, cuando considera "que el Decreto 1105 de 1992, excede el marco concebido por la Ley 6- de 1971 argumentando que la materia del Decreto no tiene relación con lo contemplado por los artículos 1° y 3° de la ley habilitante, pues lo que se establece es un régimen punitivo ajeno a las facultades de la administración".
Para negar tal acusación el apoderado antes mencionado se apoya en que las sanciones que establece el Decreto 1105 de 1992, se originan en infracciones de naturaleza administrativa y no penal.
Manifiesta que esta determinación la tomó la jurisprudencia colombiana en las sentencias del 30 de mayo de 1988 proferida por el Consejo de Estado y del 26 de junio de 1990 proferida por la Corte Suprema de Justicia.
Reafirma su posición trayendo a colación la Ley 49 de 1990, artículo 61, por medio del cual el Congreso otorgó al Ejecutivo precisas facultades en cuanto al tiempo y a la materia para limitar el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el estatuto penal aduanero, en tal virtud se expidió el Decreto 1750 de 1991, trasmutando el carácter de hecho de las mismas infracciones de orden administrativo. De esta forma se modificaron las disposiciones concernientes al régimen de aduanas en materia sancionatoria y procedimental, con sujeción a las facultades otorgadas y sin desconocer las normas generales establecidas en la Ley 6- de 1971.
Continúa diciendo que el artículo 3° de la Ley 6- de 1971 dedica artículos diferentes para referirse al régimen de aduanas y las normas arancelarias, es así como el artículo 1° se ocupa del arancel y el artículo 3Q se refiere específicamente al régimen de aduanas y es en éste en el que el Gobierno fundamenta su competencia para expedir el Decreto 1105 de 1992.
Finalmente al referirse a la coadyuvancia, expresa que la supuesta derogatoria tácita del Decreto 1105 de 1992 por parte del Decreto 1909 del mimo año, es desde todo punto de vista extraña a la técnica legislativa y ajena de los antecedentes normativos.
Continúa diciendo que en los juicios de nulidad en los que se persigue la defensa del derecho objetivo, la intervención de terceros debe limitarse a las peticiones contenidas en la demanda, sin que sea dable a ellos ampliar o restringir la materia controvertida, los móviles o las consecuencias del proceso.
Con la intervención aquí estudiada, agrega, se ha promovido técnicamente una nueva demanda con peticiones diversas a las esbozadas inicialmente, y en tal sentido el fallo de fondo debe fijar el alcance de dicha intervención.
Por todo esto, solicita se emita un pronunciamiento mediante el cual se declare que el Gobierno Nacional ha hecho uso preciso y oportuno de las facultades otorgadas por el legislador mediante la Ley 6- de 1971 y que con base en las razones de política comercial inherentes al proceso de modernización del Estado y la economía, ha dado cumplimiento a las disposiciones legales modificando el régimen de aduanas, de acuerdo con el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Nacional.
Por su parte, el apoderado del Ministerio de Comercio Exterior, en su alegato de conclusión, expresa que a la luz de los artículos 189 numeral 25 y 150, numeral 19, literal C de la Constitución Política, ha quedado plenamente aceptado en el proceso que la facultad gubernamental para legislar en materia aduanera, está sujeta al cumplimiento de dos condiciones: La existencia y acatamiento de los parámetros de la Ley Marco y a razones de política comercial.
Respecto a la primera condición, el apoderado hace referencia a que las leyes marco, para facilitar el dinamismo y agilidad en el desenvolvimiento legislativo y la concordancia de éste con la realidad actual, debe contener normas de carácter general las cuales deben ser acatadas por el Gobierno al momento de legislar sobre determinadas materias.
Al referirse a la segunda condición, manifiesta que el Gobierno sí tuvo razones de política comercial para proferir el Decreto acusado. En el expediente obre copia de los documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, que ilustran de manera amplia y suficiente sobre el contenido de tal política.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El acto administrativo que se demanda en el proceso que en este proveído habrá de decidirse, es el Decreto Número 1105 de 1992, "Por el cual se modifica parcialmente el régimen de aduanas", expedido por el Presidente de la República, "en uso de sus facultades constitucionales, en especial la conferida por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y con sujeción a las pautas señaladas en el artículo 3° de la Ley 6a de 1971".
Una recapitulación de dicho acto, tendiente a confrontarlo con las normas que, según se alega, son violadas con su expedición y con los diversos conceptos que sobre la materia son expuestos por los intervinientes, es la siguiente:
El artículo 1°, establece que los procedimientos para la aplicación de los diferentes regímenes aduaneros, podrán realizarse mediante el uso de sistemas informáticos a través del servicio de conexión directa al sistema de la Dirección General de Aduanas.
El artículo 2°, señala los criterios que se deben tener en cuenta para la reglamentación de la conexión directa de usuarios al sistema informático.
El artículo 3° establece para el usuario del sistema informático, una multa de hasta el uno por ciento del valor CIF de las importaciones realizadas durante los seis meses anteriores a la fecha de su imposición cuando incurra en alguna de las siguientes irregularidades:
1° Poner al consumo mercancías no declaradas.
2° Declararlas en forma irregular.
3° Pretermitir los procedimientos y controles del sistema.
4° Alterar las bases de datos o efectuar manipulaciones indebidas a los sistemas de información de Aduana.
El artículo 4° establece la aprehensión inmediata y el consiguiente decomiso cuando la empresa transportadora no presente Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada con él; además una multa equivalente al ciento por ciento del valor determinado por la Aduana para la mercancía aprehendida y otra de hasta veinte salarios mínimos legales mensuales, cuando se presente el Manifiesto de Carga sin los requisitos básicos contemplados en el reglamento.
El artículo 5° señala el procedimiento para la aplicación de las sanciones relativas al Manifiesto de Carga.
El artículo 6° dispone una sanción del doscientos por ciento del valor de la mercancía determinado por la Aduana, cuando la Dirección General de Aduanas establezca por cualquier medio, que se ha introducido mercancías a zona secundaria del país sin el lleno de los requisitos legales.
El artículo 72° ordena el procedimiento para imponer la anterior sanción por operación de contrabando.
El artículo 82° dicta las normas reguladoras del recurso de reconsideración que el afectado puede interponer contra la Resolución de sanción o decomiso según el caso.
El artículo 92° contiene las disposiciones referentes al rescate de mercancías abandonadas.
Como ya se dijo en los prolegómenos de esta providencia, el actor señala como normas superiores violadas por el Decreto 1105 de 1992, el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Constitución Política; así también el artículo 29 de la misma obra y los artículo 1, 2 y 3 de la Ley 6 de 1971.
La primera de ellas habrá de la función que tiene el Congreso de dictar las normas generales para "Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".
La segunda, el artículo 29 de la Carta, prescribe que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y que "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".
La Ley 6a de 1971, "Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas", establece en el artículo primero unas normas generales a las cuales se deben sujetar las modificaciones que, en el Arancel de Aduanas, decrete el Gobierno con fundamento en el artículo 65 del Acto Legislativo número 1 de 1968, modificatorio del artículo 205 de la Constitución Nacional. El artículo segundo habla de la entrada en vigencia, en la fecha que el Gobierno determine, de las disposiciones que dicte el Gobierno "de conformidad con el artículo anterior, previo el concepto del Consejo Nacional de Política Aduanera".
Por último, el artículo tercero de la citada ley, dispone que "Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero Uniforme acordada (sic) para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931".
El acto demandado, Decreto 1105 de 1992 se fundamenta, en forma muy especial, en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Nacional que le atribuye al Presidente de la República, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, la facultad de "Organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior, y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley" (El subrayado es de la Sala).
Sin necesidad de mayores cavilaciones, pues el texto literal y lógico de la norma no lo exige, es de colegirse que, además de modificar los aranceles y las tarifas, el Gobierno está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con los aspectos sancionatorios.
El texto de la nueva Constitución es, en este aspecto, exactamente similar al de la Constitución anterior toda vez que, al confrontar el numeral del artículo 189 ya transcrito, con el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución de 1886, se comprueba que en ambos se habla de "modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas" sin que se hubiera manifestado intención alguna, por parte del constituyente de 1991, de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República.
Existe entonces una correlación entre el artículo constitucional que sirve de fundamento jurídico al acto demandado y el artículo 150, numeral 19, literal c) de la misma estirpe puesto que, si en el primero se faculta ampliamente al Gobierno para hacer modificaciones en todo lo que concierne al régimen de aduana, el segundo habla de razones de política comercial sin exclusivismos, sin definiciones ni imprecisiones sobre lo que esta expresión signifique para el caso en particular. Esta amplitud denominativa elimina toda posibilidad de que el intérprete entre a hacer distinciones que sólo logran desfigurar la voluntad del legislador. Y ello es así puesto que no existe una línea demarcatoria que ponga de una parte lo que es política comercial y de otra la política que debe seguir la Administración para regular los procedimientos aduaneros, los requisitos para la utilización de esos procedimientos y las sanciones que se puedan derivar para el usuario cuando haga uso irregular de los mismos.
Dentro de este contexto, encuentra la Sala que es lógica la posición de la señora Delegada del Ministerio Público cuando expresa en su concepto que se debe llegar a la conclusión de que "la revisión y adecuación de la política sancionatoria por violación del régimen aduanero, hecha en el Decreto atacado, es apenas el producto del ejercicio de parte integrante de la facultad genérica que tiene el Gobierno para revisar y reglamentar en forma permanente toda la legislación vigente sobre materia aduanera. Es obvio que en la atribución constitucional de modificar el régimen arancelario, tarifas, y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, se encuentra ínsita la facultad de regular procedimientos e imponer sanciones en materia aduanera, pues si así no fuera, la atribución constitucional quedaría expuesta a su inejecución por carencia de medios coercitivos idóneos para cumplir con el mandato constitucional".
El acertado criterio, que es compartido por la Sala, está enmarcado en el concepto de la necesaria unicidad que debe imperar en la actuación administrativa y que debe estar en inescindible connivencia con la acepción que al vocablo "política" adscribe el Diccionario de la Real Academia Española cuando la define como las "orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado".
El campo determinado es el régimen de aduanas expresión que no podría tener significación distinta a la de actividad comercial, pues lugar común es decirlo, la aduana no tiene función ni objetivo distinto a la administración, regulación y percepción de los derechos sobre las mercancías importadas o exportadas siéndole entonces afín toda gana de actividades y de términos que en tal función se involucran tales como operación cambiaría, manifiesto de carga, gravamen, arancel y tarifa. Todo ello debe obedecer, necesariamente, a una "política comercial" de la Administración manifestada a través de los medios que le dan la Constitución y las Leyes, siendo uno de ellos el decreto que es ahora sometido ajuicio.
Ya desde esta perspectiva, había dicho esta Sala en el auto del 29 de enero de 1993 (folio 74 del expediente), que "en este sentido nada impide afirmar que las sanciones por la venta de mercancías no declaradas, o declaradas en forma irregular; por la pretermisión de los procedimientos y controles del sistema aduanero; por la alteración de los datos de información de la Aduana; por el ingreso indebido de mercancías al territorio colombiano; por el contrabando, etc., lo mismo que el procedimiento para sancionar tales irregularidades, son disposiciones concernientes al régimen de aduanas" y por ende, cabe agregar por lo que se ha dicho, concernientes también a razones de política comercial.
Es así como, una vez analizado el texto del acto demandado a la luz de la norma constitucional que lo fundamenta, no se comprueba la acusación de que esté desobedeciendo o violando lo dispuesto por la misma Carta Política en el artículo 150, numeral 19, literal c).
Con relación al artículo 29 de la Constitución Nacional, es dable volver sobre lo dicho en estas consideraciones en cuanto a la facultad conferida al Gobierno, por la misma Constitución, para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con los aspectos sanciónatenos. No puede afirmarse, como lo hace el demandante, que al ocuparse el Gobierno en el Decreto demandando "de la tipificación de conductas prohibidas, de la fijación de sanciones para reprimirlas y de la creación de procedimientos para hacerlas efectivas", se está incurriendo en la violación de que "Todo juicio, y por tal deben entenderse las actuaciones administrativas tendientes a la aplicación de sanciones, debe verificarse conforme a leyes preexistentes a los actos que se imputan", según lo proclama el artículo 29 de la Constitución.
La acusación carece de fundamento, toda vez que, por una parte, se ha demostrado ya la raigambre constitucional de la disposición y, por otra, no recae el cargo sobre un hecho objetivo, concreto, esto es, sobre un acto que haya sido desprovisto de las garantías constitucionales atinentes al debido proceso, antes bien, se están creando en el Decreto analizado, mecanismos formales para evitar la ocurrencia de tales arbitrariedades. La no violación de la norma se colige con la sola lectura del inciso segundo en el que se exige la particularización de un acto: "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio" (Se subraya).
No entrará por tanto la Sala en el análisis de las distintas teorías expuestas por las partes intervinientes, en particular por los señores apoderados de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, sobre los fundamentos de la potestad sancionatoria de la Administración y sobre otros tópicos, sin que ello sea óbice para reseñar, así sea sucintamente, lo dicho por uno de ellos respecto al inciso que se acaba de transcribir en el sentido de que "en este caso, debe necesariamente concluirse que las leyes preexistentes serán aquellas disposiciones, leyes en sentido material y no formal, que conforman la legislación o normatividad propia del campo administrativo de que se trate. Para el caso de las infracciones al Régimen de Aduanas, serán aquellas disposiciones dictadas en desarrollo de la Ley Marco de Aduanas, dentro de las cuales están comprendidas las infracciones o conductas que violan determinadas obligaciones, y las sanciones a las mismas" (Subraya el libelista, folio 115). Sea también oportuno, reproducir la cita que se hace de una sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación en la que se afirma que la naturaleza de las sanciones debe ser igual a la de las obligaciones por cuya trasgresión se imponen:
"La jurisprudencia de esta sección, en varios fallos que ahora resultan reiterativos, ha señalado que las prohibiciones que se consagran en los estatutos administrativos no son tipos penales cuya regulación se halla estrictamente condicionada al principio.
“No. Tales contravenciones, como infracciones que son del régimen legal o reglamentario administrativo son contravenciones administrativas y las condignas sanciones que se le aparejan son administrativas y por lo mismo su régimen jurídico en general es el administrativo y no el penal entendido en el sentido del Código Penal y de este mismo derecho". (Ibídem. Cita sentencia de mayo 30 de 1988. Sección Cuarta).
A este propósito, cabe agregar el pronunciamiento de la misma Sección en sentencia del 26 de junio de 1987 con ponencia del Consejero Jaime Abella Zarate:
"El sentido teleológico de las sanciones, es diferente en el campo penal del campo administrativo; mientras en el primero se trata de castigar una falta, o corregir una conducta antisocial previamente tipificada para quien incurra en ella, en el campo administrativo se trata de lograr un objetivo político del Estado, en casos como el que se estudia, de simple orden público económico.
Teniendo pues como fundamento lo que se ha dicho sobre el origen constitucional y legal, esto último con relación a la Ley Marco de Aduanas, y también las citas jurisprudenciales que la Sala hace suyas en cuanto a las definiciones que en ellas se hacen, se deduce la improcedencia de la nulidad que se solicita por la hipotética violación, no probada del artículo 29 de la Constitución Nacional por parte del decreto demandando.
En cuanto a la violación que de la Ley 6- de 1971 denuncia el actor, observa la Sala, como se dijo en el auto que denegó la suspensión provisional del acto acusado, que el Decreto 1105 de 1992, dicta normas concernientes al régimen de aduanas y que en este sentido, nada impide afirmar que las sanciones por la venta de mercancías no declaradas, o declaradas en forma irregular; por la pretermisión de los procedimientos y controles del sistema aduanero; por la alteración de los datos de información de la Aduana; por el ingreso indebido de mercancías al territorio colombiano; por el contrabando, etc., lo mismo que el procedimiento para sancionar tales irregularidades, son disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Por consiguiente, no se ve cómo pueda el decreto transgredir el artículo primero de esa ley ya que, mientras éste alude a las modificaciones del arancel aduanero, uno de los objetivos de la ley, las disposiciones del decreto se refieren al régimen de aduanas para sancionar las irregularidades que en él se concretan.
La clara redacción del artículo 1° de la Ley 6a de 1971, conlleva su propia elocuencia:
"Las modificaciones que en el Arancel de Aduanas decrete el Gobierno con fundamento en el artículo 65 del Acto Legislativo número 1 de 1968, modificatorio del artículo 205 de la Constitución Nacional, se efectuarán con sujeción a las siguientes normas generales:
Por su parte, el artículo 2° de la misma Ley Marco de Aduanas, también señalado como agredido por el acto demandado, tiene una inmediata dependencia del anterior. Su texto reza:
"Las disposiciones que dicta el Gobierno de conformidad con el artículo anterior, previo el concepto del Consejo Nacional de Política Aduanera, entrarán en vigencia en la fecha que el Gobierno determine".
Se dijo en el primer párrafo de este capítulo de consideraciones de la Sala, que el acto administrativo que se demanda, fue expedido por el Presidente de la República en especial uso de la facultad conferida en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a las pautas señaladas en el artículo 3 de la Ley 6a de 1971.
En dicho numeral 25 se habla de modificar, no sólo los aranceles y tarifas, sino "las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".
Es así como se ve que el decreto acusado, hace absoluta abstracción del tema arancelario contenido en el artículo primero de la Ley 6S y, citando como base legal el artículo 3° de la misma ley, toma disposiciones sobre la realización, mediante el uso de sistemas informáticos, de los procedimientos para la aplicación de los diferentes regímenes aduaneros, señala criterios para la reglamentación de la conexión directa de los usuarios de ese sistema, establece multas para las irregularidades en que puedan incurrir los usuarios, señala procedimientos para la aplicación de las sanciones y regula los recursos contra esas sanciones.
Al desarrollar, por tanto, el Decreto 1105 de 1992, el artículo 3S de la Ley Marco y no el primero, queda descartada la acusada violación de éste y, consiguientemente, de su adiátere el artículo segundo de la misma ley.
Ahora bien: es notorio el énfasis del demandante en señalar que la agresión del artículo 3Q de la Ley 6a de 1971 por parte del acto sometido a juicio se da porque las materias que éste reguló, no son las mismas autorizadas por aquella y porque "a la luz de la Constitución Política de 1991 tal interpretación del artículo 32 de la Ley 6- de 1971 sería del todo inadmisible, pues como se vio las autorizaciones de la ley marco aduanera deben entenderse circunscritas a lo que tenga relación con consideraciones de la profusa literatura aportada por los respondientes de la demanda tratando de demostrar que las consultas exigidas por la norma fueron debidamente satisfechas, así como tampoco sobre la valoración semántica de la misma palabra "consultar", asuntos que el accionante apenas menciona sin que haya una acusación y sustentación formal de haberse pretermitido estos requisitos en la expedición del acto.
Baste entonces, para reafirmar una vez más el ajuste legal del acto acusado a las normas a las que debía estar sometido, lo que esta Sala había expresado en el auto ut supra referido:
"En lo que respecta a las "razones de política comercial" que de acuerdo con el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Constitución Nacional, deben mover al Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, debe decir ahora la Sala que por este aspecto queda muy difícil estructurar una supuesta violación de la Ley 6a. de 1971, por la sencilla razón de que este estatuto ni siquiera las contempla ya que fueron introducidas en el nuevo ordenamiento constitucional, esto es, con posterioridad a la expedición de la Ley.
"... si se tiene en cuenta que las medidas tomadas en el artículo 3Q de la Ley 6- de 1971 son aplicables para las relaciones internacionales; que tienden a proteger los intereses comerciales del país, a evitar el contrabando, a controlar el ingreso y la salida de mercancías nacionales para protegerlas frente a las importadas, puede pensarse, por todas las anteriores razones que las medias acusadas son de carácter económico y responden a razones de política comercial dentro del nuevo modelo económico que en la actualidad adopta el Gobierno".
Por último, ya en relación con la solicitud hecha por quien se presenta como coadyuvante dentro del proceso, en el sentido de que "al momento de proferirse fallo de fondo en la demanda sometida a su consideración se señale que las normas del Decreto 1105 han sido derogadas con la expedición del Decreto 1909 de noviembre de 1992, que reguló la misma materia, por las razones de hecho y de derecho que me permito presentar a su consideración... les solicite (sic) abstenerse de hacer un pronunciamiento de fondo sobre la nulidad del Decreto 1105 de 1992, por haber sido derogado" (folios 200 a 204), esta Sala reitera que, en seguimiento de la jurisprudencia de la misma Corporación, no modificada hasta el presente, fallará en el fondo con claro criterio de equidad en consideración a las consecuencias y efectos que el acto demandado pudo haber tenido durante su vigencia.
Por lo expuesto y de conformidad con el concepto de la Procuraduría Primera Delegada cuyos argumentos se acogen, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE las súplicas de la demanda.
DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso por no haberse utilizado.
Copíese, notifiquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 23 de septiembre de 1993.
MIGUEL GONZALEZ RODRIQUEZ, ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE,
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO