Fecha Providencia | 29/01/1993 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Yesid Rojas Serrano
Norma demandada: artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del Decreto 11 05 de 1992
Demandante: JESUS VALLEJO MEJIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
ARANCEL DE ADUANAS / REGIMEN DE ADUANAS
Después de una nueva y más detenida reflexión, estima ahora la Sala que no se observa prima facie la violación flagrante del artículo 1º de la Ley 6ª/7l por parte de las disposiciones acusadas, pues mientras éstas se refieren al régimen de aduanas para sancionar irregularidades que en él se concretan, aquél alude a las modificaciones en el arancel aduanero que parece ser el otro objetivo de la Ley Marco citada. El Gobierno está facultado para modificar el régimen de aduanas y el Congreso puede a través de leyes cuadro señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para modificar las disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Estas circunstancias pueden llevar a pensar que las medidas de control, las sanciones y los procedimientos establecidos en las normas acusadas son de competencia del gobierno si es que ellas se consideran como parte integrante del régimen aduanero dada la generalidad propia de la ley marco y los términos que distinguen la ley y la norma constitucional. Revoca la suspensión provisional de los efectos de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del Decreto 11 05 de 1992, del Gobierno Nacional, decretada en auto de noviembre 13 de 1992.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO
Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 2192
Actor: JESUS VALLEJO MEJIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: RECURSO DE REPOSICION
Procede la Sala a resolver el recurso de reposición interpuesto por la Nación -Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior-, contra el auto de¡ 13 de noviembre de 1992, en cuanto se decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del Decreto 1105 de 1992 expedido por el Gobierno Nacional.
Para decretar la suspensión provisional se consideró que mediante el acto acusado el Gobierno modifica el régimen aduanero sin que tal medida obedezca a razones de política comercial y sin que se halle conforme con las pautas generales de la ley marco respectiva.
Es así como en el auto impugnado se dice:
"En efecto, al establecer infracciones en el uso del sistema informática (art. 3º); las sanciones y procedimientos relativos la manifiesto de carga y a la operación de contrabando (arts. 4º, 5º, 6º y 7º); lo mismo que al señalar y reglamentar el recurso de reconsideración contra la sanción o decomiso según el caso (art. 81'), el Gobierno no está actuando por razones de política comercial, ni de conformidad con ley marco alguna que contemple tales razones, pues la Ley 6º de 1971, en cuyas pautas se apoya para proferir el acto impugnado, no las contempló, ni podía contemplarlas, ya que no estaban previstas en la Constitución vigente por aquella época.
"Al señalar sanciones, establecer procedimientos y crear recursos, al parecer de la Sala, el Gobierno trasciende la función puramente administrativa, que es lo que por antonomasia le corresponde, para ingresar a la órbita de lo legislativo propia del Congreso."
Se estimó también en aquella oportunidad que las disposiciones cuya medida precautelativa se solicita, no encuentran respaldo en la Ley 6ª de 1971, "por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".
Al respecto se argumentó:
"Efectivamente la Ley 6ª de 1971 en el artículo 1º fija normas generales para la actualización de la Nomenclatura, de las reglas de interpretación, de las notas legales y explicativas literal a); para la reestructuración de los desdoblamientos de las posiciones de la Nomenclatura literal b); para la actualización de las Normas de Valoración de Mercancías literal c); para la restricción o derogatoria de exenciones de derechos arancelarios de importación literal d), y para la variación en la tarifa. En ninguna parte de la citada ley se trazan pautas o se establecen normas generales respecto de sanciones y procedimientos que permitan justificar las reglas de carácter punitivo que se establecen en las normas impugnadas."
LOS RECURSOS DE REPOSICION
Son interpuestos por los apoderados tanto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como del de Comercio Exterior.
El primero de ellos argumenta en esencia lo siguiente:
La comparación que para efectos de la suspensión provisional ordena el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el Decreto 2304 de 1989, no ha debido hacerse con el artículo 1º de la Ley 6ª de 1971, sino con el artículo 3º de la misma, que fija las normas generales a las que ha de sujetarse el Gobierno para modificar el Régimen de Aduanas y que por tanto fue invocado por el Gobierno dentro de las facultades para expedir el citado decreto.
Las normas acusadas no transgreden las disposiciones a que se refiere el artículo 1º de la Ley 6ª de 1971, sencillamente no las consulta por ser ajenas a la materia en él regulada.
"Señalar en el Decreto 1105 de 1992, infracciones en el uso del sistema informática, establecer sanciones relativas al manifiesto de carga, señalar las que correspondan a la operación de contrabando y disponer el procedimiento para la aplicación de tales sanciones, no constituyen aspectos que riñan o quebranten de manera manifiesta y ostensible las normas generales dispuestas por la ley en su artículo 12, ya que éstas están referidas a regular la actualización de la nomenclatura y sus correspondientes reglas de interpretación, la reestructuración de los desdoblamientos de las posiciones de la nomenclatura, la actualización de las normas de valoración de las mercancías, la restricción o derogatoria de exenciones de derechos arancelarios y la variación en la tarifa, aspectos totalmente diferentes a la introducción de modificaciones al régimen de aduanas."
Es incontrovertible la potestad sancionatoria que tiene el Gobierno a través del marco que le proporciona el artículo 3º de la Ley 6ª de 1971 para modificar el régimen de aduanas, dada la generalidad propia de las leyes marco reconocida constitucional y jurisprudencialmente, -en virtud de la cual se considera que restringe y limita la competencia del Congreso a legislar- sólo sobre las normas generales que contengan objetivos y criterios, dejando al Gobierno en forma total la facultad de desarrollar y ampliar, dentro de los cauces fijados por la ley marco, los asuntos fundamentales del Estado en las materias señaladas en el artículo 50, numeral 19 de la Constitución Política.
La Ley Marco de Aduanas en su artículo 3º, facultó al Gobierno para modificar el régimen de aduanas el cual hace referencia a toda una legislación que abarca disposiciones de control, dentro de las cuales se encuentran las infracciones o faltas a dicho régimen y las sanciones que conforme al mismo proceden.
Si el Gobierno a través de la Ley Marco de Aduanas, la 6ª de 1971, tiene la facultad para revisar permanentemente todas las disposiciones vigentes en materia aduanera, y considerando que la imposición de sanciones hace parte de las normas vigentes, está facultado por el artículo 3º de la citada ley para imponer sanciones por el incumplimiento de las normas aduaneras.
El Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas a cuyas recomendaciones debe remitirse el Gobierno para introducir modificaciones al Régimen de Aduanas, aprobó el "Convenio Internacional de Kyoto del 18 de mayo de 1973, el cual en el Anexo 2 'dispone las condiciones en que las autoridades aduaneras investigan y comprueban las infracciones a la legislación aduanera, al igual que la represión de las mismas infracciones'
Tanto la tipificación de la conducta, infracción o falta administrativa, como la sanción que le corresponde y el procedimiento para su aplicación, deben ser establecidos en la legislación aduanera, teniendo en cuenta la especialización de la materia.
La Ley 6ª de 1971 no obstante ser anterior a la vigencia de la Constitución de 1991, hace cabal expresión de las pautas a las que debe ceñirse el Gobierno para instrumentar una verdadera política comercial.
El Comercio Exterior es ante todo un hecho económico y como tal, la legislación sobre la materia responde necesariamente a la política comercial del Gobierno.
Por su parte, el señor apoderado del Ministerio de Comercio Exterior expone, en síntesis, los siguientes argumentos:
La Sala, al considerar que el Gobierno al proferir el decreto acusado no actuaba por razones de política comercial ni de conformidad con ley marco alguna que contemple tales razones, desconoce la existencia de la Ley Marco de Comercio Exterior, por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país y se dictan otras disposiciones.
Existe una política comercial, evidenciada en las nuevas medidas de modernización de la economía y del comercio exterior, diseñada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social y por el Departamento Nacional de Planeación a partir de febrero de 1990, cuyas principales características están contenidas en el documento Conpes denominado "Programa de Modernización de la Economía Colombiana", en el cual se define la política de racionalización del control de las importaciones y de protección a la industria nacional puesta en marcha por el Gobierno mediante leyes y decretos que han impulsado lo que se ha denominado la apertura económica.
El decreto impugnado, lo mismo que otros estatutos relacionados con aduanas, aranceles y comercio exterior fueron dictados por el Gobierno con base en la Ley Marco de Comercio Exterior y en la política comercial de apertura.
Si bien es cierto que la Ley 6ª de 1971 no trae normas generales de sanciones y procedimientos de carácter punitivo, la atribución del Gobierno establecida en el artículo 189, numeral 25 de la Constitución Nacional, es decir, la de establecer los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas, conlleva las de fijar sanciones administrativas y procedimientos, pues de lo contrario se haría totalmente nugatoria dicha atribución.
En fin, los defensores del decreto acusado, basados en los argumentos que han quedado sintetizados, concluyen en la improcedencia de la suspensión provisional porque no se advierte que con el Decreto 1105 de 1992 se haya infringido en forma ostensible las disposiciones invocadas como fundamento de la medida precautelativa.
IMPUGNACION DEL RECURSO
La parte demandante impugna los recursos interpuestos y para tales efectos considera que las normas acusadas no se expidieron por razones de política comercial y que tampoco están en consonancia con la Ley 61 de 1971 que dicen desarrollar.
Que la consulta a las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas y al Código Aduanero Uniforme de ALALC, es para efectos de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Ley 6ª de 1971;
Que la Constitución de 1991, redujo sustancialmente las competencias legislativas y cuasi legislativas del Gobierno en razón de facultades extraordinarias, poderes de emergencia, aplicación de leyes marco o funciones intervencionistas;
Que con la nueva Constitución se operó un cambio de fondo al precisar que las atribuciones del Gobierno en lo relativo al régimen aduanero sólo pueden ejercerse por razones de política comercial, las cuales son esencialmente distintas de las de orden punitivo.
Finalmente, que a la luz de la Carta Política de 1991, no puede darse a los decretos reglamentarios de leyes marco la connotación de actos con fuerza legislativa, por lo que mal pueden disponer sobre temas que como los que tocan con el Derecho Punitivo son de reserva del legislador.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Con motivo de la demanda de nulidad contra el Decreto 1105 de 1992 el actor solicitó la suspensión provisional de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del mencionado estatuto.
El artículo 3º del decreto acusado establece para el usuario con servicio de conexión en el uso del sistema informática, una multa hasta del uno por ciento del valor CIF de las importaciones realizadas durante los seis meses anteriores a la fecha de su imposición cuando incurra en alguna de las siguientes irregularidades:
1ª Poner al consumo mercancías no declaradas.
2ª Declararlas en forma irregular.
3ª Pretermitir los procedimientos y controles del sistema.
4ª Alterar las bases de datos o efectuar manipulaciones indebidas a los sistemas de información de la Aduana.
Mediante el artículo 4º, el Decreto 1105 establece la aprehensión inmediata y el consiguiente decomiso cuando la empresa transportadora no presente Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada en él; además una multa equivalente al ciento por ciento del valor determinado por la aduana para la mercancía aprehendida y otra de hasta veinte salarios mínimos legales mensuales, cuando se presente el Manifiesto de Carga sin los requisitos básicos contemplados en el reglamento.
En el artículo 5º el ordenamiento acusado señala el procedimiento para la aplicación de las sanciones relativas al Manifiesto de Carga.
Por medio del artículo 6º, el Gobierno en el decreto censurado dispone una sanción del doscientos por ciento del valor de la mercancía determinado por la aduana, cuando la Dirección General de Aduanas establezca por cualquier medio, que se han introducido mercancías a zona secundaria del país sin el lleno de los requisitos legales.
En el artículo 7º del acto que nos ocupa, se ordena el procedimiento para imponer la anterior sanción por operación de contrabando.
Y, en el artículo 8º se dictan las normas reguladores del recurso de reconsideración que el afectado puede interponer contra la resolución de sanción o decomiso según el caso.
En la solicitud de suspensión provisional considera el actor que las anteriores disposiciones infringen en forma manifiesta los artículos 150 numeral 19, literal c) y 29 de la Constitución Nacional, porque el Gobierno sólo puede modificar lo concerniente al régimen de aduanas, por razones de política comercial y no por medio de normas de carácter punitivo reservadas a la ley.
Anota también el accionante que el Decreto 1 105 de 1992 transgrede en forma manifiesta los artículos 1º y 3º de la Ley 6ª de 1971, porque las directivas que allí se señalan para las modificaciones que el Gobierno podía introducir en el régimen aduanero no versan sobre régimen punitivo.
Observa la Sala en esta oportunidad que el Decreto 1105 de 1992, en la parte acusada dicta normas concernientes al régimen de aduanas en otras palabras, tal como lo dice su encabezamiento "modifica parcialmente el régimen de aduanas". En este sentido nada impide afirmar que las sanciones por la venta de mercancías no declaradas, o declaradas en forma irregular; por la pretermisión de los procedimientos y controles del sistema aduanero; por la alteración de los datos de información de la Aduana; por el ingreso indebido de mercancías al territorio colombiano; por el contrabando, etc., lo mismo que el procedimiento para sancionar tales irregularidades, son disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
En las condiciones anteriores, lo dispuesto por el Decreto acusado no se halla en contradicción con lo contemplado en la Ley 6ª de 1971, concretamente en su artículo 3º donde se expresa uno de los objetivos de dicha ley, esto es, la modificación del régimen de aduanas.
Y si bien es cierto que dicho artículo 3º ordena que las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero Uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera no se advierte a primera vista su violación por parte de las normas acusadas, ya que para llegar a esa conclusión y tal como se consideró sobre este aspecto en el auto impugnado, habría la necesidad de indagar, comparar y demostrar sobre si ellas consultan las recomendaciones, los estudios y la técnica a los que alude la norma.
Así mismo, en esta materia surge la necesidad de dilucidar el sentido del término "consultar" que trae la norma para ver si solamente implica enterarse de su contenido y tenerlas como pautas, o si el significado de tal término llega hasta tener que solicitar y obtener asesoría de los organismos internacionales allí referenciados para modificar la legislación.
De otro lado, después de una nueva y más detenida reflexión, estima ahora la Sala que tampoco se observa prima facie la violación flagrante del artículo 1º de la Ley 6ª de 1971 por parte de las disposiciones acusadas, pues mientras éstas se refieren al régimen de aduanas para sancionar las irregularidades que en él se concretan, aquél alude a las modificaciones en el arancel aduanero que parece ser el otro objetivo de la ley marco tantas veces citada. Dilucidar si se trata del mismo tema o de asuntos diferentes es motivo de estudio y análisis en la oportunidad en la que se vaya a dictar sentencia y no en la de ahora cuando de lo que se trata es de observar a primera vista y sin necesidad de lucubración alguna la transgresión manifiesta de la ley.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 6ª de 1971 el Gobierno está facultado para modificar el régimen de aduanas; y, según . el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Constitución Nacional, el Congreso puede, por medio de leyes cuadro señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para entre otros efectos modificar, por razones de política comercial, las disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Estas circunstancias pueden llevar a pensar que las medidas de control, las sanciones y los procedimientos establecidos en las normas acusadas son de competencia del Gobierno si es que ellas se consideran como parte integrante del régimen aduanero dada la generalidad propia de la ley marco y los términos que distinguen la ley y la norma constitucional citada.
Recuérdese que la Ley 6ª de 1971, según su título, es aquella por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, y que el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Carta Magna, contempla la posibilidad de que el Gobierno, previa reglamentación contenida en la ley cuadro, modifique, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concerniente al régimen de aduanas. Además, el artículo 189, numeral 25 de la Constitución Nacional, señala al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, la función de "modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". (Destacados son de la Sala). Nada obsta por ahora para considerar que entre esas "demás disposiciones" tengan cabida las de carácter punitivo objetadas por el actor.
La apreciación anterior se fortalece habida consideración de que la competencia reglamentaria que el Gobierno ejerce con base en una ley marco es amplia y en esta medida diferente de la que se deriva del simple reglamento, hasta el punto de que puede llegar a modificar normas anteriores siempre que se haga dentro del límite facultativo de la ley marco respectiva.
En lo que respecta a las "razones de política comercial" que de acuerdo con el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Constitución Nacional, deben mover al Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, debe decir ahora la Sala que por este aspecto queda muy difícil estructurar una supuesta violación de la Ley 6a de 1971, por la sencilla razón de que este estatuto ni siquiera las contempla ya que fueron introducidas en el nuevo ordenamiento constitucional, esto es, con posterioridad a la expedición de la ley.
Dichas razones de política comercial, no han sido aún definidas, por lo que sería este punto por dilucidar, un motivo adicional para no suspender los efectos del acto acusado.
Sin embargo, si se tiene en cuenta que las medidas tomadas en el artículo 3º de la Ley 6ª de 1971 son aplicables para las relaciones internacionales que tienden a proteger los intereses comerciales del país, a evitar el contrabando, a controlar el ingreso y la salida de las mercancías nacionales para protegerlas frente a las importadas, puede pensarse, por todas las anteriores razones, que las medidas acusadas son de carácter económico y responden a razones de política comercial dentro del nuevo modelo económico que en la actualidad adopta el Gobierno.
En virtud de lo expuesto, la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE:
Revocar el auto de 13 de noviembre de 1992, proferido dentro del expediente de la referencia y en su lugar, Denegar la suspensión provisional de los efectos de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, y 8º del Decreto 1105 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese y notifíquese.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 28 de enero de 1993.
Miguel González Rodríguez Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Presidente
Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano