SENTENCIA 1011 de 1992

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030033105SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull1011199212/06/1992SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_1011__1992_12/06/1992300331031992CINEMATOGRAFIA / SANCIONES El art�culo 11 del acto demandado consagra sanciones de multas y de suspensi�n de las exhibiciones por el incumplimiento del registro, sin que dichas sanciones est�n establecidas en ninguna de las normas de car�cter legal que el decreto acusado pretende reglamentar. En consecuencia, como la jurisprudencia tradicional de la Corporaci�n ha sido clara en el sentido de que las sanciones, as� sean administrativas, deben estar previstas, en normas de categor�a legal, ello implica que con la expedici�n del art�culo aqu� acusado se viol� el art�culo 26 de la Constituci�n vigente al momento de expedirse el acto, en concordancia con el articulo 28 de la misma Carta. Igual situaci�n se presenta respecto del art�culo 32 de la norma acusada

Sentencias de NulidadLibardo Rodr�guez Rodr�guezPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA CARLOS ALBERTO NAVIA RAFFO12/06/1992Decreto 1156 de 1988Identificadores10030126225true1219918original30124267Identificadores

El art�culo 11 del acto demandado consagra sanciones de multas y de suspensi�n de las exhibiciones por el incumplimiento del registro, sin que dichas sanciones est�n establecidas en ninguna de las normas de car�cter legal que el decreto acusado pretende reglamentar. En consecuencia, como la jurisprudencia tradicional de la Corporaci�n ha sido clara en el sentido de que las sanciones, as� sean administrativas, deben estar previstas, en normas de categor�a legal, ello implica que con la expedici�n del art�culo aqu� acusado se viol� el art�culo 26 de la Constituci�n vigente al momento de expedirse el acto, en concordancia con el articulo 28 de la misma Carta. Igual situaci�n se presenta respecto del art�culo 32 de la norma acusada

Santaf� de Bogot�, D.C., doce (12) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992)

La Secci�n Primera procede a dictar sentencia de �nica instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Carlos Alberto Navia Raffo, en ejercicio de la acci�n consagrada en el art�culo 84 del C.C.A. contra la casi totalidad del Decreto Reglamentario 1156 de 14 de junio de 1988, expedido por el Presidente de la Rep�blica en uso de sus facultades constitucionales, reglamentario del art�culo 15 de la Ley 55 de 1985, del art�culo 6o. del Decreto Ley 2529 de 1987 y del art�culo 8o. del Decreto Ley 129 de 1976, en relaci�n con el control de asistencia a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, el registro de las salas de cine y exhibidores y el Fondo de Fomento Cinematogr�fico (fl.45).

Son los art�culos del citado Decreto 1156 de 1988 que se transcriben a continuaci�n (fls. 45 y 49 a 55)

ARTICULO 1o. - MEDIOS DE CONTROL. Para los efectos del art�culo 6o. del Decreto Ley 2529 de 1987, se establecen, como medios de control de asistencia a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, los se�alados en este Decret�.

ARTICULO 2o. - PLANILLAS. Los exhibidores como responsables del impuesto a que se refieren la Ley 55 de 1985, art�culo 15, y el Decreto Ley 2529 de 1987, registraran la asistencia diaria de los espectadores a las salas de cine en cada una de las exhibiciones, en planillas elaboradas seg�n el modelo oficial suministrado por el Ministerio de Comunicaciones, a trav�s de la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE.

Los exhibidores entregar�n estas planillas a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, en los plazos establecidos en el articulo 7o. del Decreto 383 de 1988.

ARTICULO 3o. - MODELOS UNICOS DE PLANILLAS. El Ministerio de Comunicaciones proceder� a adoptar para el efecto del suministro de las informaciones a que se refiere el art�culo anterior, modelos �nicos de planillas para la informaci�n diaria y mensual sobre recaudos. Estas planillas ser�n numeradas y entregadas por la Compa��a de Fomento cinematogr�fico, FOCINE a los exhibidores.

El Ministerio de Comunicaciones podr� autorizar a trav�s de la Compa��a de Fomento cinematogr�fico modelos especiales que puedan utilizarse en computador, con las mismas informaciones exigibles en los formularios oficiales.

ARTICULO 4o. PLANILLAS DIARIAS. El formulario de planillas para la informaci�n diaria debe exigir como m�nimo los siguientes datos:

1. Nombre del exhibidor responsable del impuesto y numero de su identificaci�n tributaria.

6. Clasificaci�n, n�mero de resoluci�n y fecha de autorizaci�n del Comit� de Clasificaci�n de Pel�culas, otorgada a los largometrajes y cortometrajes exhibidos.

9. Liquidaci�n discriminada de cada uno de los impuestos nacionales y municipales que graven los espect�culos p�blicos.

11. Firma y sello del exhibidor responsable, o de la persona que lo haga a su nombre.

ARTICULO 5o. - PLANILLAS MENSUALES. El formulario de la planilla para la informaci�n mensual debe exigir, en forma consolidada, los datos consignados en las planillas diarias.

ARTICULO 6o. - OBLIGACION DE INFORMACION A CARGO DEL EXHIBIDOR. Los exhibidores est�n obligados, en todo caso, a suministrar mensualmente a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, la informaci�n a que se refieren los art�culos anteriores, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 383 de 1988, art�culo 7o., cuando no est�n a su disposici�n los formularios oficiales.

ARTICULO 7o. - OBLIGATORIEDAD Y VALOR PROBATORIO DE LAS PLANILLAS. Las planillas oficiales, los modelos especiales de que trata el art�culo 3o. o la informaci�n a que se refiere el art�culo 6o. de este Decreto, ser�n de obligatoria utilizaci�n para todos los exhibidores y constituyen prueba para determinar el impuesto establecido por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985.

Las planillas y las formas o listados de computador ser�n firmadas por el exhibidor. Si quien firme fuere persona distinta se presume autorizada por este.

ARTICULO 8o. - PLANILLA UNICA. Las planillas y las formas o listados de computador a que se refiere este Cap�tulo, ser�n utilizados igualmente por los exhibidores para la liquidaci�n y consignaci�n de los recaudos hechos en relaci�n con los dem�s impuestos nacionales y municipales sobre espect�culos p�blicos, salvo en los casos en que la autoridad competente exija una planilla especial.

Las salas de exhibici�n cinematogr�fica y los exhibidores respectivos proceder�n a cumplir con este registro, conforme a las normas de este Decreto, dentro de los sesenta (60) d�as siguientes a su promulgaci�n.

ARTICULO 11. - SANCIONES. El incumplimiento de la obligaci�n consagrada en el art�culo anterior ser� sancionado as�:

a. Multa hasta por $500.000.oo, que impondr� el Ministerio de Comunicaciones e ingresar�n al Fondo de Comunicaciones a que se refiere el art�culo 41 del Decreto Ley 129 de 1976;

b. Suspensi�n de las exhibiciones de la sala de cine hasta tanto se obtenga el registro de Ministerio de Comunicaciones. Esta sanci�n ser� de obligatoria ejecuci�n por parte de los Alcaldes.

PARAGRAFO. - El incumplimiento de las sanciones a que se refiere este art�culo ser� requisito indispensable para el otorgamiento del respectivo registro.

e. Documentos que acrediten la propiedad de la sala de exhibici�n cinematogr�fica o el derecho para explotarla;

f. Constancia expedida por la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, de estar al d�a en el cumplimiento de las obligaciones con esta Compa��a.

PARAGRAFO 2o. - Mientras no se haya registrado un nuevo titular de la explotaci�n econ�mica de la sala de exhibici�n cinematogr�fica, continuar� siendo responsable la persona que aparezca inscrita en el respectivo registro.

ARTICULO 14. - CLASIFICACION Y CERTIFICACIONES. Con base en la documentaci�n presentada al Ministerio de Comunicaciones y previa visita de inspecci�n que solicitar� a la compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, para comprobar las condiciones f�sicas y t�cnicas que el teatro ofrece, el Ministerio, si se cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes, proceder� al registro de la respectiva sala y a su clasificaci�n. Al efecto expedir� la correspondiente Resoluci�n de clasificaci�n y un certificado de inscripci�n que deber� permanecer en lugar visible al P�blico, en la sala respectiva.

PARAGRAFO. - Copias de la Resoluci�n de clasificaci�n y del certificado de inscripci�n, ser�n enviados por el Ministerio de Comunicaciones a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE.

Este certificado deber� fijarlo el exhibidor en lugar visible al p�blico en la respectiva sala.

ARTICULO 17. - OBLIGATORIEDAD DE LOS PRECIOS REGISTRADOS. En defensa de los espectadores, los exhibidores no podr�n cobrar precios de boleta de entrada a las salas de cine diferentes a los se�alados en las respectivas certificaciones.

ARTICULO 20. - RECURSOS DEL FONDO. Son recursos del Fondo de Fomento Cinematogr�fico:

a) El producido total del impuesto del 16% creado por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985,

ARTICULO 27. - CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS PARA EL RECAUDO DE IMPUESTOS. La Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, podr� celebrar convenios interadministrativos con otras entidades p�blicas de cualquier orden, que sean destinatarias de impuestos que graven los espect�culos p�blicos, con el objeto de unificar su percepci�n.

ARTICULO 28. - VIGILANCIA DE LAS AUTORIDADES DE POLICIA. De conformidad con el art�culo 139 del C�digo Nacional de Polic�a, las Alcald�as y dem�s autoridades de Polic�a ejercer�n la vigilancia, control de asistencia y boleter�a y las dem�s funciones que se�alen las normas nacionales con el objeto de garantizar el debido recaudo del impuesto establecido por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985.

Para este efecto practicaran visitas mensuales a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, y a las oficinas de los respectivos exhibidores y responsables de este impuesto; de las actas de visita remitir�n copia a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, dentro de los cinco (5) d�as siguientes a su pr�ctica

ARTICULO 29. - CONTROL FISCAL. La Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE podr� solicitar a la Contralor�a General de la Rep�blica visitas fiscales a los responsables del impuesto de que trata el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985, para establecer la cuant�a y la entrega a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, de los dineros recaudados, en consonancia con el reglamento de control fiscal de percepci�n de este impuesto que expida la Contralor�a General de la Rep�blica.

ARTICULO 30. - CRUCE DE INFORMACION. De conformidad con el art�culo 1o. de la Ley 1a. de 1983 y el Decreto reglamentario 3070 de 1983, las Secretar�as de Hacienda Departamentales o Municipales, donde existieron, o el Tesorero Municipal en su defecto, suministraran a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, los datos, informaciones o declaraciones' que hubieren entregado a los responsables de las salas de exhibici�n cinematogr�fica, en relaci�n con el pago de impuestos nacionales o departamentales.

ARTICULO 31. - SISTEMAS DE INSPECTORIA. La Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, establecer� un sistema de inspector�a de las salas de exhibici�n cinematogr�fica y de los responsables del impuesto, con funcionarios de su Divisi�n de Control y Vigilancia que ejercer�n las funciones generales siguientes:

a) A solicitud del Ministerio de Comunicaciones realizar�n visitas de inspecci�n a efecto de establecer las condiciones de funcionamiento que sirvan de base para el registro y clasificaci�n de las distintas salas de exhibici�n cinematogr�fica;

b) Comprobar el correcto funcionamiento de los sistemas de control de boleter�a y asistencia a las salas cinematogr�ficas y la correcta elaboraci�n de las planillas que deben presentarse a la compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE;

c) Verificar el monto de los recaudos del impuesto y la exactitud de las informaciones suministradas a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, por los exhibidores para lo cual tendr�n acceso a todos los registros contables y documentos pertinentes, conforme a lo dispuesto en los art�culos 11 y 14 del Decreto 2529 de 1987;

d) Elaborar los informes correspondientes a las visitas practicadas, los que remitir�n tanto al Ministerio de Comunicaciones como a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE.

PARAGRAFO. Los informes de estos inspectores servir�n de base al Ministerio de Comunicaciones para el registro y clasificaci�n de las salas de exhibici�n.

ARTICULO 32. - SANCIONES. Los sistemas de boleter�a y control de asistencia que implante el Ministerio de Comunicaciones, ser�n obligatorios para los exhibidores responsables del impuesto de que trata el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985 y su no utilizaci�n ser� sancionada por el Ministerio de Comunicaciones con multas sucesivas hasta de cien mil pesos ($100.000.oo) y con el cierre temporal o definitivo de la sala, en caso de reincidencia.

La transgresi�n a lo dispuesto en el presente art�culo, har� incurrir al exhibidor responsable en una sanci�n equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total de la boleter�a vendida sin la autorizaci�n a que se refiere este Decreto, y al cierre temporal de la sala hasta por treinta (30) d�as en caso de reincidencia.

Los hechos que el actor cita como fundamento de su pretensi�n anulatoria pueden resumiese as� (fls. 45 a 49 y 55 a 57):

Para el fomento y el desarrollo de la industria cinematogr�fica colombiana, cr�ase un gravamen del diecis�is por ciento (16%) del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, el cual se cobrar� a partir de la vigencia de la presente ley.

Ocho y medio puntos (8.5) de estos diecis�is (16) ingresar�n a una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematogr�fico, la cual ser� administrada por la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, en los t�rminos que se�ale el Gobierno. La porci�n que se reasigna de los ingresos del Fondo se utilizar� exclusivamente para el financiamiento de programas culturales y art�sticos.

Los siete y medio puntos (7.5) restantes del gravamen se destinar�n al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en la proporci�n y condiciones que determine el Gobierno.

Cuando las salas de exhibici�n cinematogr�fica presenten largometrajes colombianos, el gravamen se causar� en su totalidad en beneficio del productor de los mismos.

Par�grafo. Al Fondo que por esta ley se crea ingresar�n los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematogr�fico que administra la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE.

2. La Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 11 de septiembre de 1986, declar� inexequibles los incisos tercero (3o.) y cuarto (4o.) de la norma acabada de transcribir, con el argumento central consistente en que no es concebible, en nuestro Derecho P�blico, que unos particulares sin estar realizando una actividad a nombre del Estado, como la de prestar un servicio p�blico, se instituyan destinatarios de sus Rentas, sin que exista una contraprestaci�n por parte de aquellos, o a su cargo la obligaci�n de orientar esos recursos a un fin p�blico exclusivo, frente a la cual el Estado pueda verificar su cumplimiento.

3. La Compa��a de Fomento Cinematogr�fico, FOCINE, es un instituto descentralizado de segundo grado, cuya creaci�n fue autorizada por el Decreto 1244 de 1978, y seg�n esta norma y sus estatutos es una empresa industrial y comercial del Estado que se rige por el derecho privado como norma general, y a la que solo le es aplicable el derecho p�blico en los aspectos concretos y espec�ficos que determine expresamente la ley.

4. El art�culo 15 de la Ley 55 de 1985, al crear el impuesto aludido para ser administrado por una entidad sometida, por regla general, al derecho privado, no previ� nada referente a como deb�a operar el recaudo y manejo de dicho impuesto, y se limit� a darle la destinaci�n, siendo la mayor parte, destinada a constituir un ingreso de una empresa industrial y comercial del Estado, la cual administra la cuenta denominada Fondo de Fomento Cinematogr�fico. El vac�o anotado es el punto central del debate de la presente demanda, se�ala el actor.

5. Ante la declaratoria de inexequibilidad de los incisos 3o. y 4o. del art�culo 15 de la Ley 55 de 1985, el Gobierno en medida que es motivo de dos demandas de nulidad ante el Consejo de Estado (expedientes 736 y 746), llen� el nuevo vac�o creado y expidi� el Decreto 131 de 23 de enero de 1987, en cuya parte motiva se hace referencia a la aludida sentencia de 11 de septiembre de 1986, por cuyo art�culo 1o. se le dio destinaci�n a los 7,5 puntos - inicialmente destinados por los incisos declarados inexequibles y se estableci� una cuenta especial denominada Fondo de Desarrollo Cinematogr�fico, es decir un nuevo Fondo casi hom�nimo.

6. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se ha referido en conceptos del 18 y 19 de marzo de 1987 a los vac�os aludidos y al nuevo Fondo, criticando �ste y la forma como se llen� el segundo vac�o.

7. No obstante lo anterior, el Gobierno, haciendo uso de las facultades que se le otorgaron por el art�culo 90 de la Ley 75 de 1986, expidi� el Decreto 2529 de 30 de diciembre de 1987, por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinaci�n y discusi�n del impuesto de que trata el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985, resolviendo en �l declarar como administrado por la Direcci�n de Impuestos Nacionales dicho gravamen.

8. La H. Corte Suprema de Justicia, en sentencia No. 77, de 28 de julio de 1988 declar� inexequible la totalidad del Decreto 2529 de 1987, y en ella le recuerda al Gobierno que esa Corporaci�n ya hab�a declarado en forma clara y rotunda, en sentencia anterior, que el impuesto era administrado por FOCINE.

9. Sin embargo, el Gobierno se anticip� a la sentencia No. 77 citada y dict� el Decreto 1156 de 14 de junio de 1988, en donde trata de reproducir de antemano el Decreto 2529 de 1987, subsanar el vac�o creado con la suspensi�n provisional del art�culo 2o. del Decreto 131 de 1987 y pretende evitar que se produzcan las sentencias sobre los expedientes 736 y 746, antes citados, pues expresamente deroga el Decreto 131 de 1987.

10. - El Gobierno, en los art�culos 18 a 26 del Decreto 1156 de 1988 reconoce que el Fondo de Fomento Cinematogr�fico es administrado por FOCINE, es decir, reconoce precisa mente el supuesto contrario que sirvi� de base para la expedici�n del Decreto 2529 de 1987.

11. - El 14 de junio de 1988, casi un mes despu�s de producido el concepto del se�or Procurador General de la naci�n acogido un�nimemente por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con ocasi�n de la demanda de inconstitucionalidad del Decreto 2529 de 1987, el Gobierno expidi� el Decreto 1156, aqu� acusado.

12. - La fecha en que se expidi� este decreto, a las nueve de la ma�ana, se posesion� el reemplazo del doctor Fernando Cepeda Ulloa como Ministro de Comunicaciones, como se demuestra con el documento acompa�ado.

13. - El Gobierno, el Ministerio de Comunicaciones, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han expresado que de acuerdo con la ley, el impuesto de la ley 55 de 1985 es un ingreso de una cuenta especial administrada por FOCINE para el fomento de la industria cinematogr�fica.

El actor considera que con la expedici�n del acto acusado se violaron las siguientes normas: (fls. 57 a 74):

Art�culos 26, 30, 32, 38, 55, 59, 60, 76 numerales 9 y 10, 11 8 numeral 8120 numerales 3 y 21, 182, 183, 187 numeral 5 - , 197 numeral 3 - , de la Constituci�n Nacional de 1886.

Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968, 129 y 130 de 1976 y 1244 de 1978; Ley 1a. de 1983;

Art�culos 48 a 74 del C�digo de Comercio, y art�culo 139 del C�digo Nacional de Polic�a.

La presunta violaci�n de estas normas la explica el actor en tres partes, as�: en una primera parte, haciendo referencia a las disposiciones que el Decreto acusado dice reglamentar; en una segunda parte, mediante un ac�pite que denomina OTRAS CONSIDERACIONES, y en una tercera y �ltima parte, diciendo examinar una a una las normas acusadas, bajo el ep�grafe de ANALISIS CONCRETOS. Dada la extensi�n de estos cargos y por razones metodol�gicas, la Sala los resumir� en el capitulo de CONSIDERACIONES para referirse a cada uno de ellos.

En el alegato de conclusi�n la parte demandada expresa, en s�ntesis los siguientes argumentos (fls. 121 a 124):

Se considera violado el Decreto Ley 129 de 1976 por ser el Ministro el ejecutor del registro de las salas de cine, distribuidores y exhibidores, funci�n esta que puede cumplirse por el Ministerio y ser controlada por FOCINE. Lo que quiere decir que si se reglamenta el registro tambi�n se pueden establecer sanciones por su incumplimiento.

No es cierto que se exija la calidad de propietarios del establecimiento o sala de cine porque se da as� mismo la posibilidad de demostrar la autorizaci�n para explotarla.

El Paz y Salvo, como lo llama el demandante, no tiene el car�cter de tal si realmente no es un documento expedido por la Administraci�n de Impuestos; es una simple constancia en que FOCINE certifica que el titular del registro no tiene cuentas pendientes con dicha entidad, dando pie a que se siga el tr�mite solicitado.

En ning�n momento se est� tratando de intervenir la empresa privada; se desarrolla simplemente la reglamentaci�n de una funci�n atribuida al Ministerio de Comunicaciones de controlar y registrar a los distribuidores, exhibidores y a las salas de cine y adem�s hacer efectivo el recaudo del impuesto legalmente establecido en la Ley 55 de 1985.

El establecimiento de planillas y de una boleter�a espec�fica s�lo busc� hacer m�s expedito el control de asistencia y con el recaudo del impuesto.

Dado el car�cter reglamentario del Decreto 1156 de 1988 se establecieron los procedimientos en �l plasmados y se llega a facultar a las autoridades de polic�a y alcaldes para ejercer vigilancia, control de asistencia y de boleter�a, sin imponerles el recaudo, para que con base en dicha funci�n el recaudo que hace el Fondo sea efectivo.

Se equivoca tambi�n el demandante al afirmar que FOCINE es una entidad controladora de precios por el hecho de hacer constar ante el p�blico el precio que debe pagar por ver la proyecci�n. Lo que se hace es emitir un visto bueno para que el consumidor ejerza uno m�s de sus derechos: la informaci�n.

De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el tr�mite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Mediante prove�do de 25 de octubre de 1988 (fls. 79 a 81) se admiti� la demanda y se deneg� la suspensi�n provisional solicitada.

Mediante providencia de 18 de marzo de 1989 (fls. 106 a 109), se confirm� la decisi�n denegatoria de la suspensi�n provisional que hab�a sido suplicada por el actor.

Por auto de tres de junio de 1989 se orden� tener como pruebas las aportadas por el actor con su demanda, y se reconoci� personer�a a la apoderada del Ministerio de Comunicaciones (fl. 114).

Mediante auto de 25 de agosto de 1989 se dio traslado a las partes para alegar de conclusi�n (fl. 120), derecho del cual hizo uso s�lo la parte demandada.

En su concepto, el se�or Fiscal Primero de la Corporaci�n considera, en s�ntesis, lo siguiente (fls. 127 a 132):

Los 34 art�culos del Decreto demandado no son m�s que el ejercicio de la facultad reglamentaria que el legislador otorga al ejecutivo. En esta forma es que la funci�n legislativa se comparte, de modo expreso con la Rama Ejecutiva y es cuando esta �ltima dicta decretos con fuerza de ley.

La Ley 55 de 1985 en su art�culo 15 lo que hizo fue atribuir una competencia a un organismo de la Rama Ejecutiva para ejercer, por excepci�n, la funci�n legislativa.

- Es un principio ampliamente aceptado el que si en el ejercicio de la facultad reglamentaria faltan los pormenores necesarios para la correcta aplicaci�n de la ley, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer a la regulaci�n de esos detalles para hacerla operativo y viable administrativamente.

Es cierto como dice el actor que, a trav�s de todas las consultas y de las decisiones judiciales relacionadas con este proceso, se designa a FOCINE como la entidad administradora del impuesto del art�culo 15 de la Ley 55 de 1985. Y el decreto demandado en su art�culo 21 as� tambi�n lo estatuye cuando determina que recibir� los recursos a cargo del Fondo de Fomento Cinematogr�fico. Lo dem�s, - el registro de las salas de cine y exhibidores, el registro de precios, la naturaleza del Fondo de Fomento, las disposiciones finales y las sanciones - no son m�s que disposiciones que se dirigen a desarrollar o poner en practica lo org�nico del mandato, mediante procedimientos de control.

Tampoco se observa por parte alguna que el Decreto demandado hubiera cambiado el sujeto pasivo del impuesto, como lo afirma el actor.

No encuentra la Fiscal�a v�lidos los m�ltiples argumentos de la actora para las pretendidas nulidades y, por ello mismo, propone que no se acceda a sus pretensiones.

En primer lugar, la Sala considera necesario dejar constancia de las especiales dificultades que ha debido afrontar para resolver este proceso, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

a) La falta de un an�lisis sistem�tico de los cargos, frente al elevado n�mero de normas demandadas (21 art�culos) y a la excepcional cantidad de normas presuntamente violadas (204 disposiciones), sin que en la mayor�a de los cargos se precisen cu�les son en concreto las normas violadas en relaci�n con cada una de las demandadas y sin que se hubiera tampoco utilizado el alegato de conclusi�n para precisarlas.

b) La superficial intervenci�n del Ministerio de Comunicaciones, como representante de la parte demandada, la cual se limit� al alegato de conclusi�n contenido en tres p�ginas y que s�lo hace comentarios ele ' mentales y superficiales a algunos muy pocos puntos de los planteados por el actor.

e) El concepto fiscal que tambi�n apenas en unas consideraciones contenidas en dos p�ginas, hace comentarios muy generales y superficiales a los extensos cargos del demandante.

Dentro del anterior marco de limitaciones, la Sala proceder� al an�lisis de los cargos, de acuerdo con la presentaci�n hecha por el actor, para lo cual se permite precisar las siguientes premisas:

De acuerdo con su encabezamiento, el decreto demandado (Decreto 1156) de 1968 se expidi� para reglamentar el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985, el art�culo 6o. del Decreto - ley 2529 de 1987 y el art�culo 8o. del Decreto - ley 129 de 1976, en relaci�n con el control de asistencia a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, el registro de las salas de cine y exhibidores, el Fondo de Fomento Cinematogr�fico y se dictan otras disposiciones.

Para una mejor comprensi�n de la litis, se procede a transcribir las tres normas legales reglamentadas:

Art�culo 15. - Para el fomento y desarrollo de la industria cinematogr�fica colombiana, cr�ase un gravamen del diecis�is por ciento (16%) del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, el cual se cobrar� a partir de la vigencia de la presente ley.

Cuando las salas de exhibici�n cinematogr�fica presenten largometrajes colombianos, el gravamen se causar� en su totalidad en beneficio del productor de los mismos

par�grafo. Al fondo que por esta ley se crea ingresar�n los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematogr�fico que administra la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico. FOCINE.

Los incisos tercero y cuarto de la anterior disposici�n (subrayados), fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de fecha 11 de septiembre de 1986.

Art�culo 6o. - Pruebas especiales. Sin perjuicio de la facultad de fiscalizaci�n de la Administraci�n Tributaria y de las pruebas que en desarrollo de ella se alleguen, el sistema de boleter�a �nica y el control de asistencia a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, que establezca el Ministerio de Comunicaciones, constituyen pruebas para la determinaci�n del impuesto a cargo del exhibidor cinematogr�fico: -

Esta norma, as� como todo el Decreto - ley 2529 de 1987, fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 77 de fecha 28 de julio de 1988.

Art�culo 8o. - De la Divisi�n de Medios Audiovisuales y Publicidad. Son funciones de la Divisi�n de Medios Audiovisuales y Publicidad, las siguientes:

a) Proponer y dise�ar, para su adopci�n por el Ministro, pol�ticas que busquen la promoci�n y el desarrollo de los diferentes medios de comunicaci�n hablados y audiovisuales;

b) Fomentar la producci�n y transmisi�n de programas nacionales en los diversos medios de comunicaci�n hablados o audiovisuales; evaluar y controlar el desarrollo de la programaci�n y velar por el cumplimiento de las disposiciones legales sobre compositores e int�rpretes nacionales;

c) Preparar para la firma del Ministro las resoluciones relativas las campa�as de publicidad que sometan a consideraci�n del Ministerio los organismos oficiales y entidades descentralizadas del orden nacional; coordinar la publicidad oficial y mantener un registro de la misma, clasificado seg�n los medios utilizados;

d) Llevar un registro de las agencias internacionales de noticias que operen en el pa�s, de los corresponsales de prensa de los mismos y supervisar las noticias que tales agencias transmitan al exterior, a fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre la materia;

e) Realizar los ex�menes y expedir las licencias que de conformidad con las disposiciones legales, se requieran para el ejercicio de actividades no administrativas en los diferentes servicios de telecomunicaciones, y llevar un registro de tales licencias;

f) Tramitar y expedir las licencias necesarias para la transmisi�n de programas informativos y period�sticos por los servicios de radiodifusi�n y mantener un registro de las mismas;

g) Autorizar o aprobar los programas o anuncios cuya transmisi�n por los distintos medios de comunicaci�n hablados o audiovisuales requiera de autorizaci�n seg�n las disposiciones legales vigentes;

h) Mantener un registro de la programaci�n transmitida por los diversos medios de comunicaci�n autorizados, y expedir las certificaciones o transcripciones que sobre la misma les sean solicitadas;

I) Escuchar y grabar la programaci�n que se transmita por los servicios de radiodifusi�n, especialmente los radioperi�dicos, los radionoticieros y los avances informativos; solicitar los distintos concesionarios de licencias, para la prestaci�n de estos servicios, cuando ello se requiera, transcripciones de la programaci�n transmitida y proyectar las resoluciones que deba dictar el Ministro, cuando en desarrollo de la misma, se cometieron infracciones a las disposiciones legales vigentes sobre la materia;

j) Mantener un registro de las noticias y comentarios transmitidos por las diversas estaciones de radiodifusi�n, con anotaci�n de su horario y procedencia;

k) Verificar el n�mero de anuncios publicitarios que se transmitan por servicios de radiodifusi�n y ordenar el retiro de aquellos que no se ajusten a las disposiciones legales;

I) Controlar los horarios autorizados para las emisiones noticiosas en los servicios de radiodifusi�n y mantener un archivo de las cintas magnetof�nicas que contienen las grabaciones de la programaci�n;

ll) Verificar peri�dicamente que los diversos servicios de telecomunicaciones tienen vigentes sus licencias de funcionamiento est�n efectuando sus transmisiones con personal debidamente licenciado;

m) Verificar que en su contenido las transmisiones efectuadas a trav�s de los servicios de telecomunicaciones se ajustan a lo permitido para cada tipo de servicio;

n) Promover y estimular el desarrollo del cine colombiano; llevar un registro obligatorio de productores y directores cinematogr�ficos colombianos de largometrajes y cortometrajes producidos en el pa�s, a fin de otorgarles el reconocimiento como pel�culas colombianas y reglamentar su distribuci�n y exhibici�n;

�) Autorizar y controlar la realizaci�n de coproducciones y la filmaci�n de pel�culas extranjeras en el territorio nacional;

o) Autorizar en coordinaci�n con las Divisiones de Radio, y Telefon�a, Telegraf�a y Servicios Postales, seg�n el caso y con el Ministerio de Educaci�n Nacional, el funcionamiento de institutos para la ense�anza de las artes y t�cnicas cinematogr�ficas, de radiodifusi�n, de televisi�n, de telefon�a, de telegraf�a y de cualquiera actividades para cuyo ejercicio se precise licencia expedida por el Ministerio de Comunicaciones;

p) Llevar un registro obligatorio de los distribuidores y exhibidores, cinematogr�ficos y de las salas de exhibici�n de cine que funciona en el territorio nacional;

q) Recomendar, para su adopci�n por el Gobierno, normas que garanticen reciprocidad en la exhibici�n de las pel�culas nacionales en el exterior y coordinar con los organismos nacionales e internacionales competentes, la celebraci�n de acuerdos a nivel internacional, encaminados a lograr la favorable distribuci�n y exhibici�n de las pel�culas colombianas en el extranjero;

r) Establecer en coordinaci�n con la Secretar�a de Informaci�n y Prensa de la Presidencia de la Rep�blica, canales de comunicaci�n entre las diversas entidades del Estado y del sector p�blico, y coordinar lo relativo a divulgaci�n y consulta a la opini�n p�blica sobre las actividades gubernamentales;

rr) Investigar el desarrollo nacional e internacional de los diversos medios de comunicaci�n y colaborar en la formulaci�n de pol�ticas para el mejor aprovechamiento de los mismos;

s) Mantener informadas a todas las dependencias del Ministerio y a los establecimientos p�blicos adscritos sobre las reglamentaciones vigentes sobre las diversas actividades que integren el sector;

t) Informar a terceros sobre las disposiciones legales vigentes y mantener ejemplares de las reglamentaciones, para suministrarlas a los diversos medios de comunicaci�n y a los interesados que lo soliciten;

u) Vigilar la ejecuci�n por parte del Instituto Nacional de Radio y Televisi�n, de las pol�ticas del Ministerio en materia de programaci�n a trav�s de la Radiodifusora y de la televisora nacional.

PARAGRAFO. - Para el cumplimiento de las funciones previstas en el presente art�culo, el Ministerio contar� con los grupos de supervisi�n y control de programaci�n, adscritos a la Seccional de Control de Programaci�n de la Divisi�n de Medios Audiovisuales y Publicidad, que operar�n en las regiones del pa�s donde el Ministerio lo considere conveniente.

Teniendo como referencia el texto transcrito de las normas reglamentadas, procede la Sala al an�lisis de los cargos planteados por el actor contra las normas acusadas del decreto reglamentario, en el mismo orden en que fueron presentados en la demanda.

En una primera parte del Cap�tulo de la demanda titulado FUNDAMENTOS DE DERECHO, DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION, el actor incluye los siguientes tres cargos, a cada uno de los cuales se referir� la Sala

a) Manifiesta el actor que los art�culos 9o. a 15 del decreto demandado son contrarios al literal p) del art�culo 8o. del Decreto 129 de 1976, norma reglamentada. Al respecto, lo �nico que afirma el demandante es que si se observa el contenido de estas normas con la reglamentada, sin necesidad de an�lisis alguno, prima facie, son contrarias a las normas reglamentadas.

Ante la anterior manifestaci�n del actor, que contiene un cargo totalmente gen�rico, basado en la simple observaci�n del contenido de los art�culos 9o. a 15 del decreto acusado frente al literal p) del art�culo 8o. del Decreto 129 de 1976, la Sala no tiene otro camino que proceder a la simple lectura comparativa de las citadas normas.

Para el efecto, debe tenerse como marco de comparaci�n el texto de literal p) del art�culo 8o. del Decreto 129 de 1976, que dice:

Art�culo 8o. - DE LA DIVISION DE MEDIOS AUDIOVISUALES Y PUBLICIDAD. Son funciones de la Divisi�n de Medios Audiovisuales y Publicidad, las siguientes:

p) Llevar un registro obligatorio de los distribuidores y exhibidores cinematogr�ficos y de las salas de exhibici�n de cine que funcionan en el territorio nacional.

De la simple lectura de los art�culos acusados la Sala no encuentra que ellos contrar�en la norma citada y transcrita, pues aquellos se refieren a la identificaci�n de los exhibidores para efectos del registro (art. 9o.); a la obligatoriedad del registro y al t�rmino para hacerlo (art. 10.); a las sanciones a que puede dar el incumplimiento del registro (art. 11); a las formalidades del registro (art. 12); a la vigencia y renovaci�n del registro (art. 13); a la clasificaci�n de las salas y la certificaci�n del registro (art. 14); y a la remisi�n de normas en los aspectos no contemplados en este cap�tulo sobre registro, en el sentido de que deben aplicarse las leyes y normas reglamentarias pertinentes (art. 15), sin que de dichos contenidos pueda predicarse ninguna violaci�n de la norma que prev� que el registro corresponde llevarlo a la Divisi�n de Medios Audiovisuales y Publicidad.

b) Expresa el actor que la Ley 55 de 1985, al crear el impuesto sobre el valor neto de las boletas de cine que debe ser pagado por el espectador, autoriz� al Gobierno, en el segundo inciso, para se�alar los t�rminos de administraci�n por parte de FOCINE del Fondo de Fomento Cinematogr�fico.

El literal a) del art�culo 20 del Decreto acusado destina la totalidad del impuesto del 16% al declararlo como ingreso del Fondo de Fomento Cinematogr�fico. Ya el Consejo de Estado, Secci�n Primera, expediente 746, en providencia de 13 de abril de 1988 que se encuentra en firme, declar� la suspensi�n provisional del art�culo 2o. del Decreto 131 de 1987, por cuanto destina, violando la Constituci�n Nacional, el 7.5% a que hac�an referencia los inexequibles incisos tercero y cuarto del art�culo 15 de la Ley 55 de 1985.

Con la redacci�n del literal a) del art�culo 20, el Gobierno dicta la misma medida suspendida que conten�a el art�culo 2o. del Decreto 131 de 1987, con la �nica diferencia que ahora desaparece el Fondo de Desarrollo creado por el Decreto 131, y todo se destina al Fondo de Fomento Cinematogr�fico creado por la ley.

Con relaci�n a esta censura, basta se�alar que si bien la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 11 de septiembre de 1986 declar� inexequibles los incisos 3o. y 4o. del art�culo 15 de esta ley, aquella norma reglamentaria no hace cosa distinta que consagrar lo que en la misma precis� la Corte al se�alar que la parte del gravamen al cual se refer�an los mencionados incisos 3o. y 4o., que en virtud de la sentencia dejaban de aplicarse, debe destinarse al fomento y desarrollo de la industria cinematogr�fica para respetar el objeto indicado en el inciso 1o. de aquel art�culo y cumplir as� con la finalidad para la cual fue creado el gravamen, raz�n por la cual no se puede afirmar que se haya quebrantado la Constituci�n Nacional en alguno de los preceptos indicados por el actor en su larga lista de disposiciones violadas, pero que no precisa en este cargo.

En cuanto a que con el mismo literal a) del art�culo 20 el Gobierno dicta la misma medida suspendida por esta Secci�n en providencia del 13 de abril de 1988, dentro de los expedientes acumulados 642 - 736 - 746, o sea, la contenida en el art�culo 2o. del Decreto 131 de 1987, precisa manifestar que tal medida fue revocada mediante providencia del 15 de diciembre de 1989, por la cual se profiri� decisi�n inhibitorio por sustracci�n de materia en consideraci�n a que el Decreto 1156 de 1988 en su art�culo 33 derog� expresa y especialmente el Decreto Reglamentario 131 de 1987....

La Sala hace estas precisiones pese a la antit�cnica formulaci�n del cargo ya que el actor no cita concretamente la norma o normas que pudieran violarse dentro de tales circunstancias. Y a�n suponiendo que la norma impugnada fuera una reproducci�n material del precepto suspendido, no se dar�an las condiciones para considerar infringido el art�culo 15 8 del C.C.A., toda vez que con la providencia de esta Secci�n acabada de citar queda despejada la pretendida contradicci�n legal.

c) En tercer lugar, el actor afirma que el Decreto 1156 de 1988 dice reglamentar el art�culo 6o. del Decreto 2529 de 1987, que a la letra expresa:

Pruebas especiales. Sin perjuicio de la facultad de fiscalizaci�n de la Administraci�n Tributaria y de las pruebas que en desarrollo de ella se alleguen, el sistema de boleter�a �nica y el control de asistencia a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, que establezca el Ministerio de Comunicaciones, constituyen pruebas para la determinaci�n del impuesto a cargo del exhibidor cinematogr�fico.

Manifiesta que el cap�tulo I, art�culos 1o. a 8o. del Decreto 1156 de 1988, regula el control de asistencia mediante planillas diarias y mensuales, bien sea contenidas en papeler�a elaborada por el Ministerio, o bien sea mediante listados de computador cuyos modelos deb�an ser previamente autorizados por el Ministerio.

Que el art�culo 1o. del Decreto 1156 declara expresamente que todo el Decreto tiene como fin establecer los medios de control de asistencia.

Y que como los art�culos 1o. a 8o. del Decreto acusado se refieren concretamente a una norma declarada inconstitucional, dichas disposiciones tambi�n son igualmente violatorias de la Carta.

Sobre este cargo la Sala hace notar que ciertamente la sentencia del 28 de julio de 1988 declar� inexequible no s�lo el art�culo 6o. sino todo el Decreto Ley 2529 de 1987, Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinaci�n y discusi�n del impuesto de que trata el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985, con fundamento en que la habilitaci�n legislativa deferida al Gobierno para dictar dicho decreto, mediante el art�culo 90 de la Ley 75 de 1986, estaba dirigida a la expedici�n de normas en relaci�n con los impuestos cuya administraci�n fuera de competencia de la Direcci�n de Impuestos Nacionales, y la administraci�n del gravamen creado por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985 est� adscrita a la Compa��a de Fomento Cinematogr�fico FOCINE.

El citado art�culo 6o. del Decreto Ley 2529 de 1987 establece que el sistema de boleter�a �nica y el control de asistencias las salas de exhibici�n cinematogr�fica, que imponga el Ministerio de Comunicaciones, constituyen pruebas para la determinaci�n del impuesto a cargo del exhibidor cinematogr�fico, precepto que encuentra reglamentaci�n en el Cap�tulo I del Decreto acusado, denominado Control de asistencia, en cuyo art�culo 1o. estatuye:

Medios de control. Para los efectos del art�culo 6o. del Decreto Ley 2529 de 1987, se establecen, como medios de control de asistencia a las salas de exhibici�n cinematogr�fica, los se�alados en este Decreto, medios que son los que consigna en los art�culos subsiguientes - 2o. a 8o. -

No obstante lo anterior, la Sala hace notar que lo expresado no implica que estas disposiciones hayan sido expedidas contrariando la Constituci�n, como lo deduce equivocadamente el actor apoyado en que la norma superior que reglamentan fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia, ya que ellas fueron dictadas de acuerdo con la norma legal vigente en ese momento.

En esas circunstancias, el fen�meno jur�dico que aqu� podr�a haberse producido no es el de la nulidad, que procede en los eventos contemplados en el art�culo 84 del C.C.A., sino el de la p�rdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, o m�s exactamente, en el presente caso, de los art�culos lo. a 8o. del decreto reglamentario demandado, de acuerdo con lo previsto en el articulo 66 del C�digo Contencioso Administrativo, seg�n el cual los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria ... 2o. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

Sin embargo, una declaratoria de tal naturaleza no es objeto de la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, tampoco prospera este cargo.

En esta segunda parte de sus cargos, el actor hace una serie de planteamientos confusos y desordenados, expresando argumentos de car�cter general mezclados con cr�ticas o censuras a algunas normas precisas del decreto acusado.

De tal presentaci�n, pueden extraerse las siguientes censuras por parte del actor

Ante el vac�o legislativo contenido en la Ley 55 de 1985, se producen normas de intervenci�n del Estado dentro de una actividad particular de libre empresa, que s�lo el legislador puede imponer conforme a los ordenamientos del art�culo 32 de la Constituci�n.

Es intervenci�n estatal en una actividad de libre empresa privada el regular y establecer la obligatoriedad de procedimientos de operaci�n del negocio, como por ejemplo el sistema de boleter�a �nica a que se refiere el art�culo 6o. del Decreto 2529 de 1987, reglamentado por el Cap�tulo 1o. del Decreto 1156 de 1988, lo cual cercena e impide la iniciativa privada en un aspecto tan interno como el dise�o de una boleta de entrada a un espect�culo, y anula la utilizaci�n de sistemas electr�nicos de control de asistencia a una sala de cine.

Otro tanto puede decirse respecto de las planillas y de los documentos auxiliares, de contabilidad. La intervenci�n en las primeras constituye la imposici�n de nuevos registros contables dise�ados por el Ministerio.

Se llega al extremo de fijar valor probatorio de documentos, tal como se hace en el art�culo 7o. del Decreto 1156, campo este de competencia exclusiva del legislador.

Se interviene la empresa privada y, Adem�s, se la somete a la inspecci�n y vigilancia de la Contralor�a General de la Rep�blica, cambiando las normas de los art�culos 59 y 60 de la Carta.

El Decreto 1156 de 1988 s�lo busca reproducir el inexequible Decreto 2529 de 1987, y tiene habilidad de cambiar todo el procedimiento tributario por un Paz y Salvo a trav�s del inciso 2o. del art�culo 10 y del literal f) del art�culo 12.

La capacidad legal que se le atribuye a FOCINE en los art�culos 12, literal f), 14, 16, 17, 27, 28, 29 y 30 del Decreto 1156 de 1988, es nula, como se solicita que se decrete por el Consejo de Estado, ya que con las normas acusadas se modifican los estatutos de una Empresa Industrial y Comercial del estado de segundo grado, violando las normas al respecto contenidas en los Decreto - Leyes 1050 y 3130 de 1968 y 130 de 1976, y se otorga funciones p�blicas a una entidad sometida al derecho privado como lo es FOCINE, como es la de establecer sistemas de inspector�a a establecimientos de comercio pertenecientes a empresas privadas, para : a) comprobar por delegaci�n de funciones p�blicas, las condiciones t�cnicas de funcionamiento; b) comprobar el funcionamiento de normas declaradas inexequibles sobre control de boleter�a y asistencia; e) levantar la reserva constitucional sobre los documentos privados sobre la contabilidad particular, para verificar el recaudo de impuestos y, d) rendirse informes a s� misma.

Sobre el particular, la Sala considera que olvida el impugnante que lo que propiamente se regula con tales disposiciones es el efectivo control de un gravamen que tiene origen legal. En ning�n momento se est� interviniendo la empresa privada ni limitando la iniciativa particular, sino que se desarrolla simplemente una funci�n enderezada a controlar a los distribuidores y exhibidores para hacer efectivo el recaudo del impuesto establecido por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985.

Con relaci�n al cargo consignado en el segundo segmento de sus ,'explicaciones sobre violaci�n de normas superiores, referido a que se produce con el decreto demandado un quebrantamiento de los art�culos 59 y 60 de la Carta, la Sala, contrariamente a lo que considera el demandante, estima que la solicitud de intervenci�n de la contralor�a para la cual se autoriza en el art�culo 29 del decreto reglamentario acusado a FOCINE, se acomoda justamente a la vigilancia de la gesti�n fiscal encomendada al alto organismo en el art�culo 59 de la Constituci�n Nacional de 1886, desarrollada en estatutos legales como la Ley 20 de 1975, cuyo art�culo 2o. es del siguiente tenor :

El Contralor General de la Rep�blica, ejercer� sobre las entidades o personas que a cualquier t�tulo reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos de la Naci�n, la vigilancia y el control fiscal que le garanticen al Estado su conservaci�n y adecuado rendimiento.

Corolario de lo dicho es entonces, que la colaboraci�n entre las dos instituciones no solo est� supeditada al reglamento de control fiscal de la misma contralor�a, sino que �sta tiene esas atribuciones conferidas por la Ley.

De otra parte, las atribuciones que se le se�alan a FOCINE en los art�culos 12, literal f), 14, 16, 17, 27, 28, 29 y 30 del Decreto 1156 de 14 de junio de 1988 corresponden cabalmente a un desarrollo reglamentario en orden a ejercer cumplido y efectivo recaudo del impuesto creado por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985 que reglamenta, en cuyo segundo inciso se defiri� a esta entidad descentralizada de segundo grado su administraci�n en los t�rminos que el Gobierno se�alase, lo cual no significa que se modifiquen los estatutos de dicho ente oficial, sino que, en raz�n de este espec�fico caso los complementa y como quiera que la Ley le asign� la misi�n de administrarlo.

La circunstancia de que tal entidad se someta por regla general al derecho privado no excluye la posibilidad de que en algunas situaciones se vea sometida al derecho p�blico, como en el evento bajo examen en que se trata de regular la manera de que dineros p�blicos, como son los impuestos, lleguen efectivamente a su destino y en la cuant�a que corresponda conforme a la ley que los ha determinado.

En esta tercera parte de sus cargos el actor expresa que analizadas una a una las normas acusadas, se encuentran con facilidad, las violaciones constitucionales y legales en ellas contenidas, y procede a referirse, una por una, a la mayor�a de las normas que conforman el decreto acusado.

Para efectos del an�lisis, la Sala transcribir� textualmente los comentarios del actor en relaci�n con cada una de las normas cuando la extensi�n lo permite, o har� un resumen de ellos, para proceder a continuaci�n en cada caso a las consideraciones pertinentes.

Art�culo 1o. - Declara que el decreto busca establecer los medios de control de asistencia a las salas de exhibici�n, o sea, a duplicar la norma del inexequible art�culo 6o. del Decreto 2529 de 1987, o, por lo menos, la totalidad del decreto busca desarrollar una norma inexequible.

Como el cargo contra este art�culo se limita a la presunta ilegalidad por fundamentarse en el Decreto 2529 de 1987, son v�lidas y la Sala reitera las consideraciones expresadas en el literal c) de la Primera parte, relacionadas con la posible p�rdida de fuerza ejecutoria de esta norma, resultante de la declaratoria de inexequibilidad del citado Decreto 2529, sin que ella pueda implicar la ilegalidad del acto en el momento de su expedici�n.

Art�culo 2o. - Establece el sistema de planillas para registrar la asistencia a las salas de cine, reemplazando o denominado as� el libro auxiliar de contabilidad establecido en el inexequible art�culo 5o. del Decreto 2529 de 1987, para los efectos previstos en el tambi�n inexequible art�culo 6o. ib�dem.

Como el contenido del cargo es el mismo planteado en relaci�n con el art�culo 1o., son v�lidas las remisiones all� expresadas y, por lo tanto, no prospera el cargo.

Art�culo 3o. - Establece la intervenci�n del Estado, por intermedio del Ministerio en el dise�o del libro auxiliar de contabilidad denominado planillas y, delega en un particular FOCINE, la numeraci�n y entrega de estos documentos e, incluso, delega en un particular, la intervenci�n estatal establecida, al facultar a FOCINE para autorizar 'modelos especiales que puedan utilizarse en computador. FOCINE como empresa sometida al derecho privado, es un particular.

Como el cargo se refiere a la intervenci�n del Estado, la Sala se remite a lo expresado en relaci�n con los cargos planteados en la Segunda Parte OTRAS CONSIDERACIONES.

Art�culo 4o. - Detalla al m�ximo la intervenci�n, y, le se�ala al Ministerio y a FOCINE, pautas para el dise�o del libro auxiliar de contabilidad denominado planillas, que ser�n utilizadas para llevar el control establecido en el inexequible art�culo 6o. del Decreto 2529 de 1987.

Como la censura hace referencia a la intervenci�n estatal y a la inexequibilidad del Decreto 2529 de 1987, es v�lido lo expresado en relaci�n con los art�culos anteriores, por lo mismo, no prospera el cargo.

Art�culo 5o. - Establece un segundo libro auxiliar, casi un libro mayor, para registrar en �l, el control establecido en el inexequible art�culo 6o. del Decreto 2529 de 1988.

Art�culo 6o. - Reitera que, en todo caso, los exhibidores deben suministrarle a FOCINE la informaci�n necesaria para el control diario de asistencia, control dispuesto por el art�culo 7o. del Decreto 383 de 1988 que simplemente desarrolla el inexequible art�culo 6o. del Decreto 2529 de 1987. Con la cita del decreto 383, se busca que, quien no se tome el trabajo de ver su texto suponga que se trata de algo diferente al control de asistencia establecida en norma declarada inexequible.

Respecto de este cargo igualmente son v�lidas las consideraciones anteriores. Por lo tanto, el cargo no prospera.

Art�culo 7o. - Reitera la intervenci�n estatal al reafirmar la obligatoriedad de llevar los libros auxiliares o planillas que registren el control de asistencia consagrado en norma inexequible, y, haciendo las veces de Legislador, le atribuye valor probatorio a estos documentos, d�ndole un valor probatorio, si se quiere mayor, al establecido para los libros de comercio, pues no est� condicionado a que est�n bien llevados.

Como el cargo es el mismo derivado de la inexequibilidad del Decreto 2529 de 1987, el cual ya ha sido analizado, no prospera el cargo.

Art�culo 8o. - Reitera la intervenci�n estatal, e incluso la extiende a regular la forma como se deben llevar los registros contables relativos a otros impuestos diferentes al reglamento tratando de suplir la omisi�n de otras autoridades, como si otras autoridades tuvieran la facultad de se�alarle a los contribuyentes la forma de llevar su contabilidad. Es decir, que se parte del supuesto que los alcaldes, que Coldeportes, por ejemplo, tienen facultades para establecer normas contables para impuestos tales como el predial, el de industria y comercio, y, el establecido en favor del deporte. Ninguna autoridad administrativa en Colombia, excepto el Superintendente Bancario, est� facultada por la ley para establecer la forma como se deben registrar en la contabilidad los hechos generadores de impuestos, estableciendo libros auxiliares de contabilidad.

Teniendo en cuenta que el cargo se refiere a la intervenci�n estatal, sin que se citen otras normas que pudieran ser confrontadas, el cargo no prospera.

Art�culo 10, �ltimo inciso. - El Decreto Ley 129 de 1976, reorg�nico del Ministerio de Comunicaciones, estableci� que la Divisi�n de Medios Audiovisuales y Publicidad, ten�a como funci�n, la de llevar el registro de los exhibidores de cine y de las salas de exhibici�n cinematogr�fica.

Seg�n lo anterior, es un norma con car�cter legal la que establece este registro, y por lo tanto su obligatoriedad. En cumplimiento de esta norma, dichos registros fueron hechos. El reglamento podr� solicitar la renovaci�n peri�dica de un registro, pero nunca desconocer el efectuado.

Pues bien, so pretexto de reglamentar una norma que atribuye una funci�n a una Divisi�n del Ministerio, se desconocen los registros anteriores, y, el �ltimo inciso del art�culo 10, con ostensible violaci�n del art�culo 30 de la Constituci�n Nacional, y abrog�ndose la capacidad, legislativa del Congreso, declara autom�ticamente cancelados, inexistentes, los registros hechos, y ordena:

Las Salas de Exhibici�n cinematogr�fica y los exhibidores respectivos proceder�n a cumplir con este registro, conforme a las normas de este Decreto, dentro de los sesenta (60) d�as siguientes a su promulgaci�n. (Subrayo).

Si realmente se reglamenta el Decreto Ley 129, no puede cancelar los registros anteriores. Como decreto reglamentario NO PODRIA establecer un registro nuevo.

Si el inciso antes transcrito no cancela los registros anteriores, establecer�a, sin atribuci�n legal, uno nuevo. Para establecer el nuevo registro, o para cancelarlos anteriores, llega hasta el extremo de incurrir en el error gramatical y jur�dico de imponerle obligaciones a las salas de cine, pues estas y los exhibidores deben cumplir con este registro lo que implica, darle personar�a a unos salones dotados de silleter�a, pantalla y sala de m�quinas de proyecci�n. Las salas de cine, como tales, no son entes jur�dicos capaces de tener derechos u obligaciones.

Claro est�, que en esta violaci�n constitucional, tiene una finalidad clara, una finalidad de jurisdicci�n coactiva, por cuanto el art�culo 12, en el literal f) exige como requisito para el registro, un paz y salvo de FOCINE. Si no fuera por esta exigencia, no habr�a raz�n alguna para declarar extinguidos los registros anteriores o para establecer un nuevo registro.

Con el establecimiento del Paz y Salvo que debe expedir FOCINE, adem�s de obviarse todo procedimiento tributario, hac�a necesario establecer la necesidad de presentar este documento. De all� la necesidad de declarar extinguidos, cancelados, los registros anteriormente efectuados.

Esta finalidad de jurisdicci�n coactiva, es tambi�n, violatoria de nuestro ordenamiento constitucional y legal. Es la ley, la que debe determinar los procedimientos tributarios, permitiendo su discusi�n y dando al contribuyente las garant�as constitucionales.

En relaci�n con el inciso final del art�culo 10 del Decreto acusado, la Sala no encuentra que a trav�s de �l se anulen o desconozcan autom�ticamente los registros efectuados con anterioridad a la expedici�n de dicha norma, sino que se concede un t�rmino para que los interesados se ajusten a las nuevas prescripciones y actualicen sus registros de conformidad con lo establecido en el art�culo 12 ib�dem. Lo anterior es tan cierto que en el Par�grafo 2o. de esta norma se estatuye que Mientras no se haya registrado un nuevo titular de la explotaci�n econ�mica de la sala de exhibici�n cinematogr�fica, continuar� siendo responsable la persona que aparezca inscrita en el respectivo registro.

En lo que tiene que ver con darle personar�a a unos salones dotados de silleter�a, pantalla y sala de m�quinas de proyecci�n y la posible violaci�n del ordenamiento constitucional y legal por la finalidad de jurisdicci�n coactiva contenida en la norma, la Sala se ve en la imposibilidad de hacer cualquier consideraci�n ante la falta de indicaci�n de las normas superiores que habr�an sido violadas.

Art�culo 11. - Esta disposici�n es m�s que plena prueba de la intenci�n de reproducir, con anticipaci�n a la sentencia de la Corte, el Decreto Ley 2529 de 1987, y, es flagrantemente violatoria del art�culo 26 de la Constituci�n Nacional y de todos los principios jur�dicos que regulan el derecho punitivo.

No es l�cito en Colombia establecer sanciones por simple decreto reglamentario. S�lo las leyes de la rep�blica pueden tipificar las violaciones que se consideren o bien como delitos o bien como contravenciones. Y tambi�n est� reservado a la ley el se�alamiento de las penas por infracci�n a la norma que tipifica o el delito o la contravenci�n. Si la ley no crea la sanci�n a la infracci�n, no puede hacerlo el reglamento.

El reglamento s�lo podr�a regular los aspectos necesarios para la aplicaci�n de la sanci�n establecida POR LA LEY para la contravenci�n, pero en ning�n caso puede establecer la sanci�n.

Y no es cualquier sanci�n, se llega incluso hasta el cierre temporal de un establecimiento comercial, la suspensi�n temporal del ejercicio de una actividad empresarial.

Pero no es solo eso. La norma tambi�n legisla en otro aspecto, pues le atribuye a los Alcaldes la funci�n de aplicar la sanci�n establecida por simple decreto reglamentario; se abroga el derecho de se�alar funciones a los alcaldes municipales.

En relaci�n con este cargo, la Sala encuentra que el art�culo demandado consagra sanciones de multas y de suspensi�n de las exhibiciones por el incumplimiento del registro, sin que dichas sanciones est�n establecidas en ninguna de las normas de car�cter legal que el decreto acusado pretende reglamentar, es decir, la Ley 55 de 1985, el Decreto - ley 2529 de 1987 y el Decreto - ley 129 de 1976, ni la parte demandada, en el escueto escrito de alegato de conclusi�n defienda la legalidad de esta con fundamento en alguna otra de car�cter legal.

En consecuencia, como la jurisprudencia tradicional de la Corporaci�n ha sido clara en el sentido de que las sanciones, as� sean administrativas, deben estar previstas, en norma de categor�a legal, ello implica que con la expedici�n del art�culo aqu� acusado se viol� el art�culo 26 de la Constituci�n vigente al momento de expedirse el acto, en concordancia con el art�culo 28 de la misma Carta, por lo cual procede su declaratoria de nulidad.

Art�culo 12, literales e) y f) y par�grafo 2o. - El art�culo 12 del Decreto 1156 de 1988, ser�a t�picamente reglamentario de la norma contenida en el literal p) del art�culo 8o. del Decreto Ley 129 de 1976, si no contuviera los ordenamientos de los literales e) y f) y el par�grafo segundo.

Estos ordenamientos se refieren a materias sustancialmente diferentes a la contenida en la norma que se dice reglamentar.

Las salas de exhibici�n cinematogr�fica, por definici�n legal, son establecimientos de comercio, y, por lo tanto, su propiedad se determina por el registro mercantil. El establecimiento de comercio, como tal, puede tener o no dentro de sus activos el inmueble dentro del cual se desarrolla su actividad mercantil.

De acuerdo a lo anterior, es l�gica y legal la exigencia del literal b) del comentado art�culo 12, pero es abiertamente ilegal y violatoria de la constituci�n el exigir comprobar la propiedad inmobiliaria o el exigir la celebraci�n de un contrato con el propietario del inmueble, como lo exige el literal e) acusado. La propiedad, la tenencia, o cualquier otro aspecto relacionado con la propiedad inmobiliaria es materia extra�a a las funciones del Ministerio de Comunicaciones.

Pero sin exigir ser el propietario del inmueble donde funciona un establecimiento de comercio es extra�o, inconstitucional e ilegal, mucho m�s lo es el exigir un paz y salvo con una entidad de derecho privado como lo es FOCINE. Si no es, todo propietario de un establecimiento de comercio deber�a demostrar no tener obligaciones vencidas con los particulares para poder operar su negocio.

El af�n legislativo de las normas acusadas, pretender darle, en el par�grafo segundo del articulo 12 del Decreto 1156 de 1988, el valor que la ley le da al registro mercantil, al registro en el Ministerio.

Nuestro ordenamiento mercantil contenido en el C�digo de Comercio, atribuye al registro mercantil que llevan las C�maras de Comercio, la facultad de demostrar la propiedad de los establecimientos de comercio. Es ese registro mercantil, por lo tanto, el �nico medio de acreditar dicha propiedad, y, por tanto, es violatorio de dicho ordenamiento, el par�grafo en comento por cuanto pretende atribuirle esta funci�n al registro que debe llevar la Divisi�n de medios Audiovisuales y Publicidad del Ministerio de Comunicaciones. Por decreto reglamentario no se pueden variar los medios de prueba establecidos en la ley.

Respecto de las acusaciones anteriores, la Sala considera que no es cierto que se exija la calidad de propietario de la sala de cine porque se da asimismo la posibilidad de demostrar la autorizaci�n para explotarla. Lo que a norma entra�a es que la administraci�n debe saber qui�n es el titular del registro y en qu� calidad lo es, para todo lo que tenga que ver con su funci�n de controlar dicho registro.

En cuanto a la exigencia de presentar constancia expedida por FOCINE de estar al d�a en el cumplimiento de las obligaciones con esta Compa��a, ella no tiene otra finalidad que la de verificar que no se tienen cuentas pendientes con este ente y poder as� el Ministerio de Comunicaciones otorgar el registro, sin que esto signifique en manera alguna que la norma pretenda darle a este registro exactamente el mismo significado y valor que al registro mercantil, el cual se rige por las normas del C�digo de Comercio.

Art�culo 14. - Esta disposici�n, pretende, so pretexto de reglamentar una funci�n de una Divisi�n del Ministerio de Comunicaciones, atribuir a FOCINE funciones p�blicas, al menos, por delegaci�n.

Siendo FOCINE un instituto descentralizado de segundo grado y como tal una empresa sometida al DERECHO PRIVADO, sin una autorizaci�n legal al respecto, no puede ejercer funciones p�blicas de POLICIA, como es la atribuci�n que puede tener el Estado de verificar las condiciones f�sicas y t�cnicas necesarias para el funcionamiento de un establecimiento de comercio explotado por un empresario privado.

Pero, repito, no es l�cito constitucional y legalmente, el delegar funciones de polic�a administrativa a una entidad sometida al derecho privado, por simple decreto reglamentario. No se puede convertir a una entidad creada para fomentar una actividad en una entidad controladora e interventora de una actividad empresarial privada l�cita, a menos que una Ley as� lo ordene.

En relaci�n con este cargo, como el actor se abstiene de indicar normas precisas en las cuales puedan fundamentarse sus afirmaciones, la Sala se abstiene de analizarlo y, por lo mismo, el cargo no prospera.

Art�culo 16, �ltimo inciso. - Establecido como est� por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985 un impuesto a cargo del espectador de cine, parte del cual (8,5 %) por la misma norma ingresa a una cuenta administrada por FOCINE, y siendo dicho impuesto un porcentaje sobre el valor neto que paga el espectador, es l�gico y consecuente el que el reglamento establezca que la entidad administradora de esos dineros est� informada permanentemente de cual es el valor sobre el cual recae el impuesto.

Pero, so pretexto de reglamentar, no se puede intervenir la actividad privada y obligar a fijar en lugar p�blico, una constancia expedida por una entidad de derecho privado, pues un DOCUMENTO PRIVADO no puede tener, por s� mismo, el alcance que pretende darle la norma acusada, pues al as� hacerlo, se violentan las normas que regulan el funcionamiento del estado, que regulan el valor probatorio de los documentos privados, y muchas m�s.

Como tambi�n en relaci�n con este cargo el actor se abstiene de citar normas precisas, la Sala se abstiene de analizarlo.

Art�culo 17. - Esta disposici�n, le otorga a FOCINE la facultad y le impone la obligaci�n de ser la defensora de los espectadores de cine. Visto as�, ser�a una nueva delegaci�n de funciones de polic�a, lo que contrar�a la carta fundamental colombiana. La funci�n policiva es indelegable a los particulares.

Pero, la situaci�n es m�s grave a�n, por cuanto le otorga a FOCINE la facultad de controlar los precios de la exhibici�n cinematogr�fica por cuanto convierte en precio obligatorio el certificado de FOCINE, o, lo que es lo mismo, la imposibilidad de variar el precio mientras FOCINE no certifique uno nuevo, o al negarse o demorarse FOCINE a expedir la socorrida certificaci�n sobre un nuevo precio, no es posible cobrarlo y sigue vigente el anterior. FOCINE no puede ser controladora de precios.

Si esa es la pol�tica del estado en materia cinematogr�fica, tiene una sola v�a, y es menester al Legislador la regulaci�n de la materia. Pero por simple decreto reglamentario no se puede convertir en una Superintendencia a una empresa industrial y comercial del estado de segundo grado que tiene, por ley, simples funciones de promoci�n y fomento de la industria cinematogr�fica.

Como para sustentar este cargo el actor tampoco cita ninguna norma concreta contrariada, la Sala se abstiene de analizarlo.

Art�culo 20, literal a. - El literal a) del art�culo 20, contiene el pecado m�s grave, pues implica, por s� mismo, no s�lo abrogarse el Gobierno funciones que competen al Congreso, sino que, implica una burla a decisiones ejecutoriadas del H., Consejo de Estado, contra expresas y conocidas disposiciones legales, cuya vigencia y contenido han sido eternamente reiterados por la jurisprudencia.

En este punto el actor repite, en t�rminos generales los planteamientos expresados en el literal b) de la primer parte de sus cargos, por lo cual la Sala se remite a las consideraciones hechas en esa misma ocasi�n y que implican la no prosperidad del cargo.

Art�culo 27. - Los contratos interadministrativos est�n regulados por los art�culos 266 y 267 del Decreto Ley 222 de 1983.

Estos contratos est�n sometidos al derecho privado, siendo la �nica excepci�n el de empr�stito que sigue bajo la regulaci�n del derecho p�blico.

Este art�culo, pretende autorizar que por contrato, SE UNIFIQUE LA PERCEPCION DE IMPUESTOS MUNICIPALES, DEPARTAMENTALES Y NACIONALES.

A continuaci�n el actor plantea una serie de ideas bastante confusas alrededor del tema, como la siguiente:

Los art�culos 204,206,207,208,210 y 213 de la Constituci�n Nacional, la Ley Org�nica del Presupuesto Nacional, la descentralizaci�n administrativa y patrimonial que establece la constituci�n, la privacidad e independencia de los bienes y rentas de la naci�n, los departamentos y los municipios y de los institutos descentralizados, y mucho m�s, se puede variar por un simple contrato interadministrativo. Eso establece el art�culo 27 del Decreto 1156 de 1988. Y, para establecer eso, tambi�n se modifican las normas constitucionales sobre separaci�n de poderes y sobre competencia y atribuciones de cada uno de ellos.

Ya no es necesario que el Congreso legisle o que otorgue facultades al Gobierno como lo hizo con el art�culo 90 de la Ley 75 de 1986, para dictar normas sobre el recaudo de los impuestos, su control o su discusi�n. Despu�s de la tesis sentada por el art�culo 27 del Decreto 1156 de 1988, le basta al estado celebrar un contrato de derecho privado denominado contrato interadministrativo.

El art�culo 27 comentado, sin mayores exageraciones, puede decirse que desconoce todo el ordenamiento constitucional y legal de la Rep�blica.

Sobre este cargo, la Sala se ve en la necesidad de precisar el contenido del art�culo 27 acusado, el cual se limita a establecer que FOCINE podr� celebrar convenios interadministrativos con otras entidades p�blicas de cualquier orden, que sean destinatarias de impuestos que graven los espect�culos p�blicos, con el objeto de unificar su percepci�n.

Frente al anterior texto tan claro y sencillo la Sala no alcanza a comprender el sentido de los ataques del actor, que llegan hasta la extravagancia de interpretar que con dicho instrumento contractual se podr�a celebrar convenios con la Alcald�a de Bogot� para unificar la percepci�n del impuesto previsto en el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985 con el impuesto predial, o con el de industria y comercio, o con el de rodamiento, como si �stos �ltimos fueran espect�culos p�blicos.

De otra parte, tambi�n es extravagante la afirmaci�n final del actor en el sentido de que el art�culo comentado sin mayores exageraciones, puede decirse que desconoce todo el ordenamiento constitucional y legal de la Rep�blica, cuando es elemental que los ataques por ilegalidad de un acto administrativo deben precisarse tanto con la indicaci�n de las normas como con la explicaci�n precisa y coherente del concepto de violaci�n.

En conclusi�n, para la Sala el art�culo comentado se limita a prever una posibilidad consistente en la celebraci�n de contratos interadministrativos con otras entidades p�blicas para unificar la percepci�n del impuesto, obviamente dentro del marco de las normas legales que regulan tal tipo de contratos, y sin que aprecie ninguna violaci�n que pueda surgir de los confusos comentarios del actor.

Art�culo 28. - Esta disposici�n del Decreto 1156 tiene dos aspectos igualmente violatorios de nuestro ordenamiento: a) en primer lugar invierte el sentido del art�culo 139 del C�digo Nacional de Polic�a; y, b) se atreve a se�alarle funciones y obligaciones a las autoridades de polic�a, empezando por los alcaldes municipales.

El C�digo Nacional de Polic�a, regula los aspectos de orden p�blico de los espect�culos p�blicos, y, precisamente el art�culo 139, expresamente excluye a la polic�a del aspecto tributario de los espect�culos.

Pero no es solamente lo anterior. Adem�s, esta disposici�n, asumiendo la capacidad del Congreso de la Rep�blica, le asigna funciones a los Alcaldes Municipales y a todos los funcionarios de polic�a, a quienes ordena practicar visitas mensuales a las salas de exhibici�n cinematogr�fica y a las oficinas de los respectivos exhibidores, con el objeto de ejercer la vigilancia sobre el control de asistencia establecido en el Decreto 2529 de 1987, declarado inexequible por la Corte.

Las funciones de las autoridades de polic�a solo pueden ser adicionadas o se�aladas por una norma con fuerza de ley.

La funci�n asignada implica, adicionalmente, el que los funcionarios de polic�a puedan inspeccionar la contabilidad y documentos privados de los exhibidores, ya que sin esta facultad es imposible que ellos puedan, por intermedio de las visitas mensuales garantizar el debido recaudo del impuesto establecido por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985.

Es decir, que se levanta la reserva constitucional y legal de los documentos privados para que las fuerzas de polic�a puedan garantizar el recaudo de un impuesto. Esta facultad est� reservada, por mandatos constitucionales y legales a los Jueces de la Rep�blica.

Esta disposici�n, es una prueba m�s, que la totalidad del Decreto solo busca garantizar el debido recaudo del impuesto establecido por el art�culo 15 de la Ley 55 de 1985, o sea, reproducir el inexequible Decreto 2529 de 1987.

En cuanto a este cargo contra el art�culo 28, que pretende reglamentar el art�culo 139 del C�digo Nacional de Polic�a, y cuyo texto, como el de los dem�s art�culos acusados aparece transcrito en esta providencia, estima la Sala que su contenido no contrar�a el texto de la citada norma policiva, que dice:

El recaudo de impuestos o grav�menes que se causen por la celebraci�n de espect�culos o sobre el precio de las boletas se regir� por las disposiciones nacionales o locales sobre la materia, y guarda cabal correspondencia con el contenido del art�culo 140 del mismo C�digo Policivo que es del siguiente tenor:

La polic�a intervendr� para garantizar que ninguna persona entre al lugar en donde se celebre un espect�culo sin billete y para que el p�blico respete las indicaciones de porteros y acomodadores.

De acuerdo con los anteriores textos, la Sala no encuentra de ninguna manera, como lo pretende el actor, que en ellos se excluya a la polic�a de la actividad reglamentada.

En cuanto a las visitas mensuales que se practiquen a las oficinas de los exhibidores responsables del impuesto, es obvio que ellas quedan restringidas al objeto que se se�ala en el primer inciso de la citada norma reglamentaria, es decir, al control de asistencia y boleter�a y las dem�s funciones que se�alen las normas nacionales. Cualquiera otra actividad que se pretendiera realizar, so pretexto de cumplir los mandatos se�alados espec�ficamente en las mencionadas normas, constituir�a un desborde de la facultad y una extralimitaci�n de funciones, pero estas son hip�tesis que podr�an tener ocurrencia durante la ejecuci�n pr�ctica de la norma reglamentaria, pero que son aspectos que escapan al an�lisis de legalidad, que es lo que aqu� se debate.

Por otra parte, dicha norma guarda estrecha relaci�n o concordancia con el art�culo 31 del mismo decreto 1156 de 1988, que consagra los sistemas de inspector�a a cargo de funcionarios administrativos, por lo cual las autoridades de polic�a se convertir�an en la pr�ctica en colaboradores de �stos a quienes s� se les asignan funciones espec�ficas en orden a obtener el debido recaudo del impuesto.

Art�culo 29. - Esta disposici�n es, la m�s estrafalaria de todas. Someter a los ciudadanos privados deudores de impuestos nacionales, o retenedores de impuestos nacionales, o responsables de impuestos nacionales, al coco de la Contralor�a General de la Rep�blica.

La Constituci�n Nacional, en sus art�culos 59 y 60, y todas las disposiciones legales sobre la Contralor�a General de la Rep�blica, le proh�ben a esta important�sima oficina estatal, dedicarse. a funciones administrativas. La �rbita de atribuciones de la Contralor�a se circunscribe a los responsables del erario p�blico, en ning�n caso a los posibles deudores morosos de impuestos nacionales.

La Contralor�a, en ning�n momento puede vigilar el pago, por parte de los particulares, de los impuestos. A partir del pago, vigila a los funcionarios p�blicos en su manejo e inversi�n. Pero s�lo a los funcionarios de manejo y a los ordenadores.

Ser�a un absurdo pensar que la Contralor�a pudiera pasar visitas a los responsables del impuesto a las ventas, a los importadores, a los retenedores del impuesto sobre la renta. Esa funci�n es administrativa, est� atribuida por la ley a los funcionarios que administran los impuestos, y, por lo tanto, no puede ser ejercida por la Contralor�a General de la Rep�blica por expresa prohibici�n del art�culo 59 de la Carta Fundamental.

Este cargo ya hab�a sido planteado en la segunda parte (OTRAS CONSIDERACIONES), por lo cual la Sala se remite a los expresado en ese momento, fundamentalmente en el sentido de que la solicitud de intervenci�n de la Contralor�a se acomoda a lo previsto en el art�culo 2o. de la Ley 20 de 1975, con mayor raz�n cuando la norma acusada advierte que dichas visitas fiscales se efectuar�n en consonancia con el reglamento de control fiscal de percepci�n de este impuesto que expida la Contralor�a General de la Rep�blica.

Art�culo 30. - Esta disposici�n, que levanta en favor de FOCINE la reserva constitucional y legal sobre la contabilidad y sobre sus documentos privados, adem�s, asimila a un instituto descentralizado de segundo grado a la Naci�n, o a los Departamentos o a los Municipios.

La ley la. de 1983, autoriza SOLO a la Naci�n, a los Departamentos y a los Municipios y a NADIE MAS, para intercambiarse informaci�n relacionada con los impuestos a su favor.

Se necesit� de una ley, la 1a. de 1983, para que este cruce de informaci�n, fuera viable.

En relaci�n con este cargo, la Sala no encuentra, en primer lugar, que la previsi�n de intercambio de informaci�n entre entidades del Estado constituya por s� misma un levantamiento de la reserva constitucional o legal sobre contabilidad y documentos privados. Pero a�n si ello fuere as�, basta tener en cuenta que, como el mismo actor lo afirma, la ley 1a. de 1983 autoriza a la naci�n, a los Departamentos y a los Municipios para intercambiar informaci�n relacionada con los impuestos a su favor. De tal manera que como el impuesto aqu� reglamentado es de car�cter nacional y la misma Ley 55 de 1985 que lo estableci� le entrega su administraci�n a FOCINE, ello quiere decir que esta entidad act�a por autorizaci�n de la Naci�n para esos efectos, por lo cual la norma reglamentada es perfectamente v�lida.

Art�culo 31. - Esta disposici�n contenida en un simple decreto reglamentario es definitivamente incre�ble. Se faculta a la Superintendencia Cinematogr�fica FOCINE para inspeccionar a los particulares.

El Ministerio de Comunicaciones, al igual que los doce restantes Ministerios con que cuenta el pa�s, no tienen atribuci�n constitucional o legal para levantar la reserva documental consagrada en la constituci�n nacional.

Sin embargo, este simple decreto reglamentario, le da esa atribuci�n al Ministerio de Comunicaciones, quien, adem�s, puede delegarla en FOCINE.

Como en este cargo el actor no precisa ninguna norma legal que pudiera ser violada y con la cual debiera procederse a la confrontaci�n respectiva, la Sala se abstiene de analizarlo.

Art�culo 32. - Esta disposici�n, sin tener en cuenta el ordenamiento y garant�a constitucional consagrada en el art�culo 26 de la Constituci�n Nacional, consagra sanciones por simple decreto reglamentario. Adem�s, las consagra por violaciones a normas declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia.

Si es inexequible la norma que establece la obligaci�n, con mayor raz�n es inexequible la sanci�n establecida, por simple reglamento, al incumplimiento de lo que es violatorio de la Constituci�n.

Adem�s, de todo, esta disposici�n llega al extremo de imponer una doble pena por la misma infracci�n, y, al imponer esta doble pena, establece, nada menos, la obligaci�n de obtener permiso de la Superintendencia Cinematogr�fica para vender las boletas de entrada a las salas de cine.

En relaci�n con este cargo y con base en los mismos argumentos expresados por la Sala para decretar la nulidad del art�culo 11 del decreto demandado, tambi�n procede dicha declaratoria respecto del aqu� atacado art�culo 32.

En efecto, este art�culo consagra sanciones que no est�n previstas en ninguna de las normas de car�cter legal que el decreto acusado pretende reglamentar, ni la parte demandada aduce alguna otra que pueda darle sustento a dichas sanciones. Entonces, como all� tambi�n se dijo, teniendo en cuenta la jurisprudencia tradicional de la Corporaci�n en el sentido de que las sanciones deben estar previstas en norma de categor�a legal, la consecuencia es que el art�culo aqu� controvertido viol� al momento de su expedici�n el art�culo 26 de la constituci�n de 1886, en concordancia con el art�culo 28 de la misma Codificaci�n.

En m�rito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a trav�s de su Secci�n Primera, o�do el concepto del Ministerio P�blico y administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la ley,

Primero. - DECLARASE LA NULIDAD de los art�culos 11 y 32 del decreto 1156 de 1988.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesi�n de fecha once de junio de mil novecientos noventa y dos.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MU�OZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO

Fecha Providencia	12/06/1992
Fecha de notificaci�n	12/06/1992