Fecha Providencia | 28/05/1992 |
Fecha de notificación | 28/05/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: Decreto 2444 de 1990
Demandante: ANDRES RODRIGUEZ PIZARRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
DECRETO REGLAMENTARIO / CONTROL JURISDICCIONAL / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA
La demanda está dirigida no contra la Ley 49 de 1981 aprobatorio del Tratado: Protocolo de Adhesión de Colombia al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros de Colombia al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, sino contra un decreto expedido por el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa y en ejercicio de una precisa atribución - competencia - que le otorga la derogada Constitución Nacional en su artículo 120 - 3, facultad que hoy se mantiene (artículo 189 - 11), de cuyas acusaciones por inconstitucionalidad o ilegalidad, corresponde conocer a esta Corporación. En suma, el decreto acusado es un acto administrativo, al cual no se le pueden hacer extensivas las manifestaciones de la Corte Suprema de Justicia en lo concerniente a las leyes aprobatorias de Tratados. La competencia es reglada y ninguna norma permite dicha exclusión.
COMERCIO EXTERIOR / ARANCEL DE ADUANAS / DUMPING / DERECHOS ANTIDUMPING / DERECHOS COMPENSATORIOS / POTESTAD REGLAMENTARIA
El acto acusado se limitó a reglamentar aspectos contenidos en la Ley 49 de 1981, mediante el cual el Congreso aprobó el Protocolo de Adhesión de Colombia al Acuerdo General sobre Aranceles de Aduaneros y Comercio, GATT, en cuyo artículo VI se refiere y regula la facultad de establecer los derechos antidumping y los derechos compensatorios. Las expresiones dumping y antidumping utilizadas en el decreto, forman parte de un Acuerdo al cual adhirió Colombia, no siendo posible su modificación ni desconocimiento por parte del Gobierno Nacional al hacer uso de la facultad de reglamentación. Al utilizarlas no hace más que adecuarse y respetar el contenido de la Ley 49 de 1981 aprobatorio del mencionado Acuerdo. Diríase también que el decreto cumple cabalmente con la función de reglamentación, sin excedería, al explicar el concepto de "Dumping". Las expresiones "dumping" y "antidumping" son términos que no están al alcance del común de las gentes ya que por su contenido solo tienen aplicación en materia de aranceles aduaneros y de comercio exterior, como mecanismos aceptados (concretamente el antidumping y los derechos aduaneros) aceptados por los países del GATT, para corregir las distorsiones y perjuicios que pueda sufrir una producción interna al ser objeto de dumping.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 1642
Actor: ANDRES RODRIGUEZ PIZARRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano Andrés Rodríguez Pizarro, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha acudido ante esta Corporación para solicitar:
a) - Petición principal:
Que se declare la nulidad total del Decreto 2444 de 1990, expedido por el Presidente de la República y su Ministro de Desarrollo Económico, "por el cual se regulan las disposiciones sobre los derechos antidumping y compensatorios", en razón de ser violatorio del artículo 57 de la Constitución Nacional.
b) Peticiones subsidiarias:
1. Que se declare la nulidad de la expresión "DUMPING" que se utiliza en
el considerando 4o. del mencionado Decreto, en el encabezamiento del Capítulo 11,
así como en los artículos 1, 2, 5, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 23, 26, 28, 29 y 30.
2. Que se declare también la nulidad de la expresión "ANTIDUMPING", que aparece en el encabezamiento de dicho Decreto, en los considerandos pertinentes y en los artículos 1, 8, 14, 23, 28, 29, 30 y 31, porque de estas dos formas se quebranta el artículo 1o. de la Ley 14 de 1979.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LAS PRETENSIONES
El demandante formula tres cargos en contra de las normas demandadas, los cuales pueden sintetizarse así:
Primer cargo: Violación del artículo 57 de la Constitución Nacional (1a de 1886) que establece la obligación para el Ministro del ramo de suscribir de manera conjunta con el Presidente de la República los decretos pertinentes; esta obligación la desarrolla de manera general el Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4a. de 1913) en su artículo 75 cuando dice: "Son atribuciones de los Ministros fuera de las que quedan expresadas: 1. Autorizar con su firma los Decretos u órdenes del Presidente;...". En lo concerniente al Ministro de Relaciones Exteriores, la Ley 33 de 1990, vigente al momento de expedirse el decreto acusado, decía en su artículo primero que este Ministerio tenía a su cargo el estudio y la ejecución de la política internacional del Gobierno y la negociación, celebración de tratados y convenios y la vigilancia de su ejecución. Como consecuencia de ello el artículo 11 estableció que "Son funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores las establecidas por la Constitución Política, las leyes y las demás que le asigne el Presidente de la República...". Destaca el actor que dicha Ley 33 de 1990 ya fue derogada por la Ley 11 de 1991, pero sus funciones en ésta son similares a las consagradas en aquélla.
Se observa, sigue diciendo el actor, que existe plena concordancia entre lo dispuesto en la Constitución y la Ley, al establecer que ciertos actos del Presidente deben estar suscritos con el Ministerio del ramo, como es el caso del decreto aquí acusado que se expide en desarrollo de una ley aprobatorio de un Tratado Internacional. Y como quiera el señor Ministro de Relaciones Exteriores no firmó el Decreto en cuestión es procedente declarar la nulidad respectiva.
Segundo y Tercer cargos. Violación del artículo 120 - 3 de la Constitución Nacional y del artículo 1o. de la Ley 14 de 1979.
Después de citar algunos apartes jurisprudenciales de esta Corporación sobre la naturaleza y alcance de la potestad reglamentaria, expresa que partiendo del principio que se, sintetiza en la frase que el Presidente de la República "no puede dictar una disposición que viole una ley cualquiera, no sólo la ley que completa, sino cualquiera otra ley", y al existir y estar vigente la Ley 14 de 1979 que ordena que todo documento de actuación oficial debe estar en idioma español, se observa que al haberse utilizado palabras que no aparecen en el Diccionario de la Lengua Española, como son las expresiones "dumping" del idioma inglés y "antidumping" en cuyos elementos se utiliza un prefijo español (anti) y como sufijo un vocablo inglés, se transgredió el artículo primero de la Ley 14 de 1979 "por medio de la cual se establece la defensa del idioma español..." en sus incisos lo. y 2o. y se violó, igualmente, el ordinal 3o. del artículo 120 de la Carta por extralimitarse el ejecutivo en el ejercicio de la facultad que se consagra en esta norma al incluir los mencionados vocablos en el Decreto 2444 de 1990.
III. TRAMITE DEL PROCESO
Mediante auto de 8 de febrero de 1991 (fls. 33 a 38) fue admitida la demanda, y denegada la suspensión provisional que había sido impetrada y sustentada junto con la misma, decisión esta última que, con ocasión de la reposición interpuesta contra ella, fue confirmada mediante proveído de 16 de abril de 1991 (fls. 63 a 68), teniéndose por este mismo auto contestada la demanda en nombre de la Nación Ministerio de Desarrollo Económico, la que se opuso categóricamente a las pretensiones de la demanda y propuso como excepción la falta de competencia del Consejo de Estado para pronunciarse sobre el uso de las expresiones dumping y antidumping contenidas en el Decreto 2444 de 1990 por ser éstas fruto de un convenio internacional.
El actor hizo uso del derecho de corregir la demanda, la cual fue igualmente admitida (fl. 102) y contestada por la demandada en el término de fijación en lista.
Habiéndose corrido traslado a las partes para alegar de conclusión, sólo la demandante hizo uso de este derecho.
El 12 de mayo de 1992 la señora Fiscal Primera de la Corporación emitió concepto de fondo, el cual corre a folios 129 a 132.
IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Estima que las expresiones "dumping" y "antidumping" cabrían dentro de las excepciones autorizadas por la misma norma que se indica como quebrantada. Allí se observa, dice, que se abre una salvedad para los nombres propios o industriales foráneos no traducibles ni convenientemente variables.
Considera que el decreto acusado fue expedido en desarrollo de la Ley 48 de 1983 y entre las pautas generales allí trazadas se destacan, para el caso en examen, las contenidas en los ordinales 2o. y 3o. del artículo 1o. del estatuto en cita que dicen: "Facilitar el desarrollo y la aplicación de los tratados internacionales vigentes" y "Adecuar en forma permanente la legislación nacional a los cambios de comercio internacional".
Por lo tanto, manifiesta, se deben negar las peticiones de la demanda.
V. LA DECISION
No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar
sentencia que resuelva la contención, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Procede la Sala, en primer lugar, a dilucidar lo concerniente a la excepción de incompetencia planteada por la parte demandada, a la que se aludió en el punto III de esta providencia.
Manifiesta la excepcionante que las expresiones DUMPING y ANTIDUMPING fueron acordadas por los Gobiernos de los Estados que suscribieron el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, al cual adhirió el Gobierno de Colombia de conformidad con el Protocolo de Adhesión correspondiente, el cual fue aprobado mediante la Ley 49 de 1981, lo cual quiere decir que, conforme lo tiene dicho la Corte Suprema de Justicia, el contenido de las leyes aprobatorias, como lo es la citada, no es dado por el Congreso, sino que es fruto de una negociación internacional, por lo cual están excluidas del control de los Tribunales Nacionales. En consecuencia, puntualiza la excepcionante, mal podría el Consejo de Estado entrar a determinar la presunta ilegalidad de las expresiones dumping y antidumping utilizadas en el Decreto 2444 de 1990, por cuanto ellas fueron incorporadas a la legislación nacional al haberse aprobado el Acuerdo Internacional que la contempla.
No desconoce la Sala que, conforme lo tiene clara y reiteradamente señalado la H. Corte Suprema de Justicia, las leyes aprobatorias de tratados públicos, dado su origen extraconstitucional y el acuerdo internacional envuelto en el texto estipulado en las negociaciones previas a su tránsito constitucional y la proyección de sus efectos en el ámbito internacional, excluye toda posibilidad de juzgar la constitucionalidad de los tratados y, en consecuencia, de las leyes que los aprueban, toda vez que éstas forman parte de aquéllos, pues el estatuto constitucional (el de 1986) "no ha dado tal atribución a la Corte Suprema de Justicia ni a otro tribunal nacional", lo que por hoy, por supuesto, no se puede predicar en virtud del texto del numeral 10 del artículo 241 de la nueva Carta que atribuye a la Corte Constitucional, creada por ésta, la función de "Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben...".
Pero sucede que la demanda en el presente caso está dirigida no contra la Ley 49 de 1981, aprobatorio del Tratado: Protocolo de Adhesión de Colombia al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, sino contra un decreto expedido por el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa y en ejercicio de una precisa atribución - competencia - que le otorgaba la derogada constitución nacional en su artículo 120, numeral 3o., facultad que se mantiene en cabeza de aquella autoridad en el numeral 11 del artículo 189 de la constitución que hoy nos rige, de cuyas acusaciones por inconstitucionalidad o ilegalidad, como son las que aquí se proponen, corresponde conocer a esta Corporación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 237 - 2 de la actual constitución, concordante con el artículo 241 - 5 ibídem, que mantienen el principio que consagraba el canon 215 de la anterior codificación constitucional, y de lo normado en el artículo 128 - 1 del C.C.A.
En suma, como lo afirma el actor, el decreto acusado es un acto administrativo, al cual no se le pueden hacer extensivas las manifestaciones de la H. Corte Suprema de Justicia en lo concerniente a las leyes aprobatorias de Tratados. La competencia es reglada y ninguna norma permite dicha exclusión.
Estas reflexiones permiten concluir que la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad, como así lo decidirá la Sala.
El primer cargo. Se refiere a la presunta violación del artículo 57 de la Constitución de 1886, vigente al momento de presentarse la demanda, en cuyo inciso previene que los actos del Presidente no tendrán valor ni fuerza alguna mientras no sean refrendados y comunicados por el Ministro del ramo respectivo, lo que no sucedió, afirma el actor, por cuanto el decreto impugnado no fue suscrito por el Ministro de Relaciones Exteriores.
Empero, no tuvo en cuenta el actor lo siguiente: dicho artículo 57 guarda estrecha relación o concordancia con el artículo 132 de la misma Constitución que precisa que la distribución de los negocios según sus afinidades corresponde al Presidente de la República, principio que se reitera en la Ley: artículo 3o. del Decreto 1050 de 1968.
Ahora bien, el decreto acusado fue dictado en desarrollo de la Ley 48 de 1983, que en su artículo 9o. previene que el Gobierno Nacional expedirá los preceptos en virtud de los cuales el Estado ampare la producción nacional y evite los perjuicios que se deriven de las prácticas desleales del comercio exterior, señalando los organismos competentes y los procedimientos para hacer aplicables dichos preceptos. Esta es precisamente la temática a que se contrae el Decreto 2444 de 1990 que crea un mecanismo para prevenir o corregir las prácticas desleales al comercio exterior de dumping y subvenciones, dado que ellas permiten que los productos importados entren al país a precios anormalmente bajos, los cuales distorsionan la competencia dentro del mercado nacional, produciendo perjuicios a la producción.
En dicha reglamentación, por ejemplo, se previene que los derechos antidumping o compensatorios pueden revestir las modalidades de derechos provisionales, los cuales serán establecidos por el INCOMEX (hoy Ministerio de Comercio Exterior), o derechos definitivos, los cuales serán impuestos por el Ministerio de Desarrollo Económico, cuando se haya comprobado la existencia de la práctica, del perjuicio o amenaza del perjuicio a una producción en Colombia y la relación de causalidad entre ambos (artículos 23 y 28).
Basta la lectura del decreto acusado para verificar sin dificultad alguna que su temática se contrae a aspectos del comercio exterior, lo cual concuerda con la función que se le asignaba en el artículo 2o. de la Ley 81 de 1988 al Ministerio de Desarrollo Económico de coordinar la formulación de la Política de Comercio Internacional, en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país, razón por la cual, las medidas consagradas en el decreto cuestionado debían ser refrendadas por este Ministerio, como efectivamente lo fueron.
No prospera, entonces, la censura.
El segundo y tercer cargos. Afirma el actor la presunta violación de la Ley 14 de 1979, en su artículo 1o., incisos 1o. y 2o., por cuanto dicha disposición señala:
"Los documentos de actuación oficial, y todo nombre, enseña, aviso de negocio, profesión o industria, y de artes, modas, al alcance común, se dirán y escribirán en la lengua española, salvo aquéllos que por constituir nombres propios o nombres industriales foráneos ni son traducibles ni convenientemente variables.
"En este último caso de marcas exóticas registradas, se indicará, entre paréntesis, su pronunciación correcta, o su traducción, de ser posible, y siempre estarán en español las explicaciones pertinentes al objeto de la marca en cuestión".
Sostiene el actor la presunta violación del ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, por cuanto el ejercicio de la potestad reglamentaria se debe realizar para la cumplida aplicación de las leyes, y ello no fue así, dice, en razón a que en el decreto acusado se viola presuntamente la disposición pretranscrita, donde se señala que todo documento de actuación oficial debe estar en idioma español, y a lo largo del decreto 2444 se utilizan las expresiones dumping y antidumping que no son de nuestro idioma, pues no están registradas en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
Al respecto cabe precisar lo siguiente:
El decreto 2444 de 1990 fue expedido en ejercicio de la facultad que tiene el Presidente de la República para reglamentar las leyes.
Este decreto se limitó a reglamentar aspectos contenidos en la Ley 49 de 1981, mediante la cual el Congreso Nacional aprobó el Protocolo de Adhesión de Colombia al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, en cuyo artículo VI se refiere y regula la facultad de establecerlos derechos antidumping y los derechos compensatorios.
La parte demandada cita en su contestación algunos apartes del citado artículo VI que la Sala considera pertinente reproducir parcialmente:
"1. Las partes contratantes reconocen que el dumping, que permite la introducción de los productos de un país en el mercado de otro país aun precio inferior a su valor normal, es condenable cuando causa o amenaza causar un perjuicio importante a una producción existente de una parte contratante o si retrasa sensiblemente la creación de una producción nacional...
"2. Con el fin de contrarrestar o impedir el dumping, toda parte contratante podrá percibir, sobre cualquier producto objeto de dumping, un derecho antidumping que no exceda del margen de dumping relativo a dicho producto......
Las expresiones dumping y antidumping utilizadas en el Decreto 2444 de 1990, forman, pues, parte de un Acuerdo al cual adhirió Colombia, no siendo posible su modificación ni desconocimiento por parte del Gobierno Nacional al hacer uso de la facultad de reglamentación señalada por el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política. Al utilizarlas no hace más que adecuarse y respetar el contenido de la Ley 49 de 1981 aprobatorio del mencionado Acuerdo.
Diríase también que el decreto cumple cabalmente con la función de reglamentación, sin excedería, al explicar el concepto de "Dumping" que expone en su artículo 2o.
Igualmente, el decreto acusado fue expedido en desarrollo de la Ley 48 de 1983 "Por la cual se expiden normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular aspectos del comercio exterior colombiano" y entre las pautas generales allí trazadas se destacan, para el caso en examen, las contenidas en los ordinales 2o. y 3o. del artículo 1o. del estatuto en cita que dicen: "Facilitar el desarrollo y la aplicación de los tratados internacionales vigentes" y "Adecuar en forma permanente la legislación Nacional a los cambios de comercio internacional".
Finalmente, como lo anota la Fiscalía, las expresiones "dumping y antidumping" son términos que no están al alcance del común de las gentes ya que por su contenido sólo tienen aplicación en materia de aranceles aduaneros y de comercio exterior, como mecanismos (concretamente el antidumping y los derechos compensatorios) aceptados por los países del GATT, o Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, para corregir las distorsiones y perjuicios que pueda sufrir una producción interna al ser objeto de dumping.
Además, las aludidas expresiones cabrían dentro de las excepciones autorizadas por la misma norma que se indica como quebrantada, toda vez que allí se abre una salvedad para los nombres propios o industriales foráneos no traducibles ni convenientemente variables.
Estos cargos, en consecuencia, tampoco prosperan.
En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la república de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto de la señora Agente del Ministerio Público y de acuerdo con él,
FALLA
1o. DECLARASE NO APROBADA la excepción de incompetencia, propuesta por la parte demandada.
2o. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese, devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos del procesos y no utilizada, y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992).
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO