Fecha Providencia | 21/02/1992 |
Fecha de notificación | 21/02/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: Decreto 339 de 1991
Demandante: CONSUELO MORALES MONTEJO
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 1730
Actor: CONSUELO MORALES MONTEJO
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La doctora CONSUELO MORALES MONTEJO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación que, previos los trámites propios del juicio ordinario, se decrete la nulidad de:
1. El aparte del artículo 2o. del Decreto 339 de 1991, proferido por el señor Presidente de la República que reza: sin limitaciones con respecto a necesidad y conveniencia del servicio.
2. El aparte del artículo 3o. del mismo Decreto que dice: Para tal efecto, la autoridad Aeronáutica sólo deberá comprobar la reciprocidad que ofrece el Estado de Bandera de la empresa extranjera.
3. El artículo Primero del Capítulo I de la Resolución 1369 de 1991 que reza: Salvo lo previsto en los Convenios o Acuerdos Internacionales en que Colombia sea parte, los permisos de operación para la prestación de servicios de transporte aéreo internacional regulares de carga, en aeropuertos colombianos, por parte de empresas extranjeras, se someterán al procedimiento establecido en la presente Resolución.
4. El artículo Segundo del Capítulo I de la misma Resolución, que a la letra dice: De conformidad con lo previsto en el Artículo 2o. del Decreto 339 de 1991, los Permisos de Operación no establecerán limitaciones para las Empresas extranjeras de transporte aéreo Internacional regular de carga, por razones de necesidad del servicio, número de vuelos, capacidad de los mismos y rutas servidas, y no se requerirá de la celebración de audiencias públicas.
5. La totalidad del artículo tercero del Capítulo 1 de la misma Resolución, que establece el procedimiento para el trámite de las solicitudes de Permiso de Operación para establecer, ampliar o modificar los servicios de transporte aéreo internacional regulares de carga.
l. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA ACCION
Considera la actora que con los actos acusados se vulneran las siguientes normas de rango superior: Constitucionales: el art. 11 de la Constitución Política de 1886; legales: los artículos 1852, 1857, 1860, 1861 y 1870 del Código de Comercio; el art. 18 del Código Civil, y el art. 3o. incisos 1, 7 y 8 del C.C.A.
II. LA ACTUACION
Mediante providencia de 6 de junio de 1991, la Sección admitió la demanda por reunir los requisitos de ley, decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados y ordenó la notificación personal de la providencia a los señores Ministros de Desarrollo Económico y de Relaciones Exteriores, así como al Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
Este último, por conducto de apoderado especial constituido al efecto, interpuso recurso de reposición contra la providencia precitada, en cuanto por ella se decretó la suspensión provisional de los actos demandados, el cual fue resuelto en el proveído del 17 de julio de 1991, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.
Igualmente, dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión, contestó la demanda, lo cual no fue aceptado por haberse producido por fuera del término señalado para ello. Dentro de ese mismo término, la accionante presentó el respectivo alegato insistiendo en los planteamientos y en la solicitud de nulidad de los actos acusados.
Finalmente, la señora Fiscal Primera de la Corporación rindió su concepto sobre las pretensiones de la demanda.
III. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, en concepto de 31 de enero del presente año, solicita se acceda a las súplicas de la demanda, por cuanto está de acuerdo con el criterio expresado por la Sección con motivo de la decisión de la solicitud de suspensión provisional y en donde se llega a la conclusión de que la reglamentación va más allá de las previsiones legales al exonerar a las empresas extranjeras de los trámites establecidos para la concesión de permisos de operación, como son las audiencias públicas indicadas para garantizar el análisis de la necesidad y conveniencia del servicio propuesto.
IV. LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir la contención previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
1a. Para proferir el decreto de suspensión provisional la Sala razonó así:
SUSPENSION PROVISIONAL
Considera la actora que los artículos 2o. del Decreto 339 de 1991 y 2o. de la resolución 1369 del mismo año, están en contradicción con lo dispuesto en el artículo 1861 del Código de Comercio del país, y que para establecerlo basta leer las disposiciones indicadas, a lo cual procede la Sala utilizando el sistema de la doble columna, así:
ARTICULO 1861 DEL CODIGO DE COMERCIO.
El procedimiento para la concesión de permisos de operación, así como para las modificaciones que de ellos se soliciten, serán determinados por la autoridad aeronáutica, la cual celebrará audiencias públicas que garanticen el adecuado análisis de la necesidad y conveniencia del servicio propuesto.
ARTICULO 2o. del DECRETO 339 de 1991, reglamentario del indicado código.
Salvo lo previsto en los convenios o acuerdos internacionales en que Colombia sea parte, las empresas extranjeras podrán realizar servicios de transporte de carga, sin limitaciones con respecto a necesidad y conveniencia del servicio, números de vuelos, capacidad y rutas servidas, siempre que se otorgue una adecuada reciprocidad a empresas de transporte aéreo colombianas y cumplan los requisitos necesarios para llevar a cabo la operación.
La reciprocidad de que trata el presente artículo consiste en el otorgamiento de derechos a empresas de transporte aéreo colombianas, equivalente a los concedidos en Colombia, a una empresa extranjera, por parte de la autoridad competente del estado de bandera de dicha empresa.
PARAGRAFO. El hecho de que una empresa de transporte aéreo colombiana no utilice la reciprocidad concedida por autoridad competente de otro estado, no impide el otorgamiento de permiso e operación que solicite una empresa extranjera.
ARTICULO 2o. DE LA RESOLUCION 1369 DE 1991 del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil:
De conformidad con lo previsto en el artículo 2o. del Decreto 339 de 1981, los permisos de operación no establecerán limitaciones para las empresas extranjeras de transporte aéreo internacional de carga, por razones de necesidad del servicio, número de vuelo, capacidad de los mismos y rutas servidas, y no se requerirá de la celebración de audiencias públicas.
La accionante expresa que el quebrantamiento de la norma reglamentaria es ostensible, por cuanto la facultad del Gobierno Nacional y de la Aeronáutica Civil de establecer el procedimiento para la concesión de permisos de operación en materias aeronáuticas civiles, está restringida, exigiéndose por la norma violada, en forma prioritaria e imperativa, que todo proceso de concesión u otorgamiento de permisos de operación aeronáuticas se celebrará a través de audiencias públicas, que son indispensables para hacer efectivos los principios jurídicos de publicidad y oponibilidad que deben estar presentes en toda actuación administrativa según la ley (art. 3o. del C.C.A.), para determinar en materia de aeronáutica, la conveniencia y necesidad del servicio, audiencias públicas que se suprimen en los actos acusados al eliminar el análisis de la conveniencia y necesidad y de modo expreso en el art. 2o. de la resolución demandada.
Para llegar a una conclusión sobre el particular, la Sala considera conveniente tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 1870 del Código de Comercio, invocado en la resolución acusada como fundamento de ella, que dice:
Las empresas extranjeras podrán realizar servicios de transporte aéreo internacional en aeropuertos colombianos, de conformidad con las convenciones o acuerdos internacionales en que Colombia sea parte, o, cuando ellos no sean aplicables mediante permiso previo de la autoridad aeronáutica, debiendo sujetarse, en este último caso, las respectivas licencias de operación a la existencia de una adecuada reciprocidad con explotadores colombianos (subrayado fuera de texto).
Teniendo en cuenta dichas normas y otras contenidas en el capítulo 1, parte 2a., Libro 5o. del Código de Comercio, que son las reglamentadas por medio del decreto ejecutivo demandado, con fundamento en el cual se dicta la Resolución también acusada en cuanto a su artículo 2o., la Sala encuentra lo siguiente:
a) Las actividades de aeronáutica civil se rigen por el capítulo indicado del Código Civil, las cuales quedan sometidas a la inspección, vigilancia y reglamentación del gobierno. En consecuencia quedan sujetas a ese régimen las aeronaves que utilicen espacios sometidos a la soberanía nacional, así como las aeronaves de matrícula colombiana que se encuentren en espacio no sometido a la soberanía o jurisdicción de otro Estado (art. 1773 del C. de Co., invocado en el decreto acusado).
b) Por autoridad aeronáutica' se entiende el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asume las funciones que actualmente desempeña dicha jefatura, y corresponde a esta autoridad dictar los reglamentos aeronáuticas (art. 1782 del C. de Co., invocado por la resolución acusada como fundamento del reglamento que se expide por medio de ella).
c) El Gobierno puede prohibir, condicionar y restringir, por razones de interés público la utilización de los espacios, la navegación aérea sobre determinadas regiones, el uso de ciertas aeronaves o el transporte de determinadas cosas (art. 1778 del C. de Co., también invocado por el decreto acusado, supuestamente para acondicionar el otorgamiento del permiso de operación de empresas extranjeras de transporte internacional de carga, a la adecuada reciprocidad a empresas aéreas de transporte colombianas).
d) El artículo 1861 del C. de Co., invocado como quebrantado por la actora, establece perentoriamente que 'el procedimiento para la concesión de permisos de operación, así como para las modificaciones que de ellos se soliciten, serán determinados por la autoridad aeronáutica Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, como vimos , la cual celebrará audiencias públicas que garanticen el adecuado análisis de la necesidad y conveniencia del servicio propuesto' (se subraya).
e) Finalmente, el artículo 1870 del C. de Co., invocado por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en los considerandos de su resolución acusada, preceptúa que 'Las empresas extranjeras podrán realizar servicios de transporte aéreo internacional en aeropuertos colombianos, de conformidad con las convenciones o acuerdos internacionales de que Colombia sea parte, o, cuando ellos no sean aplicables, mediante permiso previo de la autoridad aeronáutica, debiendo sujetarse, en este último caso, las respectivas licencias de operación a la existencia de una adecuada reciprocidad con explotadores colombianos' (se subraya por la Sala).
Analizadas estas dos últimas normas, para la Sala es incontrovertible que los permisos que previamente otorgue la autoridad aeronáutica, a las empresas extranjeras para prestar el servicio de transporte aéreo internacional en aeropuertos colombianos, no sólo deben sujetarse, en el caso de inexistencia o inaplicabilidad de convenios o acuerdos internacionales, a la existencia de una adecuada reciprocidad con explotadores colombianos que debe demostrarse a la autoridad nacional, sino que es igualmente indispensable que el procedimiento o actuación administrativa procedente al permiso o autorización se surta mediante la celebración de audiencias públicas que garanticen la intervención de terceros interesados, en orden a garantizar el adecuado análisis de la necesidad y conveniencia del servicio propuesto'.
En consecuencia, encontrando la Sala el quebrantamiento ostensible de lo dispuesto en el artículo 1861 del Código de Comercio, que se reglamenta por los actos acusados, debe decretarse la suspensión provisional de los artículos 2o., del decreto ejecutivo 339 de 1991 y de la Resolución 1369 del mismo año del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en cuanto por ellos se elimina del procedimiento administrativo la celebración de audiencias públicas, en orden a garantizar el adecuado análisis de la necesidad y conveniencia del servicio propuesto por las empresas extranjeras.
En cuanto a los artículos 3o. del decreto acusado que dice que 'Para tal efecto, la autoridad aeronáutica sólo deberá comprobar la reciprocidad que ofrece el Estado de Bandera de la empresa extranjera', y lo. y 3o. de la resolución acusada, que consagran el procedimiento a que deben someterse las empresas extranjeras que soliciten la licencia o permiso para operar en. Colombia, también procede el decreto de suspensión provisional, pues son simples aplicaciones de los dos artículos a que antes se refirió la Sala.
2a. A ello agregó, en la providencia por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto por el señor apoderado del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, lo siguiente:
I. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Se fundamenta en las siguientes consideraciones:
1a. La decisión recurrida se fundamenta en el ostensible quebrantamiento del artículo 1861 del Código de Comercio, por el cual se consagra el procedimiento para concesión de permisos de operación de empresas aéreas y sus modificaciones.
2a. Sin embargo, desconoce la demanda que la norma invocada está dada para regular el otorgamiento del permiso de operación a empresas nacionales que por primera vez nacen a la vida aeronáutica, para que puedan desarrollar su objeto, y a las modificaciones de dichos permisos, mas no para el otorgamiento de permiso a empresas extranjeras que ya lo tienen otorgado por su país de bandera, a las cuales les es aplicable es el art. 1870 ib.
3a. En efecto, las dos normas precisadas las contenidas en los artículos 1861 y 1870 del C. de Co., incorporadas al Capítulo 'Explotador de Aeronaves', sistemáticamente analizadas llevan a la conclusión de que:
a) En los artículos 1851 a 1854, el legislador quiso establecer pautas generales para la explotación;
b) Luego clasificó los servicios aéreos en nacionales e internacionales en el artículo 1855;
c) A continuación, en los artículos 1856 a 1869, reguló el transporte interno nacional; y
d) Finalmente, se ocupa el explotador extranjero en el art. 1870, no extendiéndose en más artículos sobre la materia, por ser ese tópico, el del transporte aéreo internacional, susceptible de estipulaciones internacionales, circunstancia ésta que previó acertadamente.
4a. Sentadas esas premisas, se tiene entonces, que mientras se trate del permiso de operación de las empresas aéreas que se constituyan en el país, la norma aplicable es el artículo 1861 del C. de Co., cuando se trate de servicios de transporte aéreo internacional por parte de empresas extranjeras en aeropuertos colombianos, es el artículo 1870 del mismo Estatuto el que rige, debiendo, adecuarse, en este caso, la respectiva licencia a la existencia de una adecuada reciprocidad con explotadores colombianos ante la inexistencia de tratados o acuerdos internacionales en que Colombia sea parte.
En consecuencia, el artículo 1861 del C. de Co. no se quebrantó por los actos acusados, por la sencilla razón de que está conforme con las previsiones del 1870 del mismo Código, que es disposición especial que prefiere en su aplicación.
Para resolver, SE CONSIDERA:
1o. Para proferir el decreto de suspensión provisional la Sala consideró que las actividades de aeronáutica civil en Colombia se rigen por el Capítulo X del Libro 5o. del Código de Comercio, y, que, en consecuencia, están sometidas a las disposiciones contenidas en ese Libro no sólo las aeronaves de matrícula colombiana que se encuentran en espacio no sometido a la soberanía o jurisdicción de otro Estado, sino igualmente todas las aeronaves que utilicen espacios sometidos a la soberanía de Colombia, según el claro mandato contenido en el art. 1773 del C. de Co., invocado en el decreto acusado.
2o. Sin embargo, las aeronaves o empresas aéreas extranjeras pueden realizar servicios de transporte aéreo internacional en aeropuertos colombianos, de conformidad con las convenciones o acuerdos internacionales en que Colombia sea parte (parte primera del articulo 1870 del C. de Co.).
En otras palabras, ante la inexistencia de convenios o acuerdos internacionales en que Colombia sea parte, las empresas aéreas extranjeras no solo deben obtener el permiso o licencia de operación que se les exige a las nacionales para el mismo objetivo, al cual debe anteceder la audiencia o audiencias públicas necesarias que garanticen el adecuado análisis de la necesidad y conveniencia del servicio propuesto (art. 1861 del C. de Co.), sino que, para que se les otorgue la susodicha licencia o permiso, es menester que demuestren, acrediten o aleguen la existencia de una adecuada reciprocidad dada a los explotadores colombianos por las autoridades del país de la bandera de la empresa que pretende operar en aeropuertos colombianos (parte in fine del precitado artículo 1870 del C. de Co.).
La interpretación sistemática o integral de las disposiciones contenidas en el capítulo X parte segunda, del Libro 5o. del C. de Co., y, en especial de las que se encuentren en los artículos 1861 y 1870 del Estatuto, llevaron a la Sala a la conclusión de que los actos acusados quebrantan de manera ostensible las indicadas normas.
3o. Los argumentos expuestos por el recurrente para sustentar el recurso interpuesto, no son de recibo para la Sala, pues, de un lado, no es cierto y admisible que el servicio de transporte aéreo prestado por empresas extranjeras tan solo esté regulado por el artículo 1870 del C. de Co., no extendiéndose la reglamentación a más artículos, por ser ello materia de estipulaciones internacionales de que sea parte Colombia; la Sala ha considerado, y así lo reitera ahora, que aspectos tales como la necesidad y conveniencia del servicio propuesto por empresa o empresas extranjeras de aeronavegación, deben ser materia de análisis por, parte de las autoridades aeronáuticas colombianas, previa la celebración de una audiencia, o de varias, según el caso, en donde los terceros interesados tengan la oportunidad de expresar sus opiniones sobre ese particular, como acontece en relación con las solicitudes que eleven nuevas empresas aéreas de bandera colombiana, a menos que existan convenciones o acuerdos internacionales en que la República sea parte, pues de lo contrario, como bien lo observa la demandante, se desconocería el principio de igualdad ante la ley consagrado tanto en el anterior como en el nuevo Ordenamiento Constitucional.
De otro lado, como también lo anota la demandante, no puede presumirse que la empresa aérea extranjera posea un permiso de operación con características similares al consagrado en nuestra legislación, por el solo hecho de operar el servicio de transporte, ya que es claro que la necesidad y conveniencia del servicio propuesto podrá tener seguramente las tendrá relación con las del país bandera de la empresa que pretende servir aeropuertos colombianos, pero probablemente no las tendrá, o al menos no las considerará, en relación con las de los colombianos y las de sus empresas de aviación que ante una competencia extranjera innecesaria por la calidad del servicio que aquéllas prestan y el volumen de personas y de carga transportadas, pueden verse seriamente afectadas.
3a. Para la Sala los argumentos expuestos para fundamentar en ellos tanto la decisión de suspensión provisional de los actos acusados. como la de no reponer la providencia en la cual ella se adoptó, conservan su vigencia, pues no se han desvirtuado por el señor apoderado de la parte demandada y, de otro lado, tampoco se encuentra motivo alguno para variarlos. Por tanto, con base en ellos, habrá de decretarse la nulidad de los actos acusados, sin necesidad de más consideraciones de carácter jurídico.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público,
FALLA
1o. Decretase la nulidad de los artículos 2o. del Decreto ejecutivo No. 339 de 1991 y de la Resolución No. 1369 del mismo año proferida por el señor Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en cuanto ellos no contemplan la celebración de Audiencias Públicas, en orden a garantizar el Adecuado análisis de la necesidad y conveniencia del servicio propuesto, y, por el contrario, se establece que los servicios que se realicen por las empresas allí mencionadas y los permisos que se concedan no tendrán y establecerán limitaciones con respecto a dicha necesidad y conveniencia.
2o. Decretase la nulidad de la frase: ... Para tal efecto, la autoridad aeronáutica sólo deberá comprobar la reciprocidad que ofrece el Estado de Bandera de la empresa extranjera, del artículo tercero del Decreto ejecutivo 339 de 1991.
3o. Decretase la nulidad de los artículos lo. y 3o. del Capítulo 1 de la Resolución 1369 de 1991, proferida por el señor Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en cuanto deja de incluir en el procedimiento para el trámite de las solicitudes de Permiso de Operación para establecer, ampliar o modificar los servicios de transporte aéreo internacional regulares de carga, el requisito de la celebración de audiencias públicas ordenado por el artículo 1861 del Código de Comercio.
4o. Por no haberse utilizado, por la Secretaría de la Sección devuélvase la suma depositada por la demandante para gastos del proceso.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese a los señores Ministros de Desarrollo Económico y Relaciones Exteriores, y al señor Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, y archívese el expediente.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992).
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, PRESIDENTE DE LA SALA, ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO