Fecha Providencia | 10/11/1992 |
Fecha de notificación | 10/11/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto 1545 de 1953
Demandante: ASOCIACION CLUB CANINO COLOMBIANO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
MINISTERIO DE AGRICULTURA - Facultades / GANADERIA / LIBRO DE GENEALOGIAS / DELEGACION DE FUNCIONES - Improcedencia / ASOCIACION DE CRIADORES DE RAZAS PURAS / LIBERTAD DE ASOCIACION
En tanto el artículo 13 de la Ley 24 de 1926 radicó en cabeza del Gobierno @n el Ministerio de Industrias, reemplazado por el de Agricultura - la función de abrir y llevar un libro de genealogías "donde deberán registrarse los ejemplares de raza pura de cualquier clase de ganado, producidos en el país o importados", la norma acusada, por su parte, autorizó a las Asociaciones de Criadores de Razas Puras con personaría jurídica reconocida y en cuya Junta Directiva tenga un representante el Ministerio de Agricultura para cumplir dicha función. La libertad de asociación resulta contradicha por el artículo 6o. del acto acusado, ya que éste restringe para cada raza el funcionamiento de una sola asociación colombiana con personaría jurídica. DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los artículos lo y 6o. del Decreto 1545 de 22 de junio de 1953, expedido por el Gobierno Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de Noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 2182
Actor: ASOCIACION CLUB CANINO COLOMBIANO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Asociación Club Canino Colombiano, a través de apoderado, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha instaurado demanda tendiente a que se declare la nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 1º y 6o. del Decreto número 1545 de 22 de junio de 1953 "sobre modalidades de registros genealógicos de ganados, y exposiciones pecuarias", expedido por el Gobierno Nacional.
I. LA ADMISION DE LA DEMANDA
Como la demanda y sus anexos se ajustan a las previsiones de los artículos 13 7 a 142 del C.C.A., es del caso decretar su admisión y así se hará en la parte resolutiva de este proveído.
II. LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL
Presentada en escrito separado al de la demanda, fue sustentada en esencia, así:
Los artículos lo y 6o. del Decreto 1545 de 1953 son ostensible y manifiestamente violatorios de los artículos 12, 20,44, 55, 76 numeral 10 y 120 numeral 3o. de la Constitución de 1886, que corresponden en su orden al 6o., 14, 16, 38, 113, 121, 150 numeral lo y 189 numeral 11 de la nueva Carta; 12 de la Ley 153 de 1887; 13 y 37 de la Ley 74 de 1926.
1o. Violación manifiesta de los artículos 13 y 3 7 de la Ley 74 de 1926, - 20, 55 y 76 numeral 10 de la Constitución de 1886 que corresponden al 6o, 11 3, 12 1, 123 inciso 3o. y 150 numeral lo de la Constitución de 1991.
Es al legislador a quien corresponde delegar el ejercicio de funciones administrativas en personas o entidades particulares o autorizar expresamente para ello al Ejecutivo señalando las funciones que pueden atribuirse, las condiciones de su ejercicio y características de las personas jurídicas privadas que reciben la autorización.
La ley 74 de 1926 asignó al Gobierno dos funciones bien diferentes: llevar el libro de genealogías (artículo 13) y reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria, éstas últimas de obligatorio cumplimiento "bajo multas" (artículo 37); y ni del artículo 13 puede desprenderse la autorización para delegar en personas jurídicas de derecho privado la función de llevar el libro de genealogías ni tampoco del 37 dado que las autorizaciones deben ser expresas.
Si el artículo 37 de la Ley 74 de 1926, invocado especialmente por el Decreto acusado, preceptúa que las disposiciones que dicte el Gobierno para reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria "son de obligatorio cumplimiento bajo las multas que establezca el Gobierno", basta pensar que si la función de llevar libros genealógicos pudiera ser considerada como de "defensa y sanidad agropecuaria", se llegaría al absurdo de que todas las Asociaciones de Criadores de Razas Puras, sin excepción alguna, quedarían obligadas a llevar los libros genealógicos de la respectiva raza y que, de no hacerlo, el Gobierno podría forzarlas a ello mediante la imposición de multas, llevándose de calle el respeto de la autonomía privada y el derecho de asociación, consagrados en la Constitución Política.
En consecuencia, el Presidente de la República al delegar mediante el artículo lo acusado en las Asociaciones de Criadores de Razas Puras la función de llevar los libros genealógicos de la raza respectiva y expedir los certificados correspondientes, sin existir previa y expresa autorización legal, violó en forma manifiesta y ostensible el artículo 13 de la Ley 74 de 1926, que le atribuyó en forma exclusiva dicha función y, además, el artículo 37 de la misma ley, que sólo lo autorizó para reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria.
Por las mismas razones el precepto acusado vulneró también, en forma flagrante y ostensible, como se desprende de la simple confrontación entre el texto acusado y el de los artículos 20 de la Constitución de 1886, 6o. y 121 de la Carta de 1991, que en su orden establecen que los funcionarios públicos no pueden hacer sino aquello que expresamente les esté permitido y prohíben a las autoridades ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley.
Finalmente al invadir la esfera de competencia del legislador, vulneró los artículos 76 numeral lo y 55 de la Constitución de 1886; 113, 123 inciso 3o. y 150 numeral lo de la Constitución de 1991, según los cuales corresponde al Congreso interpretar, reformar y derogar las leyes; que los órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines y que "la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio".
2o. Violación ostensible de los artículos 120 numeral 3o. de la Constitución de 1886 - que corresponde al 189 numeral 11 de la nueva - y 12 de la Ley 153 de 1887.
El artículo 13 de la Ley 74 de 1926 ordenó al Gobierno abrir y llevar en el hoy Ministerio de Agricultura un libro de genealogías, pero no lo autorizó para delegar esa función en entidades de derecho privado.
Por su parte, el artículo 37 ibídem le exigió reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria y es el artículo invocado por el Gobierno para expedir el Decreto acusado.
Ahora bien, si de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, el reglamento hace explícito lo que está implícito en la ley, lo que es de su esencia, de su espíritu, es claro que la reglamentación del artículo 13 de la Ley 74 de 1926 no podía ser distinta a la de regular en detalle la forma como el Gobierno Nacional, a través del hoy Ministerio de Agricultura, debía llevar el libro de genealogías, las condiciones o requisitos necesarios para registrar los ejemplares de raza pura, etc., a fin de lograr que el mandato legal tuviera pleno y cabal cumplimiento.
Como el Presidente, so pretexto de reglamentar el artículo 37 de la Ley 74 de 1926 sobre defensa y sanidad agropecuaria reglamentó el artículo 13 ibídem que regula lo relacionado con el libro de genealogías, modificando la norma legal que dice reglamentar, se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria y violó ostensible y manifiestamente los artículos constitucionales y el legal antes mencionados.
3o. Violación manifiesta de los artículos 12, 44, 76 numeral lo de la Constitución de 1886, - 14, l6 y 38 de la Constitución de 1991.
Basta comparar el texto de los artículos invocados con la extravagante prohibición contenida en el artículo 6o. del Decreto 1545 de 1953 para apreciar a simple vista la infracción manifiesta de aquellos. Si la "capacidad, el reconocimiento y, en general, el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas, se determinará por la ley colombiana", como lo establece el artículo 12 de la Constitución de 1886, es porque corresponde al legislador ordinario o al extraordinario y no al Gobierno mediante simple decreto reglamentario regular dicha materia. Y, al hacerlo, violó flagrantemente no sólo el anterior precepto sino también el artículo 76 numeral lo de la misma Carta.
Igualmente, si el artículo 44 de la antigua Constitución consagró la libertad de asociación permitiendo a los particulares formar compañías, asociaciones y fundaciones siempre y cuando los fines perseguidos no contraríen la moral, las buenas costumbres o el orden público, mal puede el Gobierno Nacional, sin violentar el precepto constitucional citado, hacer nugatorio el derecho de asociación estableciendo en su artículo 6o. una prohibición adicional no contemplada en disposición legal alguna como la de que "no podrá funcionar en cada raza, más de una asociación colombiana con personería jurídica".
Ahora bien, al comparar el precepto constitucional que consagra el derecho de asociación reiterado en el artículo 38 de la nueva Carta, con la prohibición establecida en el artículo 6o. acusado, es fácil apreciar que él no está garantizando el derecho de libre asociación sino que, por el contrario, está coartándolo inconstitucional e ilegalmente.
Si de conformidad con los artículos 14 y 1 6 de la Constitución de 1991, todas las personas tienen derecho al desarrollo de su personalidad jurídica y el derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que los derechos de los demás y el orden jurídico, los mismos son seria y ostensiblemente quebrantados por el artículo 6o. acusado.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El Decreto número 1545 de 22 de junio de 1953, que es contentivo de los artículos lo y 6o. acusados, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades del artículo 37 de la Ley 74 de 1926.
A. El artículo lo demandado es del siguiente tenor:
"Se autoriza a las Asociaciones de Criadores de Razas Puras que obtengan su personaría jurídica y que cumplan el requisito indicado en el artículo siguiente, para llevar los libros genealógicos de la raza respectiva y para que expidan los certificados correspondientes que serán reconocidos por el Gobierno Nacional". (Subrayas fuera de texto).
El artículo 13 de la Ley 74 de 1926, por su parte, prescribe:
"El Gobierno abrirá y llevará en el Ministerio de Industrias, un libro de genealogías donde deberán registrarse los ejemplares de raza pura de cualquier clase de ganado producidos en el país o importados". (Subrayas fuera de texto).
El artículo 37 ibídem reza:
"El Gobierno reglamentará lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria. Las disposiciones respectivas se consideran como de policía e higiene públicas y serán obligatorias bajo las multas que establezcan el Gobierno, que no pasarán del quinientos ($500). Estas penas las impondrán, de acuerdo con los reglamentos, los Gobernadores o el Ministro de Industrias". (Subrayas fuera de texto).
Al confrontar el artículo primero acusado con los preceptos legales antes mencionados fluye claramente su discordancia manifiesta. En efecto, en tanto el artículo 13 de la Ley 24 de 1926 radicó en cabeza del Gobierno - en el Ministerio de Industrias, reemplazado por el de Agricultura según las Leyes 1 00 de 1931, 75 de 1947 y el Decreto Legislativo 3692 de 1950 - la función de abrir y llevar un libro de genealogías, "donde deberán registrarse los ejemplares de raza pura de cualquier clase de ganado, producidos en el país o importados"; aquél, por su parte, autorizó a las Asociaciones de Criadores de Razas Puras con personaría jurídica reconocida y en cuya Junta Directiva tenga un representante el Ministerio de Agricultura - esto último, según el artículo 2o. del mismo Decreto - para cumplir dicha función.
Tal regulación del artículo lo. implica también una transgresión de los artículos 20 y 120 ordinal 3o. de la Constitución Política de 1886, vigente cuando se expidió, por haberse excedido el Presidente de la República en el ejercicio de la potestad reglamentaria al delegar funciones en personas jurídicas de derecho privado para lo cual no estaba autorizado y porque el artículo 37 de la citada Ley 74 solamente lo autorizó para reglamentar lo relativo a la defensa y sanidad agropecuaria y no para modificar preceptos de dicha Ley, como el 13.
B. El artículo 6o. acusado es del siguiente tenor:
"No podrá funcionar para cada raza, más de una asociación colombiana con personería jurídica".
La anterior regulación del reglamento está en abierta contradicción con el artículo 44 de la Constitución Política de 1886, el cual era muy claro en señalar en su inciso lo que "Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal...”. La libertad de asociación que se deriva de este precepto resulta contradicha en forma clara por el artículo 6o. ya que éste restringe para cada raza el funcionamiento de una sola asociación colombiana con personaría jurídica.
El análisis precedente permite acceder a la medida precautoria solicitada y así se hará en la parte resolutiva de este proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
l. Por ajustarse a las formalidades legales, admítese la demanda presentada por la Asociación Club Canino Colombiano, a través de apoderado. En consecuencia, se dispone:
a) Notifíquese personalmente al señor Ministro de Agricultura. Entréguesele copia de la demanda y sus anexos.
b) Notifíquese personalmente a la señora Procuradora Primera Delegada de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado.
c) Fíjese en lista por el término de cinco (5) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.
d) Solicítese al señor Ministro de Agricultura que en el término de ocho (8) días envíe los antecedentes administrativos correspondientes al acto acusado. Hágasele saber al citado funcionario que el desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo constituye falta disciplinaria.
e) De conformidad con lo ordenado en el numeral 4o. del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1989, deposite la Asociación demandante la suma de DOS MIL PESOS ($2.000,00) MONEDA CORRIENTE, dentro de los diez (10) días siguientes al del regreso del expediente a la Secretaría.
Il. Tiénese como demandante a la ASOCIACION CLUB CANINO COLOMBIANO y al doctor CAMILO VARGAS AYALA como su apoderado especial, en los términos y para los efectos del memorial poder visible a folio 10 del expediente, y como demandada a la Nación - Ministerio de Agricultura - .
III. Decretase la suspensión provisional de los artículos lo y 6o. del Decreto 1545 de 22 de Junio de 1953, expedido por el Gobierno Nacional.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día seis (6) de Noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
PRESIDENTE DE LA SALA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO