Fecha Providencia | 31/01/1992 |
Fecha de notificación | 31/01/1989 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: Decreto 2613 de 1989
Demandante: JOSE MARIA DEL CASTILLO Y DORA MARIÑO FLOREZ
Demandado: SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y LA SEÑORA MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA
HIDROCARBUROS – Concepto / GAS PROPANO GLP – Concepto / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites
El sentido natural y obvio y el genuino espíritu de la normatividad contenida en la Ley 39 de 1987, pone en evidencia que el legislador perentoria y expresamente excluyó de tales prescripciones, lo relacionado con el gas licuado (GLP) derivado del petróleo, por lo que mal podría el ejecutivo, so pretexto de reglamentar dicha ley, hacer inclusión, de algo que el legislador descartó manifiestamente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 6010 - 6139
Actor: JOSE MARIA DEL CASTILLO Y DORA MARIÑO FLOREZ
Demandado: SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y LA SEÑORA MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA
Referencia: Decreta la nulidad de la totalidad del Decreto 2613 de 1989, dictado por el Gobierno Nacional.
Los señores JOSE MARIA DEL CASTILLO y DORA MARIÑO FLOREZ, presentaron demanda ante la Secretaría de esta Sección, en acción Pública de Nulidad de que trata el art. 84 del C.C.A., con el fin de lograr el primero la nulidad total del Decreto reglamentario No. 2613 de fecha 14 de noviembre de 1989, y la segunda la Nulidad Parcial del mismo Decreto, emanado del señor Presidente de la República y la señora Ministro de Minas y Energía.
En el presente proceso la parte actora solicitó la acumulación de los expedientes 6010 y 6139, en aras de la economía procesal, Y, por auto de 6 de diciembre de 1990 (fl. 13, C. 3) se aceptó la acumulación solicitada, y por lo tanto se siguieron tramitando conjuntamente.
Los actores presentan como pretensiones las siguientes:
A) El primero solicita se decrete la nulidad total del decreto 2613 de 1989, asimismo pidió la suspensión provisional del acto administrativo, cuyo texto completo se publicó en el Diario Oficial No. 39062 del 14 de noviembre de 1989, y, es como sigue:
"Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones relacionadas con las Almacenadoras de Gas Propano (G.L.P.).
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, y
"CONSIDERANDO:
"Que la Ley 39 de 1987, dictó disposiciones sobre distribución de petróleo y sus derivados;
"Que en el artículo 4o. de la mencionada ley se estableció que el Gobierno determinará las sanciones por incumplimiento y el procedimiento para su aplicación;
"Que de acuerdo con lo establecido en el artículo cuarto del Código de Petróleos, la distribución de gas propano G.L.P., es un servicio público;
"Que la distribución y comercialización de gas propano G.L.P., la efectúan distribuidores particulares, a los cuales el Ministerio de Minas y Energía, les ha asignado volúmenes o cupos de gas propano G.L.P., para estos efectos;
"Que las entregas de los cupos las realiza la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, en las refinerías, plantas de gas, y terminales de propiedad de la empresa;
"Que ha sido política de Ecopetrol eliminar al máximo las entregas de gas propano G.L.P. directamente a carrotanques y que en su lugar se efectúe a través de plantas que posean facilidades de almacenamiento, por las cuales reciben directamente el gas propano por tubería de Ecopetrol, bajo la operación denominada Trasiego;
"Que las empresas, propietarias de plantas de almacenamiento y entrega de cupos de gas propano G.L.P. en su mayoría, son sociedades compuestas por compañías adjudicatarias de cupos de gas propano, y han construido los tanques de almacenamiento bajo la dirección y fomento de Ecopetrol, con el propósito de aumentar la capacidad de almacenamiento en el país a fin de garantizar un adecuado suministro;
"Que es necesario reglamentar el funcionamiento y operación de estas plantas de almacenamiento y entrega de cupos de gas propano G.L.P.
"DECRETA:
"Artículo 1o. - Definición. Para todos los efectos legales del presente Decreto, se entiende por Almacenadora, el establecimiento que posea las instalaciones y equipos apropiados para el recibo, almacenaje y entrega de volúmenes o cupos de gas propano G.L.P., asignados por el Ministerio de Minas y Energía, el cual recibe de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, el gas propano G.L.P., por el sistema de Trasiego.
"Artículo 2o. - Registro. Todas las almacenadoras deberán actualizar su registro en el Ministerio de Minas y Energía, Dirección General de Hidrocarburos, dentro de los sesenta (60) días siguientes a partir de la vigencia del presente Decreto, mediante solicitud escrita donde consten los siguientes datos y documentos:
“a) Certificado actualizado de Constitución y Gerencia;
"b) Localización de la Almacenadora, indicando el municipio y la dirección;
“c) Listado de los socios con su respectiva participación accionarla;
"d) Estatutos vigentes de la Empresa;
"e) Estado de pérdidas y ganancias del último año, firmado por el Revisor Fiscal;
"f) Descripción técnica de la planta, donde conste el área del lote, tipo de encerramiento o, capacidad de almacenamiento estacionario, número y clase de tanques con su respectiva capacidad, año y marca de fabricación, equipos de medición y entrega de gas propano G.L.P., listado, descripción y características de los equipos y redes contra incendio y protección personal, y un plano de la planta actualizado a escala 1: 500;
“g) Listado de las personas naturales o jurídicas no socias a quienes les manejan los cupos de gas propano G.L.P., indicando el volumen de galones por mes;
"h) Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual de acuerdo con el artículo 14 de este Decreto.
"Parágrafo. La información de que trata el presente artículo deberá actualizarse anualmente y siempre que varíen los datos suministrados, con anterioridad al 31 de marzo de cada año.
"Artículo 3o. - Equipos contra incendio. Toda Almacenadora, incluyendo las instalaciones de almacenamiento de gas propano G.L.P. en refinerías y terminales de entrega deben disponer de equipos y redes adecuadas contra incendio y enfriamiento, cuyos planos y diseños deben ser aprobados por el Ministerio de Minas y Energía, Dirección General de Hidrocarburos. Además, deberán disponer de una fuente de agua suficiente para alimentar la red.
"Parágrafo. Las almacenadoras que no posean equipos y redes contra incendio tienen un plazo de sesenta (60) días contados a partir de la vigencia de este Decreto para que presenten los planos al Ministerio de Minas y Energía y un plazo adicional de seis (6) meses para su construcción contados a partir de la fecha de aprobación de los planos respectivos.
"Artículo 4o. - En ningún caso se aprobará la construcción de instalaciones para preparación y cocción de alimentos dentro del área de las almacenadoras, únicamente será permitida la construcción para el servicio de oficinas.
"Artículo 5o. - Las entregas de gas propano G.L.P., sólo podrán efectuarse a vehículos debidamente acondicionados, que tengan licencia de transporte vigente, expedida por el Ministerio de Minas y Energía.
"Artículo 6o. - Los volúmenes de gas propano G.L.P. entregados por las almacenadoras a los distribuidores, deberán hacerse a las mismas condiciones de presión y temperatura en que reciban el producto de Ecopetrol. Para ello deberán tener en cuenta la Resolución 4404 del 27 de diciembre de 1988 del Ministerio de Minas y Energía y las disposiciones que la modifiquen.
"Artículo 7o. - Cuando por circunstancias de producción y de suministro de las refinerías y plantas de gas, Ecopetrol entregue a las almacenadoras volúmenes de gas propano G.L.P. menores o superiores a los cupos adjudicados por el Ministerio de Minas y Energía, las entregas de la almacenadora a los distribuidores deberán efectuarse en forma proporcional al cupo de cada empresa distribuidora, sin distinciones de ninguna clase, so pena de cada las sanciones contempladas en el presente Decreto.
"Artículo 8o. - Las almacenadoras deberán sujetarse a las resoluciones de precios de gas propano G.L.P. que dicte el Ministerio de Minas y Energía, así como a las normas de carácter técnico, especialmente el Decreto 499 de 1948, y las Resoluciones 580 de 1960, 904 y 1397 de 1965 del Ministerio de Minas y Energía, y las disposiciones que las modifiquen.
"Artículo 9o. - El Ministerio de Minas y Energía autorizará a Ecopetrol las entregas de volúmenes de gas propano G.P.L., a las almacenadoras, una vez que el distribuidor cumpla. con los requisitos para su correcta distribución de acuerdo con las normas del Ministerio. Igualmente, las almacenadoras sólo podrán manejar los cupos de gas propano debidamente autorizados por el Ministerio de Minas y Energía.
"Artículo 10. - Toda almacenadora debe cumplir con una relación entre la capacidad volumétrica instalada de almacenamiento estacionario y el volumen de cupos manejados no menor del 25%. En ningún caso se autorizará el manejo de nuevos cupos a almacenadoras cuando por esta causa se disminuya el porcentaje indicado.
"Parágrafo. Las almacenadoras que actualmente no cumplan con lo indicado en el presente artículo, deberán ampliar su capacidad de almacenamiento estacionario, para lo cual tendrán un plazo de un (1) año, contado a partir de la fecha de aprobación de los planos de ampliación por parte del Ministerio de Minas y Energía, los cuales deberán presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del presente Decreto.
“Artículo 11. - Por tratarse de la prestación de un servicio público, las almacenadoras no podrán suspender el servicio a las empresas distribuidores sino por causa plenamente justificada ante el Ministerio de Minas y Energía. Así mismo, deberán prestar el servicio de almacenamiento y entrega a terceros siempre que dispongan de capacidad suficiente y sean autorizados por el Ministerio de Minas y Energía.
'Artículo 12. - Las almacenadoras deberán enviar al Ministerio de Minas y Energía dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes, una relación detallada de los volúmenes de gas propano G.L.P. recibidos de Ecopetrol y los volúmenes entregados a los distribuidores, especificando el porcentaje entregado respecto del cupo autorizado por el Ministerio de Minas y Energía. Además, deberán presentar un balance volumétrico de gas propano G.L.P. manejado, que incluya la existencia a principio y fin de mes. Los volúmenes deben registrarse a las condiciones de temperatura y presión estipulada en la Resolución 4404 del 27 de diciembre de 1988.
"Parágrafo. Los excedentes volumétricos que se presenten al efectuar el balance deben ser repartidos y entregados a los distribuidores en forma estrictamente proporcional a los cupos manejados.
"Artículo 13. - Las almacenadoras, están obligadas a facilitar el acceso a sus instalaciones y suministrar la información requerida a los funcionarios que el Ministerio de Minas y Energía comisione con el fin de comprobar el cumplimiento de lo establecido en este Decreto.
"Artículo 14. Las almacenadoras deberán mantener vigente un seguro de responsabilidad civil extracontractual, que cubra daños a terceros en sus bienes y personas por la carga y manejo de gas propano G.L.P., expedido por una compañía de seguros establecida debidamente en el país, de acuerdo con las normas de la Superintendencia Bancaria, sin perjuicio de las demás pólizas que tenga la almacenadora.
"El monto de las pólizas deberá calcularse así:
Capacidad de Almacenamiento Valor de la Póliza
Estacionario. Gls. de Agua Unidades Salario Mínimo
Mensual
Hasta 50.000 300
Hasta 100.000 400
Hasta 200.000 500
Hasta 300.000 - 700
Hasta 400.000 1.000
Hasta 500.000 1.200
Hasta 500.000 1.500
"Parágrafo. El valor de la póliza está expresado en unidades de salario mínimo mensual vigente a la fecha de tornar o renovar la póliza.
"Artículo 15. - Cumplidos los requisitos contemplados en el presente Decreto, El Ministerio de Minas y Energía expedirá a las almacenadoras la respectiva licencia de funcionamiento, la cual tendrá una vigencia de tres (3) años.
"Artículo 16. - Sanciones. El Ministerio de Minas y Energía, previo informe de autoridad competente y mediante resolución motivada, podrá imponer las siguientes sanciones por el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el presente Decreto:
“a) Multas hasta por un valor de cien (100) unidades de salario mínimo mensual vigente, a favor del Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía, cuando la almacenadora incurra en alguna de las siguientes causales:
Paralización, obstrucción, limitación, adulteración de medida de entrega, comercio ilícito o prestación inadecuada del servicio. 0 cuando se incumplan los plazos o no se presenten los informes y documentaciones requeridos por el Ministerio de Minas y Energía.
"b) Suspensión temporal de entrega de gas propano G.L.P., por un término no mayor a dos meses, cuando se reincida en alguna de las causales por las cuales se impuso la multa.
“c) Cancelación de la licencia de funcionamiento, cuando se reincida en causal de suspensión temporal de entrega de gas propano G.L.P.
"Parágrafo. En los eventos contemplados en los literales b) y e), el Ministerio de Minas y Energía autorizará a Ecopetrol para que entregue los cupos respectivos, bien sea en forma directa o a través de obra almacenadora.
"Artículo 17. - El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial".
B) La segunda solicita se decrete la nulidad parcial del decreto reglamentario No. 2613 así:
"1. - Del Artículo 2o. literales c), d), e), g) y h).
"2. - Del artículo 7o.
"3. - Del artículo 10. y su parágrafo.
"4. - Del artículo 11.
"5. - Del artículo 12 incluido su parágrafo.
"6. - Del artículo 14.
"7. - Del artículo 16 y sus literales a), b), c) y parágrafo". (fl. 7 C 1).
Como fundamento a la solicitud anterior citaron como hechos los siguientes:
"1. - La Ley 39 del 18 de noviembre de 1987, determinó en su artículo 1o. 'La distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo es un servicio público que se prestará de acuerdo con la ley'.
"2. - El artículo siguiente por su parte, clasifica y define a los distribuidores de combustibles líquidos derivados del petróleo, y, entre otros, define al distribuidor mayorista como 'Toda persona natural o jurídica que a través de una plantas de abastecimiento construida con el lleno de los requisitos legales, almacene y distribuya al por mayor combustibles líquidos, derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del mismo (G. L. P)'.
"3. - No obstante que la excepción mencionada en la norma arriba transcrita, es clara el Gobierno Nacional a través del acto acusado, pretende reglamentar la ley 39 de 1987 en cuanto al funcionamiento y operación de las plantas de almacenamiento y entrega de cupos de gas propano (G.L.P.), cuando precisamente la ley mencionada había dispuesto que los distribuidores del gas propano no estaban sujetos a tal disposición". (fl. 3, C. No. 1, exp. 6010).
Como fundamentos de derecho dijeron al respecto:
“a. Normas violadas:
"Con la expedición del acto acusado se han violado los artículos 12, 32, 39, 120 - 3, de la Constitución Nacional, y la ley 39 de 1987.
"b. Concepto de la Violación:
"El artículo 120 numeral 3o. de la Constitución Nacional, establece que corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y Suprema Autoridad Administrativa ... 3) Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes' " (fls. 3 y 4, C. 1 , exp. 6010).
La demanda del proceso 6010 fue presentada el 17 de enero de 1990 y admitida por auto de 7 de marzo del mismo año, con el cual se suspendió provisionalmente el Decreto 2613. La del proceso 6139, se presentó en la Secretaría de la Sección Primera y luego trasladada por competencia a la de la Sección Tercera, y, admitida por auto de 7 de junio de 1990. Mediante auto de junio 28 del mismo año, se confirmó la suspensión provisional (folio 87, C. 1).
Como se dijo anteriormente las partes solicitaron la acumulación de los procesos y por auto de 7 de diciembre de 1990 (fl. 13, C. 3), se. decretó tal petición.
Llegado el momento procesal correspondiente se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, así se hizo: la señora Dora Mariño Flórez, reitera las pretensiones de la demanda (fls. 25 a 36, C. 3), mientras que el representante del Ministerio de Minas dice que no puede hablarse de inconstitucionalidad e ilegalidad, por el presunto desconocimiento del régimen jurídico y solicita se declare la legalidad del Decreto 2613 del 14 de noviembre de 1987.
El doctor FERNANDO OSPINA HENAO, Fiscal Décimo de la Corporación en su concepto de fondo expresó:
"Pretenden los actores que se declare la nulidad total uno y la nulidad parcial el otro, del Decreto No. 2613 de 1989, por medio del cual el Gobierno Nacional reglamentó parcialmente la Ley 39 de 1987.
"Se trata de establecer si con fundamento en el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, el Presidente de la República tenía la facultad de reglamentar la Ley 39 de 1987, mediante el Decreto 2613 de 1989, sin exceder su contenido.
"La parte considerativa del acto administrativo impugnado señala que la ley 39 de 1987 dictó disposiciones sobre distribución de petróleos y sus derivados y luego de algunas motivaciones sobre la política petrolera reglamenta el funcionamiento de las almacenadoras y distribuidores de gas propano G.L.P.
"Por su parte, el artículo 2o. de la ley reglamentada, dispone:
“…artículo 2o. se entiende por:
"Gran distribuidora mayorista: La Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol).
"Distribuidor mayorista: Toda persona natural o jurídica que a través de una planta de abastecimiento construida con el lleno de los requisitos legales, almacene y distribuya al por mayor combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del mismo (GLP).
"Distribuidor minorista: Toda persona natural o jurídica que expenda directamente al consumidor combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del mismo (GLP), por intermedio de estaciones de servicio propias o arrendadas.
"Gran consumidor: Toda persona natural o jurídica que, con adecuado almacenamiento para petróleo crudo y combustibles líquidos derivados del petróleo y con el lleno de los requisitos legales correspondientes, se provea directamente de las refinerías o plantas de abastecimiento para su propio uso industrial.
"Transportador: Toda persona natural o jurídica que transporte hidrocarburos y combustibles líquidos de petróleo en vehículos automotores".
"Ambas disposiciones son, pues,, de una claridad transparente. La ley hace referencia a las almacenadoras y distribuidores de petróleo y sus derivados, con exclusión del gas licuado G.L.P., al paso que el decreto demandado reglamenta el almacenamiento y la distribución del mismo producto.
"Es obvio, que la norma que se dice violada por el decreto acusado limitó sus alcances al excluir de sus previsiones el gas propano, cuyo almacenamiento y distribución reglamentó el acto impugnado, contrariando la excepción legal. Luego, no podía el Presidente regular la materia haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 120.3 de la Constitución Nacional, sin transgredir la norma superior que invocaba, con pretexto de reglamentaria.
"El ordenamiento constitucional limita la potestad reglamentaria del Presidente, orientada al desarrollo y ejecución de lo que expresa la ley. En otras palabras, la actividad presidencial debe moverse dentro del marco estricto de la ley, sin ir más allá de ella, so pena de desbordar la potestad reglamentaria.
"La jurisprudencia y la doctrina han demarcado la naturaleza y el alcance de los actos reglamentarios, en el sentido de que no pueden ampliar ni restringir la norma superior a la cual están sometidos, sin menoscabar el contenido de la misma.
"En torno a esta materia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterada al predicar:
"'La ley sienta los principios generales y el derecho reglamentario los desenvuelve en todos sus pormenores. Obviamente que el Gobierno, so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria, mal puede ampliar o restringir el sentido mismo de la ley que reglamenta dictando disposiciones nuevas, o suprimiendo las contenidas en la misma, puesto que ello ya no sería reglamentar sino legislar, como también lo ha sostenido en innumerables ocasiones esta Corporación ... Por consiguiente es necesario, como lo ha explicado el Consejo de Estado, que el Gobierno al hacer uso de la potestad reglamentaria desentrañe el contenido implícito, el sentido mismo, la finalidad específica de la ley que teniendo siempre en cuenta la prohibición de no rebasar ni la letra, ni la intención, ni la materia intrínseca, ni los mismos fines de ella'. (sent. noviembre 29 de 1984, Expediente 4429 Ponente, Dr. Samuel Buitrago Hurtado).
"El constitucionalista, doctor Luis Carlos Sáchica, enseña:
" 'La potestad reglamentaria a que se refiere el ord. 3o. del art. 120 característica del presidente como jefe de la administración, le permite al expedir los decretos, órdenes y resoluciones que precisan, particularizan y hacen viable la ley que reglamenta, interpretaría, sin exceder su contenido y términos, interpretación que es una especie de colaboración indirecta en la labor de creación del derecho por ser la autoridad que realiza y da eficacia a la tarea del legislador. Se discute la naturaleza de los actos reglamentarios, pues algunos los consideran de carácter legislativo, desde el punto de vista material, dadas su generalidad y permanencia, iguales a las de la ley que reglamentan. Sin embargo, su categoría es la de simples actos administrativos, ya que las reglamentaciones no pueden, como la ley, crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, debiendo limitarse a adoptar las medidas necesarias para hacer producir la plenitud de sus efectos a la ley, tanto expresos como implícitos.
“Es claro que la potestad reglamentaria envuelve y exige una interpretación previa de la ley, para evaluar y así poder determinar su desarrollo y efectos, pero los reglamentos no pueden ampliar ni restringir las consecuencias lógicas de la ley, ni menos contrariar su sentido'. (Constitucionalismo Colombiano, Ed. Temis - 1980, pág. 349).
"En el caso en comento, no hay duda de que el gobierno rebasó su facultad reglamentaria al regular lo que concierne al almacenamiento y distribución del gas propano, en manifiesta contradicción con la ley. Sería grave para la estabilidad jurídica de las instituciones y la seguridad de los administrados consagrar la tesis de que en materia reglamentaria, la violación de una norma de superior jerarquía es intrascendente en la medida en que sea accidental, porque se rompería el principio de la separación entre las ramas del poder público, que es lo sustancial.
"Por lo demás, esta agencia Fiscal comparte los argumentos expuestos por la H. Sala en auto de fecha marzo 7 de 1990, y que obra a folio 14 y siguientes del cuaderno 1, Expediente 6010, por medio del cual se decretó la suspensión provisional del decreto demandado, por considerar que dicha providencia se ajusta en un todo a las disposiciones de ley.
Las razones expuestas son suficientes para solicitar respetuosamente a la Honorable Sala, decretar la nulidad del decreto reglamentario impugnado". (fls. 40 a 43, c. 3).
CONSIDERACIONES DE LA SALA:
1. Los importantes aspectos regulados por el Decreto que se impugna tienen virtual importancia dentro del proceso industrial y económico de los productos derivados del petróleo, materia que por dicho interés para la comunidad en general ha de ocuparse de ella el Estado.
Conviene averiguar desde éste mismo momento si la ley que dice reglamentar el Decreto No. 2613 de 1989, esto es la No. 39 de 1987, se ocupa o no del llamado gas propano G.L.P., o si por el contrario, como insisten los demandantes, se trata de materia ajena a esta normatividad. Para concluir, en uno u otro sentido, la Sala resalta el contenido del art. 2o. de la ley 39 de 1987, cuyo tenor es el siguiente:
"Gran distribuidor mayorista: La Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol).
"Distribuidor mayorista: Toda persona natural o jurídica que a través de una planta de abastecimiento construida con el lleno de los requisitos legales, almacene y distribuya al por mayor combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del mismo (GLP).
"Distribuidor minorista: Toda persona natural o jurídica que expenda directamente al consumidor combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del mismo (GLP), por intermedio de estaciones de servicio propias o arrendadas.
"Gran consumidor: Toda persona natural o jurídica que, con adecuado almacenamiento para petróleo crudo y combustibles líquidos derivados del petróleo y con el lleno de los requisitos legales correspondientes, se provea directamente de las refinerías o plantas de abastecimiento para su propio uso industrial.
"Transportador: Toda persona natural o jurídica que transporte hidrocarburos y combustibles líquidos del petróleo en vehículos automotores".
2. Sin mayores dificultades, salta a la vista que el legislador excluyó expresamente de la regulación hecha por la ley 39 de 1987, uno de los derivados del petróleo cual es el gas licuado del mismo (GLP), y así, lo reitera en los dos primeros incisos del art. 2o. de la ley 39 de 1987.
Por el contrario, el ejecutivo, quien en su función de reglamentar las leyes tiene límites o cortapisas, decidió, a través del decreto demandado, proferir un completo estatuto para regular las almacenadoras y la comercialización de gas propano GLP, el cual recibe el particular de la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL, para ser distribuido a los consumidores. En efecto, en 18 arts. del referido decreto 2613 de 1989, se ocupó el ejecutivo de regular íntegramente la materia de que se viene tratando, dando definiciones, estableciendo la necesidad de registros, detallando equipos contra incendio, prescribiendo la solicitud, trámite y otorgamiento de licencias, fijando cantidades y volúmenes, estableciendo mecanismos de control y vigilancia sobre los particulares que se dediquen al almacenaje y comercialización del gas propano GLP, cuando no para imponer la obligación de otorgar garantías a través de contratos de seguros de responsabilidad civil extracontractual que amparen daños a terceros, en las modalidades y proporciones que aparecen en el art. 14 del Decreto demandado, y, en fin, para asignar sanciones por el incumplimiento de las obligaciones surgidas de dicho Decreto, en la modalidad de multas, suspensión temporal de entrega de gas y cancelación de licencia de funcionamiento. Se trata pues, de todo un estatuto tendiente a regular el almacenamiento y distribución del gas propano GLP, materia que como se vio con la transcripción del art. 2o. de la Ley 39 de 1987, fue expresamente excluida de esta normatividad legal.
3. El abrogado numeral 3o. del art. 120 de la Constitución Nacional de 1886, preveía como función propia del Presidente de la República el ejercicio de la potestad reglamentaria para expedir órdenes, decretos y resoluciones "necesarios para la cumplida ejecución de las leyes", atribución que en iguales términos repitió el numeral 11 del art. 189 de la Carta de 1991.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterada en el sentido de entender la potestad reglamentaria, como función propia del Presidente de la República, como instrumento de colaboración por parte del ejecutivo al legislativo, con el propósito de lograr la cumplida y eficaz ejecución de las leyes, para desarrollar lo que ellas comportan o llevan de manera implícita, pero teniendo el especial cuidado de que a través del reglamento ni se restrinja ni se amplíe el genuino querer del legislador, pues la modificación de la ley, para extenderla a eventos no previstos en ella o para reducir su marco de aplicación, hacen que el reglamento contraríe los textos constitucionales que lo estatuyen.
El sentido natural y obvio y el genuino espíritu de la normatividad contenida en la ley 39 de 1987, ponen en evidencia que el legislador perentoria y expresamente excluyó de tales prescripciones, lo relacionado con el gas licuado (GLP) derivado del petróleo, por lo que mal podría el ejecutivo, so pretexto de reglamentar dicha ley, hacer inclusión, se repite, de algo que el legislador descartó manifiestamente.
4. En providencia de 19 de noviembre de 1990, esta Sección, en materia de decretos reglamentarios, se pronunció así:
"A simple vista, la norma reglamentada para nada se refiere al tema de cesiones de contratos o aprobaciones de los mismos, aun cuando considera la Sala que tales aspectos son parte integrante, necesaria e inherente a la facultad de contratación que se desprende del Decreto 2310, ya que quien tiene el poder de celebrar un contrato, lo tendrá también, en principio, para definir lo referente a la cesión del mismo. Pero lo que sí es claro, a juicio de la Sala, es que ninguna de las disposiciones del Decreto 2310 de 1974, y menos aún su artículo 1º., pueden interpretarse en el sentido de que ella conllevan, u otorgan, ni explícita ni implícitamente, facultades al Ministerio de Minas para no motivar sus decisiones.
"De donde se desprende que al establecer, mediante decreto reglamentario, que las aprobaciones e improbaciones de las cesiones de tales contratos podrían no estar motivadas, reguló una materia no prevista en la ley reglamentada y se auto - otorgó unas facultades que prima facie contradicen el mandato de los artículos 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo". (Exp. No. 6323; Actor: Héctor Ramón Rodríguez; Consejero Ponente; Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla). Caso similar es el que ahora ocupa la Sala, dado que el decreto impugnado se ocupó de regular una materia no prevista en la ley reglamentada, antes bien, de la cual se había excluido expresamente aquella, y se auto asignó facultades que no quizo atribuirle al Presidente de la República el constituyente de 1886 ni ha querido asignárselas el de 1991.
5. Al ocuparse de la suspensión provisional de los efectos del Decreto demandado, la Sala estudió el aspecto del desbordamiento de las atribuciones por parte del ejecutivo. Las conclusiones a que llegó para suspender el susodicho decreto, hoy siguen siendo válidas y la entidad impugnadora de la demanda no logró hacer cambiar dicho criterio, a lo largo del plenario.
Lo anterior hace que la demanda esté llamada a tener éxito total, es decir que se acceda a decretar la nulidad definitiva de la totalidad del Decreto 2613 de 1989.
Por lo expuesto y obrando de acuerdo con la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley,
FALLA
DECRETASE LA NULIDAD DEFINITIVA DE LA TOTALIDAD DEL DECRETO 2613 DE 1989, dictado por el señor Presidente de la República y la señora Ministra de Minas y Energía, cuya suspensión provisional fue decretada por providencia de esta Sala de fecha 7 de marzo de 1990, y confirmada por proveído de 28 de junio del mismo año.
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COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha, 30 de enero de 1992.
CARLOS BETANCUR JARAMILLO, JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ, DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA, RUTH STELLA CORREA PALACIO SECRETARIA.