SENTENCIA 11001-03-25-000-2010-00185-00 de 2017

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032791SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-25-000-2010-00185-001307-2010201729/06/2017SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-25-000-2010-00185-00_1307-2010_2017_29/06/2017300327892017SIN EXTRACTO DE RELATORIA

Sentencias de NulidadC�sar Palomino Cort�sGOBIERNO NACIONALANTONIO JOSE GARCIA BETANCURDecreto n�mero 3667 de 2004Identificadores10030123216true1216151original30121333Identificadores

Asunto: Observancia del principio de Universalidad respecto del establecimiento del formulario �nico o integrado para la liquidaci�n y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales.

La Sala decide la demanda de nulidad, que en ejercicio de la acci�n prevista en el art�culo 84 del C�digo Contencioso Administrativo, present� el ciudadano Antonio Jos� Garc�a Betancur, contra el Decreto n�mero 3667 de 2004, �por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones�; y contra el Decreto n�mero 187 de 2005, �por medio del cual se modifica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras disposiciones�.

El 19 de mayo de 2010 el ciudadano Antonio Jos� Garc�a Betancur, present� demanda de nulidad, con solicitud de suspensi�n provisional, contra el Decreto n�mero 3667 de 2004, �por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones�; y contra el Decreto n�mero 187 de 2005, �por medio del cual se modifica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras disposiciones�, expedidos por el Presidente de la Rep�blica, el Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Ministro de la Protecci�n Social, y que fueran publicados en los diarios oficiales n�meros 45.726 del 8 de noviembre de 2004 y 45.808 del 31 de enero de 2005, respectivamente.

El ciudadano Antonio Jos� Garc�a Betancur, pretende que se declare la nulidad total de los decretos n�meros 3667 de 2004, �por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones�; y 187 de 2005, �por medio del cual se modifica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras disposiciones�, expedidos por el Gobierno Nacional, respectivamente; los cuales son del siguiente tenor:

por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley21de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley100de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la Rep�blica de Colombia,en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el art�culo 189, numeral 11 de la Constituci�n Pol�tica,

Primero. Que la ley establece la obligaci�n de efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y aportes parafiscales al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, a las cajas de compensaci�n familiar y a la Escuela Superior de Administraci�n P�blica, ESAP;

Segundo. Que para facilitar el cumplimiento de las citadas obligaciones resulta conveniente establecer mecanismos de pago de los mencionados aportes que sean adecuados y eficientes.

Art�culo 1�.Formulario Integrado. A m�s tardar el 1� de febrero del a�o 2005 la autoliquidaci�n y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales deber� realizarse mediante en un formulario �nico o integrado.

Art�culo 2�.Contenido del formulario �nico o integrado.El Ministerio de la Protecci�n Social se�alar� el dise�o y contenido del formulario �nico o integrado, bajo su coordinaci�n se establecer� un Comit�, integrado por las Superintendencias Bancaria, Nacional de Salud y del Subsidio Familiar, as� como por las entidades acreedoras y recaudadoras de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de los aportes parafiscales, el cual realizar� recomendaciones sobre el dise�o y contenido del formulario.

Art�culo 3�.Presentaci�n.El formulario �nico o integrado podr� ser presentado en forma f�sica o por medios electr�nicos. En este �ltimo caso, debe ajustarse a lo dispuesto por la Ley 527 de 1999 y a las normas que la modifiquen, sustituyan o reglamenten, as� como a los requisitos tecnol�gicos y de seguridad que pueda se�alar el Ministerio de la Protecci�n Social.

Art�culo 4�.Pago de aportes a trav�s entidades autorizadas para efectuar recaudos en sistemas de pago de bajo valor.El pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales podr� realizarse a trav�s de los sistemas de pago de bajo valor que funcionen de acuerdo con las normas que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, pero en cualquier caso mediante formulario �nico o integrado.

Art�culo 5�.Vigencia y derogatorias. El presente decreto empezar� a regir a partir de la fecha de su publicaci�n en el Diario Oficial y deroga las normas que le sean contrarias.

por medio del cual se modifica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras disposiciones.

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el art�culo 189, numeral 11 de la Constituci�n Pol�tica,

Formulario Integrado.A m�s tardar el 30 de junio del a�o 2005, se dispondr� del modelo de formulario �nico o integrado para la autoliquidaci�n y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales, el cual ser� de obligatoria utilizaci�n para los medios electr�nicos de pago de bajo valor.

Art�culo 2�.Para efectos del presente decreto el Ministerio de la Protecci�n Social iniciar� las pruebas requeridas a m�s tardar el 20 de febrero de 2005, para realizar los ajustes necesarios en la regulaci�n del formulario �nico o integrado.

Art�culo 3�.Vigencias y derogatorias.El presente decreto deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y modifica, en lo pertinente, el Decreto 3667 de 2004.

En la demanda, el actor considera que los Decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005, infringen los art�culos 2, 6 y 209 de la Ley 100 de 1993.

El concepto de violaci�n, conforme con el libelo, se centra en sostener que los actos administrativos acusados vulneran el principio de universalidad en materia de seguridad social y el principio de igualdad, en la medida en que el formulario �nico o integrado para la autoliquidaci�n y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales, o planilla integrada de liquidaci�n de aportes, (en adelante Planilla PILA) genera discriminaci�n habida cuenta de la manera como deben pagar sus cotizaciones los trabajadores dependientes respecto de los independientes.

Se�ala que el principio de universalidad cobija a los trabajadores independientes que corresponde a un grueso n�mero en nuestro pa�s, encontr�ndose en este grupo los contratistas individuales, los trabajadores del servicio dom�stico, los agremiados y asociados, los pensionados, las madres comunitarias, los independientes beneficiarios del fondo prosperar, entre otros, que por tener capacidad de pago, est�n obligados a aportar al Sistema de Seguridad Social por mandato de la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003.

Precisa que los decretos demandados no consultan el esp�ritu del principio de universalidad se�alado en el art�culo 2 de la Ley 100 de 1993, frente a los trabajadores independientes, ante la discriminaci�n a que los ha sometido la creaci�n de la Planilla PILA, la cual los ha llevado a soportar cargas a las que no est�n obligados, por cuanto que si bien es su obligaci�n afiliarse al Sistema de Seguridad Social cuando tienen capacidad econ�mica, tambi�n lo es, que al perder esa capacidad, de ninguna manera puede ese formato amparado en una actuaci�n administrativa presionarlos para que coticen ni mucho menos acumularles el tiempo no cotizado para hacerlo efectivo posteriormente, cuando deba afiliarse de nuevo al haber retornado su capacidad de pago.

Afirma que se vulnera el principio constitucional a la igualdad, lo cual se evidencia cuando quiera que a los trabajadores independientes que se afilian al Sistema General de Seguridad Social Integral (en adelante SGSSI) en cualquier d�a del mes, la Planilla PILA les exige el pago del mes completo (30 d�as), y m�s grave a�n, si se vinculan despu�s del d�a h�bil que corresponde a los dos �ltimos d�gitos de su c�dula, el sistema le liquida intereses, lo cual no ocurre con el trabajador dependiente, que no obstante ingresar y/o retirarse de la empresa en cualquier tiempo la Planilla PILA le permite a los empleadores pagar s�lo la proporcionalidad del tiempo laborado.

Por tal raz�n, debido a las falencias de la Planilla PILA, �el trabajador independiente individual y/o agremiado que ingresa al Sistema de Seguridad Social Integral, despu�s de cierta fecha, entra sancionado, lo cual es un atropello del sistema y particularmente de la Planilla (PILA) y una clara inobservancia a disposiciones legales que expresamente lo proh�ben (Ley 100 de 1993, art�culo 209; Decreto 692 de 1994 y Sentencia C-171 de 1998)�.

Todo lo anterior, aduce el actor, evidencia un trato discriminatorio y por consiguiente la inobservancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad entendidos como lo ha se�alado la Honorable Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia (T-232 de 2005), como la relaci�n de proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido; es decir, que �el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente m�s importantes�. No habiendo raz�n entonces, para que la Planilla PILA, no permita reportar la novedad de retiro en cero, conforme a lo dispuesto en el art�culo 35 del Decreto 1406 de 1999, que en la parte final claramente se�ala �las novedades que concurran y no se puedan reportar anticipadamente se reportar�n al mes siguiente�.

El libelista pone de presente que los actos acusados vulneran el art�culo 6, inciso final, de la Ley 100 de 1993, toda vez que el no estar habilitada la Planilla Integrada de Liquidaci�n de Aportes �Pila�, para el registro de novedades que se presenten de los trabajadores independientes despu�s de haber pagado anticipadamente, �el Estado le est� incumpliendo con la unificaci�n normativa; no habiendo para el efecto presencia de la garant�a de un orden justo, el que se recuerda conforme al art�culo 123 Superior�, �puesto que tal entendimiento quebrantar�a los efectos del mandato constitucional del art�culo 209 Superior, conforme al cual la funci�n administrativa, est� al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en los principios de eficacia, econom�a y celeridad�.

Adicionalmente, se se�al� en el escrito de demanda que las trabajadoras del servicio dom�stico, que siendo asalariadas, son obligadas a pagar por v�a de la planilla por anticipado, d�ndoles el tratamiento de independientes, lo que no tiene raz�n de ser, pues este gremio dej� de ser subsidiado desde el a�o 2003, con el advenimiento de la Ley 797 de 2003; dejando sin efectos el art�culo 9 del decreto 1156 de 1996.

La demanda fue admitida mediante Auto del 14 de octubre de 2011. En el mismo prove�do, se decidi� denegar la solicitud de suspensi�n provisional de los Decretos y se procedi� a ordenar la notificaci�n al Agente del Ministerio P�blico, al se�or Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, y al se�or Ministro de la Protecci�n Social, o quien haga sus veces. Finalmente, se dispuso la respectiva fijaci�n en lista. (Folios 32 al 38).

El apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico manifest� oposici�n �a que se concedan las declaraciones solicitadas� y solicit� se tenga probada la excepci�n de inepta demanda, y en caso de que no prosperare, se nieguen las pretensiones de la demanda y se abstenga de declarar la nulidad de las normas acusadas.

La argumentaci�n en esta contestaci�n se dirige a precisar que �(i) el concepto de violaci�n es insuficiente, incompleto y subjetivo, con lo cual no se satisface los requisitos de la acci�n de nulidad simple; (ii) la estructura y contenido de la PILA se fundamenta en las normas vigentes que regulan la afiliaci�n, pago y reportes de novedades de los trabajadores independientes; (iii) la PILA permite incorporar el nombre de la ARP, y en caso de que no lo hiciera, no se conoce la norma legal que supuestamente viola; (iv) las trabajadoras del servicio dom�stico cotizan como independientes; (v) los decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005 no carecen de determinaci�n en el mandato ni �mbito de aplicaci�n; (vi) los decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005 no violan el principio de universalidad (art.2 de la Ley 100 de 1993) ni el derecho a la igualdad, ni los art�culos 6 y 209 de la Ley 100 de 1993�.

Respecto de la excepci�n de inepta demanda, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, dirige su memorial a precisar que la demanda adolece de concepto de violaci�n, toda vez que los �ataques del demandante nunca se dirigen contra el articulado o las facultades que se requer�an para la expedici�n de las normas demandadas, sino exclusivamente contra el formato o planilla PILA�.

De otro lado, se precisa que las acusaciones del demandante contra la PILA, no son ni podr�n hacerse extensivas al Decreto 3667 de 2004, ni al Decreto 187 de 2005 como lo pretende el actor, los mismos no definieron las condiciones ni las reglas aplicadas por la planilla, sino que simplemente autorizaron y ordenaron la creaci�n de un formulario �nico. Las acusaciones fundamentadas en la supuesta discriminaci�n frente a los trabajadores independientes no es un asunto que se haya abordado por los decretos.

Se enfatiza que la PILA no establece ni aplica normas diferentes a las que se se�alaban en las disposiciones vigentes sobre la afiliaci�n, registro de novedades, suspensi�n y mora aplicables a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, porque las normas anteriores a la expedici�n de la planilla sirvieron de referentes fundamentales para definir el contenido de la PILA, y es por ello que los trabajadores independientes deben realizar tanto el pago de los aportes como el registro de la novedad de retiro en el mismo momento.

Finalmente se precisa que �el abordaje del p�rrafo en el que el demandante expone las razones por las que, seg�n su entender, los decretos demandados violan el principio de universalidad debe hacerse con cuidado, pues contiene una serie de afirmaciones subjetivas y completamente equivocadas, que desconocen una vez m�s, no solo el contenido de las normas demandadas, sino las dem�s normas del Sistema y especialmente la definici�n del principio de universalidad�.

La apoderada del Ministerio de Salud y Protecci�n Social, solicita en su escrito de contestaci�n que no se acceda a las pretensiones de la demanda, �declarando que las disposiciones demandadas se encuentran ajustadas a la Constituci�n y la Ley�, al considerar que las normas demandadas generaron un mecanismo acorde con los avances tecnol�gicos que crea un formato inteligente que le permite a todas las personas y empresas pagar sus aportes al Sistema de la Protecci�n Social, es decir, para Salud, Pensiones, Riesgos Profesionales, Cajas de Compensaci�n, Sena e ICBF. Este instrumento liquida los aportes que deben ser pagados de conformidad con las normas que rigen cada subsistema y le informa a la persona el valor total que debe pagar y el subtotal por cada subsistema.

Se�ala que el sistema de Planilla PILA es de gran utilidad tanto para las personas naturales como para las empresas, toda vez que anteriormente ten�a que pagarse cada subsistema por separado, lo que aumentaba los tr�mites y costos, pues se deb�a llenar un formulario por cada uno. Lo que imped�a conocer exactamente la situaci�n de cada persona respecto de cada subsistema. Raz�n por la cual se cre� este instrumento �que permite hacer de una sola vez todos los pagos, adem�s se puede hacer de manera electr�nica, sin necesidad de hacer cola en los bancos para pagar�.

A decir de la apoderada del Ministerio, no es posible endilgarle las falencias que pueda presentar la planilla a las normas que la sustentan, pues estas no determinaron en ning�n momento su estructura, sino que buscaron generar una mayor facilidad y oportunidad para el pago de aportes. Tampoco se excluy� a persona alguna para efecto de los aportes al Sistema, pues los independientes, en todas las modalidades como los relaciona el demandante, est�n cobijados con dichas normas, para que al igual que los dependientes puedan hacer sus aportes de manera m�s �gil y c�moda.

�Finalmente, en el caso preciso de las empleadas del servicio dom�stico, que laboran mes completo o por d�as, son definidas como trabajadoras dependientes, por lo que no se puede decir que hayan sido discriminadas por la norma, por cuanto al ser dependientes pueden efectuar los aportes al Sistema de seguridad Social, por los periodos que efectivamente laboren�.

4. Intervenci�n de la Asociaci�n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesant�as, �ASOFONDOS�

Durante el t�rmino de fijaci�n en lista, la Ciudadana Adriana Huertas Bonilla, obrando en calidad de representante legal de ASOFONDOS present� escrito con el prop�sito de �pronunciarse sobre los fundamentos de la acci�n incoada�, centrando su argumentaci�n en sostener que los decretos acusados no modifican, ni introducen nuevas previsiones legales para efectos del pago de los aportes a la seguridad social integral. Por lo que los cargos que el actor aduce deben ser dirigidos a las normas legales y reglamentarias que regulan el pago de los aportes pensionales por parte de los trabajadores dependientes o independientes.

En cuanto a la Planilla Integral de Liquidaci�n de Aportes PILA, en principio desarrolla las normas legales y reglamentarias que establecen las condiciones para el pago de aportes de trabajadores dependientes e independientes, esto es desarrolla un mecanismo que facilita y agiliza el procedimiento de pago de aportes a la seguridad social integral.

De cara al sistema, se afirma, ha permitido el control de la evasi�n y la elusi�n de aportes a la seguridad social, como quiera que la planilla exige el pago integral de todas las obligaciones que establece la ley; ha servido para unificar la informaci�n reportada y con ello mejorar la calidad. Tambi�n ha contribuido al aportante, puesto que simplifica el n�mero de formatos y reportes que debe realizar, y permite un pago �nico de todas las obligaciones, y con esto se disminuye considerablemente el manejo de formatos f�sicos.

En calidad de impugnante, el Ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo presenta memorial dentro del t�rmino para alegar de conclusi�n, solicitando que se nieguen las pretensiones de la demanda basado en que las normas demandadas no contienen las disposiciones normativas que se�ala el demandante.

Considera el interviniente que lo procedente es proferir un fallo inhibitorio por cuanto que el demandante no presenta ning�n concepto de violaci�n contra las normas demandadas, por lo que no cumple con este requisito como lo exige el art�culo 137 numeral 4 del CCA.

Precisa que la PILA en tanto facilita el cumplimento de la obligaci�n de aportar, mal podr�a vulnerar el principio de universalidad. Por el contrario, lo desarrolla, al evitar por ejemplo que las personas con capacidad de pago coticen solamente a pensiones sin cotizar a salud, lo cual adem�s de evitar la evasi�n, propende por la afiliaci�n de todas las personas a la seguridad social en salud.

Concluye se�alando que el r�gimen de afiliaci�n al Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene diferencias de tratamiento entre trabajadores dependientes e independientes. En el r�gimen contributivo los trabajadores independientes deben cotizar por periodos no inferiores a un mes, mientras que la cotizaci�n de los dependientes se realiza de acuerdo con los d�as laborados, utilizando para el efecto el valor de la n�mina del mes anterior. (Folios 124 a 130)

La parte demandante fundament� su alegato en id�nticas consideraciones realizadas en el escrito de la demanda. Esgrimiendo que el mecanismo PILA no fue dise�ado conforme con los requerimientos que precisa el trabajador independiente agremiado, quienes realizan el pago de los aportes a la seguridad social en salud, pensi�n y riesgos profesionales de manera anticipada, debiendo en esa misma fecha de pago anticipado reportar las novedades de retiro por p�rdida de capacidad econ�mica, para que se haga efectivo al vencimiento del mes.

Siendo claro entonces que si por alguna raz�n el trabajador independiente no reporta la novedad de retiro al momento del pago, debe hacerlo el mes siguiente. Es as� como la Planilla PILA no permite hacer el retiro en ceros, y si lo hace, con un solo d�a, le EPS le genera al trabajador independiente, una cartera presunta por los 29 d�as restantes, lo que resulta ser un tratamiento distinto respecto de los trabajadores dependientes o asalariados a los cuales si les permite el retiro con solo un d�a en cualquier tiempo.

Se manifiesta, de manera adicional, que el mecanismo PILA va en contra v�a de los establecido en el art�culo 28 del Decreto 692 de 1994, al se�alar que �trat�ndose de afiliados independientes, no habr� lugar a la liquidaci�n de intereses de mora, toda vez que las cotizaciones se abonar�n por mes anticipado y no por mes vencido�.

Se concluye diciendo �al exigir la Planilla PILA, el reporte de pago de un nuevo mes para poder aceptar la novedad del retiro de los trabajadores independientes, vulnera sus intereses, porque los est�n obligando a pagar por un periodo respecto del cual han perdido su capacidad de pago y del que tampoco ha recibido ning�n servicio de la EPS, pues �stos estaban suspendidos�.

En relaci�n con la parte demandada, solo el Ministerio de Salud y Protecci�n Social, present� alegatos de conclusi�n. En dicho memorial, se reiteraron los argumentos de defensa expuestos en la contestaci�n de la demanda, tal como consta a folios 122 a 123.

No obstante, el representante del Ministerio resalt� que �Tampoco hay lugar a la demanda dirigida contra las citadas normas, toda vez que con ellas en ning�n momento se excluy� a persona alguna para efecto de los aportes del Sistema, pues lo independientes, en todas las modalidades, est�n cobijados con dichas normas, para que al igual que los dependientes, puedan hacer sus aportes, de manera m�s �gil y c�moda�.

El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, rindi� concepto solicitando que se deniegue las pretensiones de la demanda de nulidad presentada.

Se refiere en primer t�rmino el Procurador Delegado, a la propuesta de inepta demanda por ausencia de concepto de violaci�n, se�alando que conforme con la Jurisprudencia del Consejo de Estado, y dado que el actor explica de manera precaria las razones por las cuales considera tal violaci�n, el hecho de no citar expresamente las causales consagradas en el art�culo 84 del CCA no es �bice para que no se realice un estudio de fondo, el actor pide la nulidad porque considera que viola las normas, as� tal afirmaci�n resulte equivoca, debe darse el estudio atendiendo su petitum.

Se�ala el Agente del Ministerio P�blico que los actos acusados han pretendido un tr�mite �gil, eficiente y adecuado, que no excluye al trabajador independiente como lo sostiene al actor puesto que por el contrario lo involucra en el mismo proceso, incluso a la empleada del servicio dom�stico, con una relaci�n laboral diferente o especial, le da la posibilidad de acceder al sistema garantizando sus aportes y el disfrute de los beneficios que se ofrecen.

De tal forma el principio rector de la universalidad, que implica garantizar la protecci�n que brinda el sistema a los trabajadores independientes, que por tener capacidad de pago est�n obligados a aportar, no se encuentra vulnerado como tampoco el principio constitucional de la igualdad como lo sostiene el actor. Alega que el llamado principio de razonabilidad, en los t�rminos expuestos por el demandante, no aplica en tanto deber�a demandarse la Resoluci�n 0634, disposici�n que determina la estructura, el contenido del formato �nico, la informaci�n que se debe consignar de forma obligatoria y de forma excepcional; asunto competente de quien dise�� el sistema basado en el citado acto administrativo, cuya acci�n de nulidad no se adelant�.

De otra parte se observa, afirma el Procurador Delegado, que existe una relaci�n de conexidad tem�tica, sistem�tica y teleol�gica en las disposiciones acusadas. Para sostener lo contrario no es suficiente con afirmarlo, como lo hace el actor, sino que es menester mostrar y demostrar dicha falta de conexidad.

La Subsecci�n es competente para conocer, en �nica instancia, de la presente demanda de nulidad contra el Decreto n�mero 3667 de 2004, �por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones�; y contra el Decreto n�mero 187 de 2005, �por medio del cual se modifica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras disposiciones�, expedidos por el Presidente de la Rep�blica, el Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico y el Ministro de la Protecci�n Social, y que fueran publicados en los diarios oficiales n�meros 45.726 del 8 de noviembre de 2004 y 45.808 del 31 de enero de 2005, respectivamente; conforme con el art�culo 128 numeral 1 del C�digo Contencioso Administrativo.

La Sala debe establecer si las disposiciones normativas previstas en los Decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005, vulneran los principios de universalidad del Sistema de Seguridad Social y el principio de igualdad, al establecer condiciones que diferencian y discriminan injustificadamente a los trabajadores independientes respecto de los trabajadores dependientes, contraviniendo lo dispuesto en los art�culos 2, 6 y 209 de la Ley 100 de 1993.

Con el prop�sito de dar respuesta el problema jur�dico, metodol�gicamente se emprender� el an�lisis de los siguientes aspectos: a) definici�n y alcance del principio de universalidad del sistema de seguridad social; b) aplicaci�n del principio de igualdad respecto de las obligaciones de pago de aportes de la seguridad social de los trabajadores dependientes frente a los trabajadores independientes; y c) el caso concreto.

Antes de iniciar el an�lisis de los aspectos mencionados, la Sala entrar� a emitir un pronunciamiento sobre la procedibilidad o no de la excepci�n de inepta demanda propuesta por el representante del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, en la medida en que esta definici�n se hace necesaria para continuar el estudio de fondo de la presente causa.

Como se se�al� anteriormente el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico propuso la excepci�n de inepta demanda tras considerar que el libelo adolece de determinaci�n del concepto de violaci�n, al no presentar de forma sint�tica los principales cargos formulados por el accionante. De manera tal que de la lectura del escrito de demanda es posible concluir que no existe una relaci�n entre los asuntos regulados por los decretos acusados, esto es su contenido, frente a las acusaciones realizadas por el demandante.

Para el Consejo de Estado, la demanda es el instrumento a trav�s del cual se ejercita el derecho de acci�n, es decir, que inicia el proceso judicial para obtener -mediante la sentencia- la resoluci�n de las pretensiones que formula el demandante. Considerando, entonces, la importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado �demanda en forma�.

De acuerdo con lo dicho, no cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento la jurisdicci�n, pues se debe cumplir con los requisitos dispuestos por la normativa para estructurar la demanda en debida forma. Es as� como, el C�digo Contencioso Administrativo regul� su contenido m�nimo en los art�culos 137 a 139 y, por tanto, para estructurarla de conformidad con las normas legales, es necesario acudir, �nicamente, a lo establecido en esas disposiciones[1].

La acci�n se dirige al juez, y por eso los sujetos de ella son �nicamente �ste y el actor; la pretensi�n va dirigida a la contraparte, presupuestos necesarios para que pueda originarse el proceso, y ella debe contener lo que se pide, con sus fundamentos de hecho y de derecho, es decir, la pretensi�n y su raz�n. Para que el objeto de la acci�n se cumpla y haya proceso, basta que se re�nan los presupuestos procesales (competencia, capacidad de las partes, debida representaci�n, ausencia de vicios de nulidad, condiciones de forma para toda demanda y las especiales para la clase de proceso de que se trata); pero para que prospere la pretensi�n y la sentencia sea favorable, se requiere, adem�s, que el actor pruebe el derecho en que la funda, que ese derecho no sea desestimado por consecuencia de una excepci�n del demandado, que se tenga legitimaci�n en la causa e inter�s sustancial para obrar y que se re�nan los dem�s presupuestos materiales y sustanciales definidos por la Ley.

De acuerdo con lo anterior, y teniendo presente que este an�lisis se realiza para estudiar la procedencia de la excepci�n de inepta demanda, es preciso considerar que �sta se constituye, exclusivamente, cuando falta alguno de los presupuestos expresados, esto es, cuando no se cumple con lo prescrito en los art�culos 137 a 139 del CCA.[2]

El numeral 4� del art�culo 137 del CCA, establece como requisito formal de la demanda que cuando se trate de la impugnaci�n de un acto administrativo deber�n indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violaci�n.

La Jurisprudencia de esta Corporaci�n tiene determinado que este presupuesto formal delimita (i) al demandado el �mbito de la defensa, (ii) el problema jur�dico y (iii) el campo de decisi�n del juzgador. Tambi�n ha indicado que el demandante tiene la carga procesal de indicar de forma puntual las normas que considera infringidas y el concepto de violaci�n de las mismas, ya que el control en estos casos no es de car�cter general, sino que est� restringido por los aspectos que se�ale el demandante[3].

En esta materia, la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del numeral 4 del art�culo 137 del CCA, mediante Sentencia C-197 de 1999, asever� lo siguiente:

�La exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificaci�n. Si el acto administrativo, como expresi�n de voluntad de la administraci�n que produce efectos jur�dicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del �rgano que lo expidi�, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivaci�n, la desviaci�n de poder, la violaci�n de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prev� la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumi�ndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, m�s a�n cuando dicha b�squeda no s�lo dispendiosa sino en extremo dif�cil y a veces imposible de concretar, frente al sinn�mero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administraci�n. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligaci�n, la cual contribuye adem�s a la racional, eficiente y eficaz administraci�n de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisi�n del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitaci�n de la problem�tica jur�dica a considerar en la sentencia, mediante la determinaci�n de las normas violadas y el concepto de la violaci�n�[4]. (Cursiva ajena al texto original)

No obstante lo anterior, ha advertido el Tribunal Constitucional que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicaci�n de la norma contenida en el numeral 4 del art�culo 137 del CCA, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio. En tal virtud, defectos tales como la cita err�nea de una disposici�n legal que por su contenido es f�cilmente identificable por el juez, o el concepto de la violaci�n insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad.

Se ha precisado, tambi�n, que trat�ndose de derechos fundamentales de aplicaci�n inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, as� la demanda no la haya invocado expresamente[5].

En ese mismo sentido, ha sido reiterada la Jurisprudencia del Consejo de Estado al se�alar que aun cuando el concepto de la violaci�n carezca de rigor y t�cnica, pero se cumple con indicar las normas violadas no puede calificarse de inepta la demanda. As� lo ha dicho esta Corporaci�n en sentencia del 2 de septiembre de 2010:

�Esta Corporaci�n ha sostenido de manera reiterada el criterio seg�n el cual el requisito de la demanda exigido por el numeral 4� del art�culo 137 del C. C. A., se cumple cuando se se�alan las normas violadas aunque dichas normas est�n derogadas o no resulten aplicables al caso y la exigencia de explicar el concepto de la violaci�n se entiende cumplida aunque a la explicaci�n ofrecida le falte claridad, sea incoherente, insuficiente o carezca de rigor.

En tales casos no falta el requisito previsto en el art�culo 137-4 ni puede calificarse la demanda como inepta a efectos de justificar un fallo inhibitorio.� [6](Cursiva y subrayado ajeno al texto original)

Ahora bien, con fundamento en los anteriores precedentes jurisprudenciales, y habiendo desentra�ado el sentido de la demanda de nulidad propuesta por el Ciudadano Antonio Jos� Garc�a Betancur, es dable concluir que si bien esta adolece de t�cnica jur�dica al no definir con precisi�n los cargos sobre los que se funda, e incluso el concepto de violaci�n resulta ser insuficiente y en algunos aspectos incoherente; si se precisan las normas que se consideran vulneradas por los actos administrativos acusados y es posible comprender en l�neas generales el sentido mismo de la acusaci�n, por lo que la excepci�n de inepta demanda propuesta deber� ser desestimada, entrando la Sala por tanto, a resolver el problema jur�dico planteado.

4. PRINCIPIOS DE UNIVERSALIDAD E IGUALDAD RESPECTO DE LA OBLIGACION DE LOS TRABAJADORES DE COTIZAR APORTES AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL

En este apartado, la Sala en un primer momento analizar� la definici�n legal y el alcance del principio de universalidad del sistema de seguridad social; posteriormente se examinar� la aplicaci�n del principio de igualdad respecto de las obligaciones de pago de aportes a la seguridad social de los trabajadores dependientes respecto de los independientes, para desembocar con el an�lisis del caso concreto, dando respuesta de esta manera al problema jur�dico presentado.

El art�culo 48 de la Constituci�n Pol�tica establece que �Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social�. La misma norma se�ala como principios de la seguridad social: la eficiencia, la universalidad y la solidaridad. Adem�s, �la seguridad social se ubica dentro de los principios constitucionales de la igualdad material y en la cl�usula del Estado Social de Derecho�[7]. Por otro aspecto, la seguridad social es un servicio p�blico, por lo tanto sobre �l se proyecta el art�culo 365 de la C. P.: �Los servicios p�blicos son inherentes a la finalidad social del estado. Es deber del estado asegurar su prestaci�n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional�.

Uno de los principios caracter�sticos del servicio p�blico es la eficiencia y, espec�ficamente este principio tambi�n lo es de la seguridad social. La aplicaci�n ineludible de los principios est� basada en el art�culo 2� de la C. P. que se�ala como uno de los fines del estado �garantizar la efectividad de los principios�.

Con fundamento en lo dicho, se tienen entonces que la universalidad es un principio de raigambre constitucional que conlleva a que el sistema tenga por objetivo que todos los habitantes del pa�s disfruten de seguridad social[8]. Por eso mismo, se estableci� legalmente el car�cter de obligatorio. En ese sentido lo se�ala el art�culo 153 de la ley 100 de 1993, al disponer que �adem�s de los principios generales consagrados en la Constituci�n Pol�tica�, son reglas rectoras del sistema de seguridad social otras, como la equidad, la obligatoriedad, la protecci�n integral y la libre escogencia.

El principio de Universalidad, adem�s de estar expresamente consagrado en la Constituci�n, tambi�n ha sido positivado en el art�culo 2 de la Ley 100 de 1993, que a rengl�n seguido se�ala:

�Art�culo 2. PRINCIPIOS. El servicio p�blico esencial de seguridad social se prestar� con sujeci�n a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participaci�n:

b. UNIVERSALIDAD. Es la garant�a de la protecci�n para todas las personas, sin ninguna discriminaci�n, en todas las etapas de la vida;

En s�ntesis, seg�n el principio de universalidad, la cobertura en la protecci�n de los riesgos inherentes a la seguridad social debe amparar a todas las personas residentes en Colombia, en cualquiera de las etapas de su vida, sin discriminaci�n alguna por razones de sexo, edad, raza, origen nacional o familiar, lengua, religi�n, opini�n pol�tica o filos�fica, entre otros aspectos[9].

4. El Principio de Igualdad frente a la obligaci�n de aportes a la seguridad social de los trabajadores dependientes e independientes

Desde sus albores, la diferencia existente entre los trabajadores dependientes e independientes ha sido tomada en cuenta por el legislador para configurar el sistema general de pensiones. Es as� como el art�culo 19 de la Ley 100 establece que los trabajadores independientes cotizar�n sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, y ser�n responsables por la totalidad de la cotizaci�n, determinaci�n que seg�n lo ha se�alado la jurisprudencia de la Corte Constitucional no comporta una trasgresi�n del principio de igualdad por ser expresi�n de la cl�usula de libertad configurativa del legislador. En ese sentido, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional:

�Es indudable, que los trabajadores dependientes, vinculados a un empleador mediante una relaci�n laboral, regida por un contrato de trabajo, se encuentran dentro de una situaci�n jur�dica y material que es sustancialmente diferente a aqu�lla que corresponde a los trabajadores independientes. En efecto: el contrato de trabajo supone la existencia de una relaci�n jur�dica en la cual concurren tres elementos esenciales: la actividad personal del trabajador en favor del empleador, es decir, realizada por s� mismo y sin el concurso o la ayuda de otros, la continuada subordinaci�n o dependencia del trabajador respecto del empleador, durante todo el tiempo de su duraci�n y un salario como retribuci�n del servicio.

Los trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relaci�n o relaciones jur�dicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonom�a, sin encontrarse sujetos a poder jur�dico de subordinaci�n o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado espec�fico concreto logrado con dicha actividad�[10].

Es as� como con fundamento en las anteriores consideraciones, se ha concluido que los trabajadores dependientes e independientes se encuentran en una distinta situaci�n jur�dica y material, circunstancia que justifica, desde el punto de vista objetivo, y sobre la base de la razonabilidad, racionalidad y finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes se les exija el pago �ntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad social.[11]

Ahora bien, no solamente la diferente situaci�n material en que se encuentran los trabajadores dependientes frente a los independientes justifica que estos �ltimos deban pagar la totalidad de la cotizaci�n al sistema de seguridad social; si no que tambi�n se trata de la libertad que la Constituci�n en sus art�culos 46 y 48 le otorga al legislador para dise�ar el sistema o sistemas de seguridad social que mejor se adecuan a los finalidades que �sta debe cumplir dentro del Estado Social de Derecho, y para disponer que ella se extienda de manera progresiva, cuantitativa y cualitativa[12].

�El legislador al amparo de su libertad pol�tica de creaci�n del derecho, ha establecido un r�gimen distinto entre trabajadores dependientes e independientes, en cuanto a la base de sus cotizaciones y el monto y distribuci�n de �stas, apoyado en el hecho de que la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales con los trabajadores dependientes son diferentes a la de los trabajadores independientes que, como se dijo, se considera razonable, sin descartar que de acuerdo con la futura pol�tica macro econ�mica y social del Estado, sea posible el establecimiento de una regulaci�n normativa diferente que disponga una forma de cotizaci�n m�s favorable a dichos trabajadores�[13].

Finalmente, el m�ximo tribunal de la jurisdicci�n constitucional ha descartado que la diferenciaci�n en el trato respecto de la afiliaci�n y aportes que deben realizar los trabajadores dependientes al sistema de seguridad social con respecto a los trabajadores independientes, vulnere el principio de igualdad y por tanto no constituye un trato discriminatorio que contravenga lo dispuesto en el art�culo 13 de la Carta Pol�tica. En ese sentido, se ha pronunciado:

�Es potestativo del legislador fijar el tratamiento diferencial entre trabajadores dependientes e independientes, en cuanto a la base de cotizaciones y el monto y distribuci�n de �stas, en virtud de que la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales son diferentes entre una y otra categor�a de trabajadores. Adem�s, es claro para la Corte Constitucional, que una cosa es la discriminaci�n que proh�be el art�culo 13 de la Carta y otra la diferenciaci�n racional y razonable que establece el legislador entre distintos sujetos para atender situaciones materiales o de hecho diferentes, por lo tanto, resulta claro que, en opini�n de la Corte los trabajadores independientes, les corresponda asumir en su integridad el costo total de su afiliaci�n al sistema, el cual se produce en forma voluntaria o espont�nea�[14]. (Cursiva y subrayado ajeno al texto original)

Igualmente, la Corte Constitucional ha indicado que �sin perjuicio del deber del Estado de establecer un sistema de seguridad social y de salud universal, esto es, que cubra a todos los colombianos, la ley tiene una amplia libertad para determinar cu�l es el grupo de beneficiarios de un sistema especial de seguridad social y salud...�[15]

Entonces, a manera de concreci�n se debe precisar que el legislador goza de libertad para instituir tratamientos diferenciales entre los trabajadores dependientes e independientes en materia de acceso al sistema general de seguridad social, por lo que un trato distinto respecto de la fijaci�n, manera y forma para realizar los aportes al sistema, previstos para uno y otro, en cada caso, en nada contraviene el principio de igualdad, ni constituye per se acto discriminatorio alguno.

El libelista funda su demanda al considerar que los Decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005, vulneran la normas contenidas en los art�culos 2, 6 y 209 de la Ley 100 de 1993; considerando por tanto que estas disposiciones desconocen los principios de universalidad e igualdad, al establecer un tratamiento distinto, y no autorizado por la ley, para los trabajadores independientes respecto de los dependientes, trat�ndose de sus aportes al sistema de seguridad social.

El art�culo 2 de la Ley 100 de 1993 contempla, como ya se analiz�, el principio de universalidad del sistema; el art�culo 6 de la misma ley se refiere a los objetivos del sistema, instituyendo las garant�as a las prestaciones econ�micas y de salud a quienes tienen una relaci�n laboral o capacidad econ�mica suficiente, a la prestaci�n de los servicios sociales complementarios, y a la ampliaci�n de cobertura para garantizar el acceso universal a los servicios que desarrollan la seguridad social. Por su parte, el art�culo 209 ib�dem hace alusi�n a las razones para justificar la suspensi�n del sistema de un afiliado, cuando quiera que no se realice el pago de la cotizaci�n en el sistema contributivo, circunstancia que �producir� la suspensi�n de la afiliaci�n y al derecho a la atenci�n del Plan de Salud Obligatorio. Por el per�odo de la suspensi�n, no se podr�n causar deuda ni inter�s de ninguna clase�.

Ahora bien, La Ley 100 de 1993 estableci� la obligaci�n de cotizar tanto al Sistema General de Pensiones como al Sistema General de Seguridad Social en Salud a las personas vinculadas mediante un contrato de trabajo, contrato de prestaci�n de servicios, servidores p�blicos, trabajadores independientes y pensionados (solo Sistema General de Salud por ser titulares de pensi�n). De otro lado, existe la obligaci�n legal de realizar aportes parafiscales al Servicio Nacional de Aprendizaje �SENA�, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar �ICBF�, a las cajas de compensaci�n familiar y a la Escuela Superior de Administraci�n P�blica �ESAP�.

Es importante mencionar que el establecimiento de una planilla integrada o formulario �nico para la liquidaci�n y pago de aportes a la seguridad social tuvo lugar con fundamento en dicha obligaci�n de cotizar al sistema de seguridad social, teniendo su origen ya como instrumento para unificar aportes, en el mandato que el legislador confiriera a trav�s de la Ley 797 del 29 de enero de 2003, �por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre Reg�menes pensionales exceptuados y especiales�; toda vez que en su art�culo 15, referido al sistema de registro �nico, dispuso lo siguiente:

�Corresponde al Gobierno definir el dise�o, organizaci�n y funcionamiento de:

Par�grafo. El Gobierno Nacional expedir� dentro de un t�rmino de dos (2) a�os contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los decretos necesarios para desarrollar el sistema a que se refiere el presente art�culo�.

Por su parte, el Decreto Ley 205 del 3 de febrero de 2003, al determinar los objetivos, estructura org�nica y funciones del Ministerio de la Protecci�n Social, estableci� en el numeral 10 de su art�culo 2, que le corresponde a dicha entidad la funci�n de �Definir y regular, en coordinaci�n con las entidades competentes, el Sistema de Informaci�n del Sector que comprenda el empleo, el trabajo y la previsi�n y, los Sistemas de Seguridad Social Integral y de Protecci�n Social, y establecer los mecanismos para la recolecci�n, tratamiento, an�lisis y utilizaci�n de la misma�.

En atenci�n a lo anterior, el Gobierno Nacional a trav�s del Decreto 3667 de 2004 estableci� las bases para un sistema de pagos de bajo valor a trav�s de un formulario �nico e integrado con criterios tecnol�gicos, con el fin de facilitar dicho pago al p�blico en general y hacer m�s eficiente el recaudo de los referidos aportes.

Pues bien, el Decreto 3667 de 2004, que se constituye en uno de los actos administrativos demandados y por tanto sub examine en este pronunciamiento, se limita a se�alar lo siguiente: (i) que la autoliquidaci�n y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral deber� realizarse mediante un formulario �nico o integrado; (ii) que dicho formulario �nico o integrado deber� estar en funcionamiento a m�s tardar el 1 de febrero del a�o 2005; (iii) que corresponder� al Ministerio de la Protecci�n Social realizar el dise�o y se�alar el contenido del formulario �nico e integrado; (iv) que para la realizaci�n del dise�o y contenido del formulario �nico e integrado, el Ministerio de la Protecci�n Social coordinar� un comit� compuesto por las Superintendencias Bancaria, Nacional de Salud y del Subsidio Familiar, as� como por las entidades acreedoras y recaudadoras de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de los aportes parafiscales; (v) que el comit� que coordine el Ministerio de la Protecci�n Social realizar� recomendaciones sobre el dise�o y contenido del formulario; (vi) que el formulario �nico o integrado podr� ser presentado en forma f�sica o por medios electr�nicos, y en caso tal que fuere por este �ltimo medio deber� observar lo dispuesto en la Ley 527 de 1999[16]; y (vii) que el pago de aportes a trav�s de entidades autorizadas para efectuar recaudos en sistemas de pago de bajo valor deber� hacerse, de manera imperativa, mediante formulario �nico o integrado.

Luego, el Gobierno Nacional expidi� el Decreto 187 de 2005, acto tambi�n acusado en el libelo que mediante esta providencia se estudia; introduciendo una modificaci�n al art�culo primero del Decreto 3667 de 2004, en el sentido de prorrogar la fecha inicialmente estipulada para poner en funcionamiento el modelo de formulario �nico o integrado para la autoliquidaci�n y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral. De manera que, esta fecha cambi� del 1 de febrero al 30 de junio de 2005. Por lo dem�s se ocup� de se�arle al Ministerio de la Protecci�n Social el plazo del 20 de febrero de 2005, para que iniciare con las pruebas t�cnicas requeridas para la puesta en funcionamiento de este mecanismo.

M�s tarde, a trav�s del Decreto 1465 de 2005 se cre� la Planilla Integrada de Liquidaci�n de Aportes �PILA�, en aras de determinar un criterio de pago unificado y sistematizado tanto de los aportes al Sistema General de Seguridad Social como de aportes parafiscales. Dicho decreto fue modificado parcialmente por el decreto 1931 de 2006 el cual estableci� que el �PILA� es un mecanismo de pago electr�nico o asistido a trav�s del cual se realiza un pago unificado de todos los aportes al Sistema de Protecci�n Social.

De otro lado, el Ministerio de Protecci�n Social a trav�s de la Resoluci�n 0634 de 2006 determin� la estructura de la Planilla Integrada de Liquidaci�n de Aportes �PILA�, es decir el contenido del formulario y cu�les datos se deb�an consignar de forma obligatoria y cu�les de forma excepcional.

Observa la Sala que los Decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005 tienen como prop�sito fundamental impartir instrucciones para que la autoliquidaci�n y aportes al Sistema de Seguridad Social Integral se lleve a cabo mediante un formulario �nico o integrado, y para que el Ministerio de la Protecci�n Social junto con un comit� de entidades p�blicas y privadas del sector definan el dise�o y contenido de dicho formulario, se�alando un plazo para el efecto.

Se encuentra por tanto, que las disposiciones demandadas no tienen el alcance normativo que les atribuye el actor, pues no constituyen en s� mismos la planilla o formulario �nico integrado, ni definen su dise�o y contenido, como tampoco determinan condiciones para los aportes, por lo que no es posible predicarse de estos Decretos el que generen circunstancias para que a partir de ellos se realicen actos discriminatorios a los trabajadores independientes o que se excluya o limite la posibilidad de acceso a la seguridad social a alg�n grupo poblacional en particular que se encuentre desarrollando una actividad laboral.

Por el contrario, el esp�ritu de los Decretos demandados, no solamente se dirige a darle cumplimiento a un preciso mandato del legislador, sino que al unificar el sistema de seguridad social y permitir su cotizaci�n a trav�s de los medios electr�nicos y tecnol�gicos, por medio de un formulario integrado o planilla �nica, masifica y ampl�a la posibilidad para el trabajador y el patrono de realizar sus aportes al sistema, y de hacerse acreedor a sus beneficios, en clara observancia del principio de universalidad.

No puede entonces afirmarse v�lidamente que los actos administrativos acusados vulneran el principio de universalidad y de igualdad. Por tanto, los cargos esgrimidos en la demanda no estar�n llamados a prosperar

Como corolario de lo argumentado, la Sala estima que las disposiciones contenidas en los Decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005, en la medida en que se limitan a impartir instrucciones para que la autoliquidaci�n y aportes al Sistema de Seguridad Social Integral se lleve a cabo mediante un formulario �nico o integrado, no vulneran el principio de universalidad del sistema, ni establecen un trato discriminatorio no autorizado por la ley respecto de las condiciones en las cuales los trabajadores independientes realizan las respectivas cotizaciones de sus aportes frente a los trabajadores dependientes; debiendo mantener, por tanto, inc�lume su presunci�n de legalidad.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Segunda, Subsecci�n B, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley,

SEGUNDO.- DECLARAR no probada la excepci�n de inepta demanda, propuesta por el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico.

Deniega las pretensiones��DECRETO_187_2005_31/01/2005
Deniega las pretensiones��DECRETO_3667_2004_08/11/2004

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesi�n de la fecha.

[1] Consejo de Estado, Secci�n Tercera. Sentencia del 9 de abril de 2015. Expediente No. 25000-23-26-000-2000-02146-01(27427. M.P. Olga M�lida Valle de De La Hoz.

[2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Tercera, Subsecci�n C. Sentencia del 3 de diciembre de 2014. Expediente rad. 28833. M.P. Enrique Gil Botero.

[3] Consejo de Estado, Secci�n Tercera. Sentencia del 7 de octubre de 2009. Expediente rad. 18.509.

[4] Corte Constitucional. Sentencia C-197 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[5] La Corte Constitucional en la sentencia SU-039 de 1997, consider� que en caso de violaci�n de derechos fundamentales es posible, aplicando directamente la Constituci�n Pol�tica suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, as� no se invoquen expresamente como fundamento de la suspensi�n las respectivas normas.

[6] Consejo de Estado. Sentencia de 2 de septiembre de dos mil diez (2010), expediente n�mero: 15001-23-31-000-1998-00675-01. M.P. Mar�a Claudia Rojas Lasso. Reiterada mediante Sentencia de la Secci�n Primera del 4 de febrero de 2016.- Expediente rad. 11001-03-24-000-2006-00394-00.

[7] Corte Constitucional. Sentencia SU-562 de 1999. M.P. Alejandro Mart�nez Caballero.

[8] Corte Constitucional. Sentencia T-730 de 1999. M.P. Alejandro Mart�nez Caballero.

[9] Corte Constitucional. Sentencias C-623 y C-1024 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[11] Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 2003. M.P. Clara In�s Vargas Hern�ndez.

[16] Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electr�nico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificaci�n y se dictan otras disposiciones.