Fecha Providencia | 21/09/1989 |
Fecha de notificación | 21/09/1989 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Simón Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Auto de 13 de julio de 1989
Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales.
SUSPENSION PROVISIONAL- Revocatoria / INTRA / CONTRAVENCION DE TRANSITO
En cuanto al aspecto relacionado con que en algunas disposiciones suspendidas se creen o no contravenciones y multas se ofrecen objeciones en las apreciaciones del auto suplicado, que para dilucidarse, al igual que el punto sobre las potestades del INTRA, es menester adelantar un estudio cuidadoso, propio de la sentencia.
REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los artículos 5°., 6°. ' 7°., 8°. y 15, parágrafo del artículo 20, 25, 28 y 31 del Decreto 460 de 1988 (marzo 11) del Presidente de la República.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veintiuno de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.
Referencia: Proceso número 1212. Actor: Pablo J. Cáceres Corrales.
Se decide el recurso de súplica interpuesto por el Instituto Nacional del Transporte -INTRA-, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ambos mediante procurador judicial, y los ciudadanos Juan Carlos Esguerra Portocarrero y Guillermo Vargas Ayala en su propio nombre y como partes impugnadoras, contra el auto de 13 de julio de 1989 proferido por el consejero ponente y por el cual se admite la demanda de nulidad y se ordena la suspensión provisional de los artículos 5°., 6°., 7°., 8°. y 15; parágrafo del articulo 20; 25, 28 y 31 del Decreto 460 de 11 de marzo de 1988 expedido por el señor Presidente de la República y suscrito también por el señor ministro de Obras Públicas y Transporte. La súplica se endereza a obtener la revocación de las normas suspendidas.
El acto acusado:
Es, como se dijo, el Decreto 460 de 11 de marzo de 1988 emitido por el Gobierno Nacional y que en sus textos acusados y suspendidos dispone lo siguiente: por el artículo 5°. se dice que el Certificado de Movilización será diseñado y suministrado a las oficinas de Tránsito país por el Instituto Nacional de Transporte, tendrá cobertura nacional y será expedido a los propietarios de los vehículos por las oficinas de Tránsito. Prevé el artículo 6°. que dicho certificado se fijará en el vidrio delantero del vehículo sin obstaculizar la visibilidad del conductor y será el único elemento allí colocado por razones de seguridad so pena de incurrir en multa de tres (3) salarios mínimos legales. Por el artículo 7°. se prohibe a todo vehículo transitar por el territorio nacional sin portar dicho certificado so pena de imponerse una sanción de cinco (5) salarios mínimos legales. Las autoridades de tránsito que conozcan del caso remitirán copia de la orden de comparendo a la Oficina de Tránsito donde el vehículo tenga radicada la cuenta. Dispone el artículo 8°. que se entiende por revisión técnico-mecánica el proceso de verificación del estado general del vehículo. Según el artículo 15 el Formulario Unico Nacional y el Formulario de Revisión serán únicos a nivel nacional y serán diseñados, reglamentados y suministrados por el INTRA. Contempla el artículo 20 en su parágrafo que el director general del INTRA podrá reprogramar la fecha de revisión de los vehículos. El artículo 25 consagra multas equivalentes a cinco (5) salarios mínimos a quien no presente el vehículo a revisión en las fechas señaladas y que el certificado de movilización se expedirá con vigencia hasta el mes inicialmente establecido para su revisión. Por el artículo 31 se previene que el director general del INTRA dictará las disposiciones necesarias para el cumplimiento del presente Decreto 460 de 1988.
El auto suplicado:
Divide en dos aspectos la suspensión provisional de las normas acusadas así:
a) Los artículos 5°., 8°. y 15, parágrafo del artículo 20 y 31 del Decreto 460 de 1988 que estima ¡legales con el argumento de que el INTRA no es una autoridad de tránsito y ello con fundamento en los artículos 73, 3° y 8° del Decreto 1344 de 1970 o Código Nacional de Tránsito Terrestre.
b) Los artículos 6°., 7°., 25 y 28 ibídem considerados igualmente ilegales.
En cuanto al articulo 6°. porque el Gobierno está asumiendo una función legislativa constituyendo ello una violación de la norma constitucional, concretamente del artículo 76 de la Carta, numerales 2 y 24 en los que se determina que "es al Congreso al que corresponde expedir los Códigos y reformar sus disposiciones así como unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República".
Respecto del artículo 7°. porque el certificado de movilización que por éste se reglamenta se impone un nuevo requisito para la circulación de vehículos y se señala una multa en abierta contradicción con las facultades legales.
En relación con el articulo 25 su ilegalidad consiste en que la multa en el mismo prevista no está incluida dentro de los aproximadamente sesenta casos en que esta sanción se puede aplicar según el Código Nacional de Tránsito Terrestre.
Acerca de la sanción de multa que prevé el artículo 28 para que el propietario del vehículo transite sin el seguro contemplado en el Decreto 2544 se echa de ver que ya el control del cumplimiento de dicho seguro viene dado por el mismo Estatuto 2544 al establecer que el mismo debe hacer parte de los requisitos exigidos para la expedición del comprobante de revisión técnica (art. 5°.).
Recursos de súplicas:
1. Del Instituto Nacional de Transporte.
Mediante apoderado solicita se levante la medida de suspensión provisional con base en el siguiente razonamiento:
a) El INTRA sí cumple funciones de tránsito en virtud del Decreto 1173 de 1980 que trasladó a la junta directiva de dicho organismo las que cumplía el Consejo Superior de Tránsito.
La siguiente normatividad también atribuye al INTRA las funciones en comento:
El Decreto 1147 de 1971, artículo 1°. según el cual el INTRA está facultado para dictar las normas que sean necesarias para la adecuada ejecución del Código Nacional de Tránsito y sus decretos reglamentarios.
El Decreto-ley 2127 de 1970 expedido con fundamento en las facultades de la Ley 8ª. de 1969 sobre el régimen jurídico de los vehículos automotores y cuyas disposiciones están ligadas a los artículos 87 y siguientes del Código de Tránsito.
El Decreto 1037 de 1972, reglamentario del Decreto 2127 acabado de citar.
El Decreto 2623 de 1985 en sus artículos 6°. numerales 1, 2 y 18. El numeral 1 previene que corresponde al INTRA expedir los reglamentos del transporte y del tránsito automotor y procurar por su debido cumplimiento. El numeral 18 expresa que corresponde a dicho Instituto "vigilar el funcionamiento de los organismos de tránsito y transportes departamentales, distrital, intendenciales, comisariales y municipales y servir de organismo coordinador entre las entidades que tengan adscritas funciones en materia de tránsito o delegadas en materia de transporte, tanto del orden nacional, como regional y local".
Según el artículo 26 ibídem el INTRA nombra y remueve los directores de Tránsito y Transporte y del Distrito Especial de Bogotá de ternas pedidas a los gobernadores y al alcalde mayor de Bogotá". De conformidad con el artículo 46 ibídem contra las providencias administrativas de los directores departamentales de Tránsito y Transporte y del Distrito Especial de Bogotá, inspectores intendenciales y comisariales de Tránsito y Transporte y los demás funcionarios con jurisdicción regional o seccional para decidir sobre materias atribuidas en el orden nacional al INTRA, proceden los recursos de reposición ante el mismo funcionario que dictó la providencia y de apelación ante el director general del INTRA.
Ley 33 de 1986, artículos 2°., 4°., 22, numerales 2°. y 3°.; 25, 92. Decreto 2199 de 1988 que en su artículo 2°. asigna al INTRA la función de elaborar y suministrar las placas de identificación de los vehículos automotores terrestres.
b) La suspensión provisional de los artículos 6°., 7°., 25 y 28 del Decreto 460 de 1988 se critica con los siguientes argumentos:
Tales textos hallan asidero legal en los artículos 40, 73, 227, 259 del Código Nacional del Tránsito Terrestre y en los artículos 99 y 100, inciso 2°. del Código Nacional de Policía.
"Pues bien, el artículo 40 del Código Nacional de Tránsito prescribe: Para poder transitar dentro del territorio nacional, los vehículos deben someterse a las normas sobre dimensión y peso que fije el Ministerio de Obras Públicas de acuerdo con las características de las vías y deberán encontrarse en las condiciones mecánicas y de comodidad y seguridad consagradas en este Código..."
"Artículo 99 Código Nacional de Policía establece: 'los reglamentos no pueden estatuir limitaciones al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas' ".
"Artículo 100 Código Nacional de Policía consagra: 'El tránsito terrestre podrá ser objeto de reglamentos nacionales y locales' ".
"En relación con el artículo 6°. al disponer que el único elemento que podrá colocarse en el vidrio delantero del vehículo es el Certificado de Movilización se están desarrollando las disposiciones citadas, las cuales fijan pautas tendientes a garantizar la seguridad pública.
"Esta medida está orientada a darle cumplimiento a estas disposiciones sobre seguridad en los vehículos automotores terrestres y está relacionada con uno de los elementos vitales en la conducción de los mismos cual es la de facilitar el máximo de visibilidad para quien conduce evitando la presencia de elementos o aditamentos que lo perturben en un momento dado y en el entendido que el Gobierno puede desarrollar este tipo de medidas.
"En cuanto a los artículos 7°. y 25, dichas normas no están creando nuevos requisitos para la circulación de los vehículos como tampoco se está modificando la sanción establecida para quienes conduzcan sin las condiciones necesarias de seguridad y funcionamiento señaladas en el Código Nacional de Tránsito, estas disposiciones constituyen apenas un desarrollo de lo ordenado por el artículo 73 del Decreto 1344 de 1970. Debe señalarse en el certificado tiene como finalidad servir de instrumento de control del cumplimiento de dos obligaciones previstas en la ley que son la de tener el seguro de accidentes y la de haber realizado la revisión.
"De otro lado, no es acertado considerar la inmovilización de los vehículos como una sanción pues en realidad se trata de una medida de seguridad que no tiene carácter punitivo.
"En cuanto al artículo 28 del Decreto 460 de 1988, se debe considerar que según el artículo 259 el seguro por daños a personas causados en accidente de tránsito es obligatorio, el no poseerlo implica necesariamente una infracción a la norma citada.
"En cuanto a las sanciones es necesario decir que el artículo 227 del Código Nacional de Tránsito estableció:
"'Las sanciones por faltas al presente Código son:
"'1. Multa.
"'2. Suspensión de la licencia de conducción.
"’3. Cancelación de la licencia de conducción.
"'4. Suspensión de la licencia de tránsito"'.
"Como se observa, la propia ley señaló la escala de sanciones que cuando quiera que ocurra una de las infracciones previstas en el Código, se podrá imponer".
"En este como en las otras situaciones lo que hizo el reglamento fue tomar las infracciones que están previstas, descritas en la norma en los artículos 40, 73, 259, y señalarle la sanción a que hay lugar, además con fundamento en los artículos 99 y 100 del Código Nacional de Policía y señalarle la sanción correspondiente cuando ello tenga ocurrencia, tanto la conducta sancionable, como la sanción, es decir, la multa, están previstas en la ley, de modo que tampoco se encuentra la violación flagrante, situación que se exige para que proceda la suspensión".
2. Recurso del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
a) Sostiene en primer lugar que el INTRA sí es autoridad de tránsito según lo dispone el artículo 36 del Decreto 1173 de 1980 y estas otras disposiciones: Decreto 729 de 5 de marzo de 1986 "por el cual se aprueba el Acuerdo número 005 de 1986, que establece la estructura orgánica del Instituto Nacional de Transporte y se determinan sus funciones" y entre cuyos textos han de mencionarse los artículos 21, 26 numerales a) a k), 37, 47 numerales l, j, k y ñ. El Decreto 2623 de 1985 en sus artículos 6°. numerales 1, 2, 18; 19, 26 numerales 13 y 15; artículo 46 de la Ley 33 de 1986.
b) Arguye en segundo lugar que en los artículos 6°., 7°., 25 y 28 del Decreto 460 de 1988 no se crean contravenciones. En efecto:
“... Preceptúa el artículo 73 del Decreto 1344 de 1970 lo siguiente:
“ Las autoridades de tránsito revisarán periódicamente todos los vehículos, con el fin de verificar su correcto estado mecánico y el de los instrumentos de control y seguridad, y cuando comprueben graves deficiencias mecánicas o de higiene, podrán ordenar la inmovilización del vehículo, hasta que se corrijan".
"El artículo 73 establece una conducta obligatoria para los propietarios de los vehículos: La revisión. En el evento de que se comprueben graves deficiencias mecánicas o de higiene se establece la inmovilización del vehículo, no con carácter de sanción sino como medida de seguridad destinada a la protección de la seguridad pública.
"Respetuosamente disiento del criterio de esta honorable Corporación y de los argumentos del actor, en el sentido de afirmar que con lo establecido en el artículo 6°. del Decreto 460 de 1988 se está creando una nueva contravención de tránsito. A la luz del decreto acusado, no se crean nuevas contravenciones. Ellas están en el Código de Tránsito (arts. 190, 191, 198, 227) y en la Ley 33 de 1986, citada como fundamento en el Decreto 460 de 1988. El artículo 6°. del Decreto 460 de 1988 al disponer que el único elemento que podrá colocarse en el vidrio delantero del vehículo es el certificado de movilización, está dando cumplimiento a éstas que fijan pautas tendientes a garantizar la seguridad pública. En el mismo sentido es pertinente citar los artículos 99 y 100 inciso 2°. del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía).
"Se observa que dentro de los razonamientos expuestos para decretar la suspensión de los artículos 7°. y 25, está el de considerar que el decreto sometido a examen está creando un nuevo requisito no contemplado en el Código de Tránsito y modificatorio de la sanción establecida para quienes conduzcan vehículos sin las condiciones de seguridad y funcionamientos exigidos. Considero que no se ha creado un nuevo requisito toda vez que es un desarrollo de lo ordenado en el artículo 73 del Decreto 1344 de 1970, ya que el artículo 7°. del decreto acusado prescribe, que podrán transitar los vehículos automotores cuando porten el certificado de movilización, y este certificado es el único documento que acredita la revisión. En el mismo sentido argumento con relación a lo establecido en el artículo 28 del Decreto 460 de 1988, ya que el seguro de que trata el Decreto 2544 de 1987 hace parte de la revisión. De otra parte estimo erróneo presentar dentro de las argumentaciones para suspender provisionalmente el artículo 25, el considerar la inmovilización del vehículo automotor en el evento del articulo 73 del Código de Tránsito, como una sanción, cuando en realidad no lo es.
"La inmovilización del vehículo automotor cuando se comprueben graves deficiencias mecánicas o de higiene, es una medida de seguridad, tendiente a garantizar la seguridad pública. Por excepción, el mencionado artículo 73 no estableció una sanción, por tal razón debemos remitirnos al artículo 227 del Código de Tránsito para efectos de establecer la sanción, tal como lo hizo el decreto acusado al imponer las multas. Es pertinente diferenciar la medida de seguridad de la sanción, ya que aquella es de aplicación inmediata como en los casos contemplados en el artículo 230 del Decreto 1344 de 1970, y ésta no, en razón a que requiere de un trámite posterior para imponerla y hacerla efectiva (ej.: art. 208 del Decreto 1344 de 1970)".
3. Escrito del ciudadano impugnador Juan Carlos Esguerra Portocarrero.
Se refiere específicamente a la suspensión provisional de los artículos 5°. y 28 del Decreto 460 de 1988 para oponerse a ella aduciendo el siguiente razonamiento:
a) El articulo 5°. no hace ninguna adscripción de funciones de tránsito al INTRA porque apenas encarga a éste del diseño del certificado de movilización de las características de la calcomanía y de su dotación o provisión a las Oficinas de Tránsito de todo el país. Se trata simplemente de unificar y racionalizar la elaboración de tales calcomanías, tarea permanente mecánica a la que no puede darse el alcance de función administrativa de tránsito. Además quien expide el certificado a los propietarios de los vehículos es la Oficina de Tránsito.
Del mismo modo el Decreto - 1147 de 1971, al reorganizar la distribución de competencias administrativas entre las diversas autoridades nacionales y territoriales le atribuyó al INTRA una amplia gama de funciones administrativas.
b) El artículo 28 del Decreto 460 no ha creado ilegalmente contravenciones y sanciones ya que en el artículo 115 de la Ley 33 de 1986 se estableció que "el seguro por daños a personas causados en accidentes de tránsito será obligatorio y el perjudicado tendrá acción directa contra el asegurador En el artículo 81 ib., se consagran las sanciones que deben ser impuestas en caso de faltas al Código, la primera de las cuales es precisamente la multa.
4. Escrito del ciudadano impugnador Guillermo Vargas Ayala.
Se opone a la medida precautoria de los preceptos acusados y al efecto razona así:
a) El INTRA sí es autoridad de tránsito. Así lo corrobora el siguiente ordenamiento; el artículo 36 del Decreto 1173 de 1980, el Decreto 1147 de 1971, artículo 1°. literales a y j Decreto 2623 de 1985, artículos 5°. y 6°. numerales 1, 2, 18, 19 y 20; 26 numerales 13 y 15; 46. Decreto 729 de 1986 artículos 1°., 23, 24, 25, 26, 27, 42, 43 literales a, j, k, ñ. Ley 33 de 1986 artículos 2°., 3°., 4°., 5°, 6°., 21, 24, 25, 92, 121.
Y como corolario de todo lo expresado anteriormente expresa:
"En conclusión el INTRA expide formularios de tránsito, resuelve recurso de tránsito, nombra directores de tránsito, expide licencias, elabora los pases de conducción, determina los formularios para los trámites de tránsito, reglamenta las placas, determina anualmente el valor de las multas, tiene una Subdirección de Tránsito, etc., etc.
"El INTRA es pues, por disposición legal expresa (art. 36 Decreto-ley 1173 de 1980) y atribución de múltiples competencias, AUTORIDAD DE TRANSITO.
"Como autoridad de tránsito puede ser depositaria de funciones de tránsito y circulación con base en los artículos 76-9, 120-21 y 132 de la Constitución Nacional y el articulo 8°. del Decreto-ley 1344 de 1970 atrás citado.
"Además el Decreto 1147 de 1971 artículo 1°., expresamente le asignó las funciones de reglamentar la revisión de vehículos a que se refiere el artículo 73 del Código de Tránsito que se reglamentó por el Decreto 460 de 1988.
"El articulo 8°. del Decreto 1344 de 1970 que se dice violado, es precisamente el que faculta al Gobierno para ' ... adscribir las funciones... que éste Código no atribuya singularmente a. . . las autoridades nacionales. . .' (Código de Tránsito, art. 8°., inc. 1.).
"Pero aún asignadas a una autoridad particular, las funciones pueden mortificarse por el Gobierno, como lo autoriza el inciso 3°. del mismo artículo atrás citado:
"Así mismo, en todo tiempo, el Gobierno podrá cambiar la asignación o reparto de funciones... de tránsito y circulación (76.9, 120.21 y 132 C. N.).
"Constitucionalmente el Congreso determina la estructura de la Administración Pública (76-9, C. N.).
"El Gobierno le asigna funciones (120-21), y reparte los negocios entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos -INTRA- según sus afinidades (132, C. N.).
"Esto fue lo que hizo en el Decreto 460 de 1988, con base en las normas constitucionales citadas y es invocado Decreto 1344 de 1970 articulo 8°. que atrás se analizó.
"Por consiguiente, como el argumento para suspender los artículos 5°., 8°., 15, parágrafo del 20 y 31 del Decreto 460 de 1988, es la supuesta incompetencia del INTRA por no ser autoridad de tránsito, debe revocarse la suspensión al demostrarse abrumadoramente que sí lo es".
b) No se crean contravenciones ni se establecen multas por vía administrativa.
En efecto:
1. La inmovilización es una medida de seguridad y no una sanción, según el artículo 73 del Código de Tránsito y así es considerada en el artículo 230 que describe las distintas circunstancias (seis) en que hay lugar a ella. Del mismo modo tampoco aparece incluida la inmovilización dentro las sanciones previstas en el artículo 227 ib.
2. El articulo 73 citado impone la obligatoriedad de la revisión de los vehículos independientemente del estado en que se encuentren y su incumplimiento acarrea la sanción de multa prevenida en el artículo 227 del Código de Tránsito.
Consideraciones de la Sala de Decisión:
En verdad que los alegatos de oposición tanto de la Administración como de las personas impugnadoras plantean una serie de interrogantes que cuestionan la procedencia de la suspensión provisional de los textos acusados en cuanto no aparece manifiesta y flagrante la violación por éstos de la normatividad superior.
En efecto: se citan en sus alegaciones, en primer término, una variedad de disposiciones que confieren al Instituto Nacional de Transporte facultades en materia de tránsito según se puede verificar de la lectura que se haga de los escritos correspondientes. En segundo término y en cuanto al aspecto relacionado con que en algunas de las disposiciones suspendidas se creen o no contravenciones y multas se ofrecen objeciones en las apreciaciones del auto suplicado, que para dilucidarse, al igual que el punto anterior sobre las potestades de tránsito del INTRA, es menester adelantar un estudio cuidadoso y ponderado de la cuestión controvertida frente al nuevo ordenamiento legal aducido para de ahí deducir la conclusión que correspondiera, todo lo cual es propio de la sentencia que dirima el presente contencioso objetivo de anulación y no de este momento procesal preliminar de la suspensión provisional, que por definición sólo exige un cotejo superficial, aunque manifiesto.
En otras palabras las inquietudes que suscita la litis son suficientes para considerar que no se amerita la medida precautoria decretada y por ello habrá de revocarse ésta.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de Decisión de la Sección Primera, Decide revocar el literal b) del auto de 13 de julio de 1989.
Cópiese, notifíquese y devuélvase al despacho de origen.
La presente providencia fue considerada y aprobada en sesión de Sala de veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
Simón Rodríguez Rodríguez, Guillermo Benavides Melo, salvó voto; Luis Antonio Alvarado Pantoja.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.