Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Guillermo Benavides Melo

Norma demandada:  Artículos 7°., 8°., 9°., 10, 12 y 13 del Decreto número 700 de fecha 20 de abril de 1987

Demandante:  Clara Inés Hurtado Durán.

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS MUNICIPALES / JUNTA DIRECTIVA - Integración

La integración de las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal de que tratan los artículos 7°. a 10, 12 y 13 del Decreto 700 de 1987, desnaturaliza la libre elección y el sistema del cuociente electoral que prevén los mandamientos 27 y 29 de la Ley 11 de 1988 y 381 del C.R.M. y el artículo 172 de la C. N.

SE DECRETA LA NULIDAD de los artículos 7°., 8°. 9°., 10, 12 y 13 del Decreto reglamentario 700 de 1987 (abril 20), expedido por el Presidente de la República, con la firma de su ministro de Gobierno para reglamentar "el Título IX del Código de Régimen Municipal".

Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., quince de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 971. Actor: Clara Inés Hurtado Durán.

Procede la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado a dictar fallo de mérito en el proceso de la referencia, iniciado con base en demanda instaurada por la ciudadana Clara Inés Hurtado Durán, en ejercicio de la acción contenciosa objetiva contra los artículos 7°., 8°., 9°., 10, 12 y 13 del Decreto número 700 de fecha 20 de abril de 1987 "por el cual se reglamenta el Título IX del Código de Régimen Municipal, en lo relacionado con la conformación de las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal responsables de la prestación de los servicios públicos locales".

Texto de las normas acusadas:

El siguiente es el texto de las disposiciones del Decreto reglamentario 700 de 1987, materia pel petitum:

"Artículo 7°. Dentro del término de tres (3) meses contados a partir de 17 de enero de 1987, las juntas o consejos directivos convocarán a las entidades cívicas y a las ligas de usuarios, para que postulen sus respectivos candidatos, con sus correspondientes suplentes personales, ante el alcalde municipal.

"Artículo 8°. Para que una liga de usuarios o una entidad cívica pueda postular un candidato con su respectivo suplente personal, para integrar la junta o consejo directivo de la entidad descentralizada, deberá estar conformada por usuarios que en su conjunto, representen no menos del cinco por ciento (5 %) del promedio mensual de la facturación total del servicio o servicios prestados por la respectiva entidad descentralizadas dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de convocatoria.

"Parágrafo transitorio. Para las postulaciones y las designaciones que Fe realicen durante los años de 1987 y 1988, el porcentaje establecido en este artículo será del uno por ciento (1 %), y para las que se realicen durante los años de 1989 y 1990, dicho porcentaje será del dos y medio por ciento (2.5, %)

"A partir de 1991, se aplicará el porcentaje del cinco por ciento (5%) establecido en este artículo.

"Artículo 9°. La junta directiva de la entidad descentralizada del orden municipal señalará expresamente, en el acto de convocatoria las siguientes informaciones:

"1. Valor promedio de la facturación mensual de la entidad descentralizada dentro del año inmediatamente anterior, excluyendo la factura oficial.

“2. Valor del porcentaje de la facturación prevista en el número anterior, según lo establecido en el artículo 8°. del presente decreto, que constituirá la cuantía mínima para que las ligas de usuarios y las entidades cívicas puedan postular candidatos a integrar la junta o consejo directivo.

"Parágrafo. Para los efectos del presente artículo, entiéndese por facturación oficial la correspondiente a consumos efectuados por los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, Gobernaciones y sus dependencias, Despachos Judiciales y del Ministerio Público, Intendencias y Comisarías, y entidades descentralizadas de los órdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial y municipal, exceptuadas las sociedades de economía mixta no sometidas al régimen de las empresas industriales o comerciales del Estado.

"Artículo 10. En el acto de la convocatoria se señalará el término dentro del cual las entidades cívicas y las ligas de usuarios podrán postular sus respectivos candidatos ante el alcalde del municipio donde se encuentre domiciliada la entidad descentralizada.

"Este término no podrá ser inferior a un (1) mes, ni superior a tres (3) meses, contados a partir de la fecha del acto mediante el cual la junta o consejo directivo realice la convocatoria.

"Artículo 12. El alcalde municipal solicitará a la correspondiente entidad descentralizada que certifique la aptitud de las ligas de usuarios y de las entidades cívicas que hayan postulado candidatos dentro, del término establecido en la convocatoria.

"La entidad descentralizada del orden municipal certificará la aptitud de cada liga de usuarios y de cada entidad cívica para postular candidato, con fundamento en la verificación del cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 8°. y 9°. del presente decreto.

"Artículo 13. Con base en los candidatos postulados por las entidades cívicas y por las ligas de usuarios respecto de la cuales se haya certificado su aptitud en los términos del artículo anterior, el alcalde municipal designará los candidatos que sean más representativos de la comunidad servida. Para este fin tendrá en cuenta los siguientes criterios:

“1. Valores y magnitudes de los consumos representados.

"2. Derecho de los diferentes estratos sociales usuarios del servicio a una participación adecuada en la administración de la entidad.

"Parágrafo. La designación se hará mediante decreto que será comunicado a la entidad descentralizada respectiva y publicado conforme a los términos de la Ley 57 de 1985".

Ritualidad procesal:

A este proceso se le dio el trámite procesal legalmente previsto al efecto. Mediante el auto admisorio de la demanda y conforme lo solicitó la parte actora, el consejero de Estado conductor del proceso decretó la suspensión provisional de los artículos acusados y transcritos arriba, por hallarlos en las circunstancias previstas en el artículo 152 del C. C. A., para adoptar la medida precautelativa provisional, medida esta que no recibió impugnación alguna.

Al contestar la demanda a través de apoderado judicial, el ministro de Gobierno se opone a las pretensiones de la actora y pide denegarlas por cuanto, a su juicio, de las disposiciones acusadas “no son violatorias de ninguna de las normas citadas en el libelo, menos aún de la carta fundamental” y se encuentran ajustadas a la legalidad (fls. 72 a 80).

Vista fiscal:

A folios 84 a 86 aparece la vista fiscal de fondo en la cual el colaborador del Ministerio Público, con apoyo en la providencia del consejero ponente que decretó la suspensión provisional del articulado materia de acusación y transcripción de parte de la misma, solicita despachar favorablemente para el actor las pretensiones que planteó en su libelo y, en consecuencia "se decrete la nulidad del decreto impugnado".

Consideraciones:

Como atrás se expresó, en el auto admisorio de la demanda se decretó la medida precautelativa provisional por hallar el despacho del ponente que se satisficieron plenamente las exigencias de ley para ordenar la suspensión prevista en el artículo 152 del C. C. A., providencia que no recibió impugnación de naturaleza alguna.

Por hallarse de acuerdo con dicha providencia, la Sala la acoge y hace suya para este pronunciamiento. Dice la mentada providencia de 12 de agosto de 1988:

"La actora radica la manifiesta violación en lo siguiente: Los alcaldes municipales carecen de competencia para elegir los representantes de los usuarios en las junta directivas de los institutos de servicios municipales, desconociendo en tal forma lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 11 de 1986, según el cual cada uno de los tres estamentos (administración municipal, concejos y entidades cívicas o de usuarios) eligen libremente sus representantes. 'El hecho de que uno de los estamentos se tome la facultad de escoger los representantes de uno de los otros dos estamentos, significa que será menoscabando el libre ejercicio del sufragio y de elección que por la ley se le entregó al usuario'. Las normas atacadas determinan 'la creación de un voto privilegiado y discriminativo porque ‘ cuantifican al usuario en su participación' eleccionaria, 'siendo menos o más su valor, de acuerdo al consumo, lo que genera una nueva desigualdad entre los ciudadanos'. Los preceptos 15 y 172 de la Carta señalan como único requisito para elegir y ser elegido, ser ciudadano y que toda elección en donde se provean dos o más cargos debe hacerse por el sistema del cuociente electoral, que garantiza el derecho de las minorías. En tal forma, además, los acusados son actos que violan el artículo 215 de la Constitución. En síntesis, las disposiciones atacadas quebrantan el artículo 27 de la Ley 11 de 1986, 'que pretende regresar al ciudadano común y corriente el derecho a manejar las cosas que más lo afectan y que más cerca están de él,.

"El articulo 27 de la Ley 11 de 1986 preceptúa lo siguiente:

'Las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales encargados de la prestación directa de los servicios municipales estarán integrados así: una tercera parte de sus miembros serán funcionarios de la correspondiente administración municipal; otra tercera parte, representantes de los respectivos concejos; y la tercera parte restante, delegados de entidades cívicas o de usuarios del servicio o servicios cuya prestación corresponda a los citados establecimientos o empresas'.

"De conformidad con el artículo 1°. de la citada Ley 11, fundamentales objetivos de ésta son los de 'promover el mejoramiento socio cultural de sus habitantes (del ente municipal), asegurar la participación efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local y promover la integración regional'.

"Igualmente, el artículo 79 de dicha Ley 11 determina:

"'En las elecciones a que se refiere la presente ley, se aplicará el sistema del cuociente electoral, conforme al artículo 172 de la Constitución Política'.

"El artículo 382 del Código de Régimen Municipal (Decreto-ley 1333 de 1986) igualmente reafirma el sistema del cuociente electoral que determina el canon 172 de la Carta Constitucional.

"El artículo 157 del mencionado Código de Régimen Municipal forma parte del Título IX de este Código, Título que reglamenta el Decreto 700 de 1987 acusado en parte. El mentado artículo 157 es de tenor literal exacto al del precepto 27 de la Ley 11 de 1986, 'por la cual se dicta el estatuto básico de la administración municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales'. El texto de tales artículos 27 y 157 quedó transcrito anteriormente.

"Las bases o fundamentos del Decreto 700 de 1987 se indican claramente en su parte considerativa, en donde se expresa:

“ Que el Decreto 3446 de 1986 reglamentó el Título IX del Código de Régimen Municipal en lo relacionado con la participación de los usuarios y entidades cívicas en las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal;

“ Que el citado decreto estableció las reglas procedimentales con arreglo a las cuales se garantiza la efectividad del derecho de los usuarios de los servicios públicos locales a participar en la dirección y administración de las entidades descentralizadas responsables cae su prestación;

“Que el artículo 8°. del citado Decreto 3446 de 1986, preceptúa que una liga de usuarios podrá postular un candidato cuando esté conformada por usuarios que, en su conjunto, representen no menos del cinco por ciento (5%) del promedio mensual de la facturación total del servicio o servicios prestados por la respectiva entidad descentralizadora dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de la convocatoria;

"'Que el porcentaje establecido en la norma mencionada en el considerando anterior, concilia la necesidad de que los candidatos postulados sean representativos de la comunidad servida, con el propósito de establecer mecanismos ágiles y racionales que faciliten el trámite de postulación y de selección de tales candidatos;

“Que sin embargo, una mayor efectividad del derecho de los usuarios a participar en la dirección y administración de las empresas de servicios públicos puede ser garantizada con mayor plenitud mediante el establecimiento de porcentajes progresivos que propicien la asimilación de la reforma por parte de la comunidad;

"'Que, así mismo, el eficiente funcionamiento de las entidades descentralizadas del orden municipal, responsables de la prestación de los servicios públicos locales, exige la reglamentación de la participación de la Administración y de los concejos en sus juntas o consejos directivos, de conformidad con las disposiciones consagradas en el Código de Régimen Municipal;

'Que para propiciar la comprensión y aplicación de las disposiciones reglamentarias de la conformación de las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas de orden municipal responsables de la prestación de los servicios públicos locales, es conveniente reunirlas en un sólo cuerpo normativo'.

"Como se ve, dicha parte considerativa del Decreto 700 está montada sobre el Decreto reglamentario número 3446 de 1986, decreto éste que fue expresamente subrogado por el artículo 37 de aquél.

Aparentemente " ... estas disposiciones acusadas tienden a facilitar, a hacer más expedita la integración o conformación de las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal en lo atañedero al estamento integrado por los delegados representantes de las ligas o entidades cívicas o de usuarios de los servicios públicos ante dichas juntas o consejos directivos. Empero, tal finalidad expeditivo ciertamente desnaturaliza la libre elección y el sistema del cuociente electoral que prevén los artículos 27 y 79 de la Ley 11 de 1986 y 381 del Código de Régimen Municipal y, por contera, el canon 172 de la Constitución Política, toda vez que según las disposiciones acusadas los delegados o representantes que elijan las ligas o entidades cívicas o de usuarios para que lleven su personaría ante las juntas o consejos directivos tienen que pasar por la selección que realice el respectivo alcalde municipal. Y esto no lo dicen ni el Código de Régimen Municipal ni la Ley 11 de 1986 que facultó al Gobierno Nacional para expedir aquél Código, según su artículo 76-b.

"En efecto dichos delegados electos por los usuarios de los servicios públicos municipales, de elegidos libremente por los ciudadanos usuarios se convierten, por gracia de las normas acusadas, en representantes meramente postulados ante el alcalde, para que éste los designe o seleccione en la forma establecida en las disposiciones demandadas, con el agravante que señalan tales disposiciones en cuanto a los porcentajes y capacidad económica de aquéllos. Y aquí no se trata, frente a las normas superiores, ante las normas subordinadas, del derecho de postulación, sino del derecho de elección.

"En tales circunstancias, pues, evidentemente las disposiciones reglamentarias o administrativas acusadas coartan la libertad eleccionaria y parejamente cercenan el principio o espíritu de 'asegurar la participación efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local' que inspira la filosofía democrática de la Ley 11 de 1986, incorporado en su artículo inicial, como atrás quedó visto".

Para la Sala no son menester otras consideraciones para concluir que por estar quebrantando normas de estirpe superior, los artículos acusados han de ser materia de anulación.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en concordancia con su colaborador del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. Son nulos los artículos séptimo (7°.), octavo (8°.), noveno (9°.), décimo (10), doce (12) y trece (13) del Decreto reglamentario 700 de 20 de abril de 1987 expedido por el presidente de la República, con la firma de su ministro de Gobierno, para reglamentar "el Título IX del Código de Régimen Municipal, en ' lo relacionado con la conformación de las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal responsables de la prestación de los servicios públicos locales".

Segundo. Remítase copia de esta sentencia a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República y al ministro de Gobierno.

Tercero. Una vez ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente, con las anotaciones del caso.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diez de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.

Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez.

Víctor M. Villaquirán, Secretario.