Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Samuel Buitrago Hurtado

Norma demandada:  Decreto reglamentario 131 de 1987

Demandante:  Guiomar Sanín Posada

SUSTRACCION DE MATERIA / FOCINE

Resultaría inane cualquier pronunciamiento sobre los artículos acusados del Decreto reglamentario 131 de 1987 por haber sido derogado por el Decreto 1156 de 14 de junio de 1988, artículo 33.

Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., quince de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expedientes acumulados números 642-736-746. Decretos del Gobierno. Actores: Guiomar Sanín Posada y Pedro Nel Escorcia Castillo.

Ante esta Corporación, y en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 84, 128, 136, 135 y demás normas concordantes del Código Contencioso Administrativo, se ha demandado la declaratoria de nulidad de los artículos 13, 2°. y 1°. inciso 2°. del Decreto 131 de 1987 expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se desarrolla la Ley 9ª. de 1942 y se reglamenta el artículo 15 de la Ley 55 de 1985.

Las demandas:

En su propio nombre, la abogada Guiomar Sanín Posada, en ejercicio de la acción antedicha en el preámbulo de este proveído, solicita se declare la nulidad del artículo 13 del Decreto 131 de 1987 que reza:

"La Compañía de fomento Cinematográfico FOCINE, se abstendrá de reconocer y pagar los estímulos de que tratan los artículos 99 Y 11 del presente capítulo, a las salas de exhibición cinematográfica que no se encuentren a paz y salvo por concepto del pago de la totalidad del gravamen del 16 %, establecido por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985”.

Bajo el título "Hechos", hace la actora, sin ordinales de ninguna especie, una exposición teórica en la que reúne normas jurídicas y consideraciones sobre las mismas. Verbigracia, comienza diciendo que "El Congreso Nacional expidió la Ley 9ª. de 1942 por la cual se fomenta la industria cinematográfica en cuyo artículo 1°. dice lo siguiente:

"Artículo 1°. Autorízase al Gobierno Nacional para que proceda a tomar las medidas conducentes, de conformidad con las normas generales de la presente ley, al fomento de la industria cinematográfica colombiana".

"La mencionada ley, constituye un marcado instrumento intervencionista que debe ejercerse en la forma en que la ley expresamente indique y limitarse al alcance de ella misma". No estando pues, los fundamentos fácticos claramente determinados en la demanda, se hará alusión a los conceptos allí expresados, en la parte pertinente de esta providencia.

Normas violadas y concepto sobre las mismas:

Señala la demandante como violadas las normas superiores siguientes:

1. El artículo 120 numeral 3 en cuanto dice que "Corresponde al presidente de la República, como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa 'ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes'. Dice al respecto que el gobierno está impedido para ampliar el ámbito de aplicación de la ley, debiendo obedecer siempre el sentido y finalidad que ésta persigue".

2. La Ley 9ª. de 1942 cuyo artículo 1°. autoriza al Gobierno Nacional "para que proceda a tomar las medidas conducentes, de conformidad con las normas generales de la presente ley, al fomento de la industria cinematográfica colombiana". Manifiesta la accionante que la norma demandada "está imponiendo una carga adicional" no contemplada en esa ley cuando exige a las salas de exhibición el paz y salvo por el pago de la totalidad del gravamen del 16% establecido por la Ley 55 de 1985, norma que también considera violada con el acto demandado.

En la demanda se solicitaba igualmente la suspensión provisional del artículo acusado, petición que no fue atendida por el despacho por considerar que para el efecto no se cumplieron los requisitos exigidos por la ley como quiera que no se aportó la debida sustentación. Notificada que fue la admisión de la demanda al señor ministro de Comunicaciones a quien se le entregaron las copias de la misma y de sus anexos, se venció el término de fijación en lista al igual que el término del traslado para alegar sin que éste funcionario ni nadie que lo representara, hiciera pronunciamiento alguno.

Al entrar el negocio al despacho del señor agente del Ministerio Público para lo de su resorte, éste solicitó que se decretara la acumulación del mismo con otro que, con actoría de la misma demandante, cursaba ante el honorable consejero Luis Antonio Alvarado Pantoja, señalado con el número 746 y tendiente a obtener la declaración de nulidad del artículo 2°. del mismo Decreto 131 de 1987. En auto del veinticinco de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho, la Sala decretó la acumulación de los dos procesos mencionados con el señalado con el que, en una tercera acción, había incoado el abogado Pedro Nel Escorcia contra el artículo 1°. inciso 2°. de la misma disposición.

Como se ha dicho en el párrafo anterior, se tiene que en una segunda acción, la ciudadana Giomar Sanín Posada, pretende la declaratoria de nulidad del artículo 2°. del Decreto 131 de 1987. La norma demandada dice en su texto:

"Artículo segundo. Los recursos de la cuenta especial denominada Fondo de Desarrollo Cinematográfico, serán destinados por la compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, a los siguientes objetivos:

“a) Concesión de estímulos a los productores de largometrajes colombianos, hasta un sesenta por ciento (60 %).

“b) Adquisición y comercialización de cortometrajes colombianos, hasta un veinticinco por ciento (25 % ).

"c) Concesión de estímulos a las salas de exhibición cinematográfica, que proyecten largometrajes colombianos hasta un siete por ciento (7 %).

"d) Concesión de estímulos a las salas de exhibición cinematográfica que proyecten largometrajes de Cine Arte previamente considerados como tales mediante resolución del Ministerio de Comunicaciones, hasta un tres por ciento (3 %).

"e) Concesión de otros estímulos e incentivos para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica colombiana, hasta un cinco por ciento (5 %).

"La Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, podrá disponer de ese porcentaje para incrementar uno o más de los señalados en los literales que anteceden".

Como hechos que fundamentan la acción, señala: "El Congreso Nacional expidió la Ley 55 de 1985 en cuyo artículo crea UN gravamen del 16 % del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica para el fomento de dicha industria. Los incisos 3 y 4 del artículo 15 mencionado fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 11 de septiembre de 1986. El artículo 2°. del Decreto 131 de 1987 suple la destinación y el contenido de los incisos derogados 'desconociendo a mi entender los efectos que produce el fallo de inexequibilidad y las condiciones y características de nuestro sistema tributario”’.

Señala la demandante como violados, en esta nueva acción, varias normas constitucionales a saber: Artículo 43; artículo 76, ordinal 1 y ordinal 13; artículo 78 ordinal 5; artículo 120 ordinal 3; artículos 203 y 206. Afirma, al exponer el concepto de la violación, que "El Congreso Nacional, al expedir la Ley 55 de 1985, en su artículo 15 violó el artículo 78 ordinal 5°. de la carga; violación que se puede percibir a través de una sencilla comparación entre ésta y la norma".

Al notificársela la admisión de la demanda al señor ministro de Comunicaciones, éste otorgó poder para que lo representara a la doctora Celia Consuelo Bohórquez cuya actuación termina donde comenzó pues una vez presentado el poder, no volvió a hacerse presente en el proceso.

En escrito presentado el 11 de septiembre de 1987, el abogado Pedro Nel Escorcia Castillo presentó demanda de nulidad contra el artículo 1°., inciso 2°. del Decreto 131 de 1987 que reza:

"Créase una cuenta especial denominada Fondo de Desarrollo Cinematográfico, a la cual ingresarán los restantes 7.5 puntos. Esta cuenta será administrada por la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE y a ella ingresarán también los rendimientos financieros originados en la inversión de recursos".

La relación de los hechos, presentada como en las demandas referenciadas anteriormente en forma global sin ninguna correlación ordinal, hace similares aserciones sobre la Ley 55 de 1985 y sus posteriores evoluciones, concluyendo con la afirmación de que se había desconocido abiertamente "el Decreto-ley 294 de febrero 28 de 1973, denominado como el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación". Además de esta norma, cita como violados igualmente los artículos 20, 76 numerales 3. 12, 13 y 20; 120 numeral 3; 206; 207 y 208 de la Constitución Nacional; la Ley 55 de 1985, artículo 15; el Decreto-ley 1050 de 1968; el Decreto 129 de 1976 y el Decreto 294 de 1973.

La suspensión provisional de la norma fue igualmente solicitada por el actor, a lo que no accedió el ponente porque la sencilla comparación entre el acto acusado y la norma superior, no permitía vislumbrar la "manifiesta violación" exigida por la ley para que tal medida proceda.

Como en los dos casos anteriores, la demanda, una vez admitida fue notificada al ministro de Comunicaciones quien en esta oportunidad sí fue representado por la abogada designada para el efecto. La apoderada, al descorrer el traslado de la demanda, hizo claros pronunciamientos sobre las pretensiones de la demanda a los que habrá de hacerse referencia, si hubiere lugar, dentro de la parte correspondiente a las consideraciones de esta providencia.

El concepto fiscal:

El señor Fiscal Primero de la Corporación ha estimado, al rendir su concepto, que debe prosperar el cargo contra el artículo 2°. del Decreto 131 ya que éste reproduce los incisos de la Ley 55 de 1985 que habían sido declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia. En cuanto al artículo 13, conceptúa el fiscal que la llamada "carga adicional" o "requisito adicional" desaparece "al desaparecer el artículo 2°. aquí solicitado para su abrogación como consecuencia de nuestro concepto de que prospere el primer cargo". Se opone el agente del Ministerio Público a que sea oída la solicitud de nulidad del inciso segundo del artículo 1°. de la norma en mención, contenida en la tercera demanda acumulada.

Consideraciones para decidir:

Previo al detallado estudio que ameritan los libelos de los deprecantes en los tres procesos que se han acumulado para ser fallados conjuntamente, observa la Sala que reposa en el expediente número "136, a folios 95 al 104 inclusive, el texto del Decreto número 1156 de 14 de junio de 1988 "Por el cual se reglamenta el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, el artículo 6°. del Decreto-ley 129 de 1976, en relación con el control de asistencia a las salas de exhibición cinematográfica, el registro de las salas de cine y exhibidores, el Fondo de Fomento Cinematográfico y se dictan otras disposiciones".

El artículo 33 de dicho decreto dispone bajo el título "DEROGATORIA: Quedan derogados total o parcialmente, las disposiciones contrarias a este decreto, especialmente el Decreto reglamentario 131 de 1987 y los artículos 2°. y 7°. del Decreto 2732 de 1985" (el subrayado es de esta Sala).

El artículo 34 de la misma disposición, dice que ésta regirá a partir de la fecha de su publicación y se ha verificado que la publicación del decreto se efectuó en el Diario Oficial número 38.383 de 20 de junio de 1988, página 7.

Por lo antedicho, es de colegirse que nada fructífero para las causas acumuladas podría decirse en esta providencia ya que resultaría inane cualquier pronunciamiento.

En consecuencia de la anterior manifestación, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

1°. Se levanta la suspensión provisional del artículo 2°. del Decreto número 131 de 1987 (enero 23) del Ministerio de Comunicaciones que había sido decretada mediante auto de 13 de abril de 1988 en el proceso señalado con el número 746.

2°. Declárase inhibido para decidir en el fondo por sustracción de materia.

Cópiese, notifíquese, publíquese.

La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día trece (13) de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

Luis Antonio Alvarado Pantoja, Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, ausente; Simón Rodríguez Rodríguez.

Víctor M. Villaquirán, Secretario.