Fecha Providencia | 14/01/1991 |
Fecha de notificación | 14/01/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Gustavo Arrieta
Norma demandada: DECRETO 196 DE 1986
Demandante: ROBERT BRUCE RAISBECK
Demandado: ARTICULO 1, 3, 4 DECRETO REGLAMENTARIO 196 DE 1986 DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
SUSTRACCION DE MATERIA - Improcedencia / DEROGATORIA - Efectos / SENTENCIA DE NULIDAD - Efectos
Aun a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que se hubiesen expedido durante su vigencia
HIDROCARBUROS / POTESTAD REGLAMENTARIA / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Facultades / ECOPETROL - Facultades
En ningún momento puede entenderse la facultad de adoptar políticas por parte del Ministerio de Minas, como la de legislar, modificar las leyes sobre la materia o expedir actos administrativos en temas no cubiertos previamente por leyes preexistentes. Mientras las normas que se invocan como disposiciones a reglamentar (Art. 162 Decreto 444 de 1967 y ordinales a) y k) del Art. 3º Ley 1ª de 1984) se refieren al volumen de producción que haya de venderse “para la refinación en el país”, el artículo 3º del Decreto 196 de 1986 crea, a favor de Ecopetrol, una opción de compra del petróleo “que no se destine a la refinación interna”; es decir, de aquel que, al tenor de los artículos 46 y 162 del Decreto 444 de 1967, el productor tendría derecho a exportar, luego de haber vendido lo que hubiese correspondido para la refinación en el país. Se regula, por consiguiente, una situación opuesta y contraria a la prevista en las normas reglamentadas, dándoles a ellas un alcance que el legislador nunca quiso que tuviesen. El artículo 4º del mismo Decreto 196 de 1986 tampoco se ajusta a derecho, pues si no existe la facultad de crear la opción a que se refiere el artículo 3º, tampoco existe para determinar los precios de la misma.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA
Bogotá, D. E., catorce (14) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: S-157
Actor: ROBERT BRUCE RAISBECK
Demandado: ARTICULO 1, 3, 4 DECRETO REGLAMENTARIO 196 DE 1986 DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Con fecha 21 de mayo de 1986, el ciudadano Robert Bruce Raisbeck, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el Decreto 01 de 1984, presentó demanda para que, previo el trámite del proceso ordinario, se hicieran las siguientes declaraciones:
“A. PETICIONES
“1. Que se declare que es nulo el artículo primero del Decreto Reglamentario 196 de 1986.
“2. Que se declare que es nulo el artículo tercero del Decreto Reglamentario 196 de 1986.
“3. Que se declare que es nulo el artículo cuarto del Decreto Reglamentario 196 de 1986”.
Las normas impugnadas dicen:
“Artículo 1º. El Ministerio de Minas y Energía de acuerdo con la Comisión de Precios del Petróleo y del Gas Natural, al fijar los volúmenes de producción que los explotadores de hidrocarburos deben destinar a la refinación en el país, tendrán en cuenta las necesidades actuales y futuras del abastecimiento interno; e igualmente, los factores que inciden en la operatividad y mecanismos de comercialización necesarios para que el país garantice su abastecimiento, tanto en la actualidad como en el futuro.
“Parágrafo. El Ministerio de Minas y Energía determinará los volúmenes de producción de petróleo de que trata el presente artículo, teniendo en cuenta las características de los yacimientos, la recuperación de las inversiones y la autosuficiencia de crudos en el futuro del país.
“Artículo 3º. Con el fin de prever las futuras necesidades de abastecimiento y satisfacer las exigencias de la industria de los hidrocarburos, Ecopetrol tendrá la primera opción de compra sobre los volúmenes que no se destinen a la refinación interna y sólo en el evento de que la Empresa en mención, no ejercite esta opción, los particulares podrán exportar los excedentes.
“Parágrafo. La Comisión de precios del Petróleo y del Gas Natural y el Ministerio de Minas y Energía, reglamentarán la forma como se ejercerá la aludida opción.
“Artículo 4º. Los precios correspondientes al petróleo que Ecopetrol compre, en desarrollo del artículo anterior, no podrán ser superiores a los precios que rijan para los crudos que se destinan a la refinación interna.”
1.Alegatos de la parte actora
El demandante formula ocho (8) cargos en contra de la norma demandada, los cuales pueden sintetizarse así:
a) Existe falsa motivación del Decreto 196 de 1986, por cuanto no hay congruencia entre los considerandos del mismo y su parte resolutiva, llegando incluso a incurrir el Decreto en contradicciones entre ellas;
b) Violación del numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, por cuanto el Decreto reglamentario excede con creces a la norma reglamentada, desconociendo los parámetros y limitaciones consagradas en el artículo 162 del Decreto 444 de 1967 y en la Ley 1a. de 1984.
c) Violación del artículo 31 de la Constitución, por cuanto el artículo tercero “está estableciendo un monopolio sin indemnización previa a los individuos que en virtud del mismo queden privados del ejercicio de una industria lícita” (fl. 29).
d) Violación del artículo 76, numeral 4º de la Constitución, por cuanto “el Ministerio ha dictado normas a partir de consideraciones que competen exclusivamente al Congreso, quien en consecuencia es el único competente para proferir dichas normas.”. (fl. 31).
e) Violación del artículo 80 de la Constitución Nacional, por cuanto “de la violación del artículo 76 ordinal cuarto de la Carta se desprende la violación al artículo 80 de la misma dada la inobservancia de lo dispuesto en éste”. (fl. 33).
f) Violación del artículo 30 de la Constitución, pues al crear una opción de venta “esta consagrando un mecanismo expropiatorio, sin que ley previa hubiese definido los motivos de interés social o de utilidad pública”. (fl. 35).
g) Violación del artículo 669 del Código Civil, inciso primero, por cuanto el artículo tercero impugnado impone limitaciones al derecho de dominio, sin una ley previa que las justifique.
h) Violación del artículo 46, inciso primero, del Decreto Ley 444 de 1967, por cuanto “al imponer el artículo tercero del Decreto reglamentario 196 de 1986 (norma de inferior jerarquía que el Decreto Ley 444 de 1967) una limitación al principio de libertad de exportación, por vía diferente a la ley o a un convenio internacional ha violado el artículo 46 inciso primero del Decreto Ley 444 de 1967”.
2. Alegato de la parte Opositora
La Nación - Ministerio de Minas y Energía se hizo parte en el proceso a través de apoderado, y en extenso escrito se opone a las pretensiones de la demanda, con argumentos que pueden sintetizarse así:
a) No hay violación por falsa motivación, por cuanto el Ministerio de Minas, al expedir el decreto en cuestión, interpretó las normas superiores de derecho aplicables y procedió en consecuencia a dictar disposiciones claras, ajustadas a derecho, en materia de refinación y comercialización del crudo. Por la misma razón no ha habido violación del numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional.
b)No hay violación del artículo 31 de la Constitución, por cuanto, al ser la actividad de refinación un servicio público, el estado puede hacerse cargo de ella, aun cuando respetando los derechos adquiridos por los particulares que los tengan con justo título. Afirma igualmente el opositor que, por tratarse de una acción de nulidad y no una de restablecimiento del derecho, no cabe alegar un posible monopolio estatal, pues no esta demostrado el monopolio.
c) Tampoco cree el opositor que exista violación del artículo 76 numeral 4º de la Constitución, ni del artículo 80 de la misma pues, al no existir ni la Comisión del Plan, ni haberse expedido el Plan General de Desarrollo, los artículos pertinentes no pueden ser violados. Por el contrario, afirma el opositor, el gobierno, haciendo uso de sus atribuciones legales, lo que pretende es aplicar una política petrolera, que no es más que el conjunto de disposiciones administrativas con que se trata de impulsar el desarrollo petrolero en el país
d) No hay violación del artículo 30 de la Constitución, pues la propiedad tiene una función social que limita el ejercicio absoluto de los derechos que de ella emanan. Así, en el caso presente, el gobierno no ha hecho más que desarrollar tal función, a través de la delimitación de los deberes sociales de la propiedad, al amparo de lo autorizado por la Ley 1a. de 1984.
e) No hay violación al artículo 669 del Código Civil, pues el decreto 196 de 1986 no conlleva el desconocimiento de la propiedad privada, sino ha fijado una nueva política para la refinación y comercialización de petróleo.
f) Por último, no hay violación del artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1967, por cuanto la libertad de exportación que tal norma establecía fue, según el opositor, derogada por la Ley 1a. de 1984, particularmente en el ordinal e) de su artículo 3º, el cual autorizó la intervención del Gobierno en todo lo atinente a refinación o exportación de crudos.
3. La vista fiscal
A folios 124 y siguientes aparece el concepto de la Fiscal Segunda del Consejo de Estado quien, en extenso escrito analiza los argumentos del actor y el opositor, para concluir que los artículos impugnados no infringen las disposiciones constitucionales y legales invocadas, razón por la cual solicita se denieguen las peticiones de la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Puesto que las normas impugnadas se dictaron en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 162 del decreto 444 de 1967, así como en los ordinales a) y k) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984, para efectos de su decisión la Sala dividirá su análisis en partes, así: Primero: la Sustracción de Materia, Segundo: el alcance del artículo 162 del Decreto 444 de 1967; Tercero: el artículo 3º de la Ley 1a. de 1984; y Cuarto: el Decreto 196 de 1986.
Sustracción de materia
Antes de entrar a considerar el fondo de la litis, considera la Sala necesario estudiar el punto de la eventual sustracción de materia que pudiese haber ocurrido en el caso sub - judice, pues es claro que mediante la expedición de la Ley 51 de 1989 se derogó la creación y funcionamiento de la Comisión de Precios del Petróleo y Gas Natural, y se otorgaron a la Comisión de Energía algunas de las funciones que tal entidad hasta esa fecha ejercía, dentro de las cuales estaban aquellas desarrolladas por la norma impugnada. Así, a partir de la vigencia de la mencionada Ley 51, todo lo atinente a la fijación de volúmenes de petróleo crudo necesarios para la refinación interna pasó a ser competencia de la Comisión Nacional de Energía, con los parámetros y criterios generales que tal ley establece, haciendo inocuos por su derogatoria, aquellos contenidos en los artículos 1º y 2º del Decreto 196 de 1986.
Observa la Sala que la posición de esta Corporación en lo referente a la sustracción de materia no ha sido del todo constante, pues en diversas oportunidades se ha pronunciado en forma diferente sobre la materia. Así, ha dicho que, en tratándose de acciones de nulidad, cuyo propósito “no es otro que el de mantener la legalidad afectada por el ordenamiento enjuiciado, el fallo de fondo es inoperante y superfluo en aquellos casos en que la misma administración haya revocado o sustituido en su integridad la decisión en litigio, ya que el orden jurídico ha quedado restablecido en virtud de la segunda providencia. El pronunciamiento jurisdiccional en este evento, carecería de objeto”. (Sentencia de 11 de julio de 1962, Expediente 929, Sala de lo Contencioso Administrativo).
La posición anterior ha sido reiterada en varias oportunidades, dentro de las cuales se destacan los pronunciamientos de 14 de febrero de 1979 (Expediente 994), 18 de julio de 1975, marzo 13 de 1979 (Expediente 518), 12 de julio de 1988 (Expediente 387 - 10861), octubre 12 de 1989 (Exp. 522) y 24 de noviembre de 1989 (Expediente 1062).
Sin embargo en algunas ocasiones la posición de la Corporación se ha distanciado de la postura mencionada, afirmando que:
“Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado (sic) situaciones jurídicas particulares o puede haber efectos de la misma que ameriten reparación del daño y restauración del derecho que eventualmente se haya ocasionado” (Sentencia de agosto 17 de 1984, Sección Cuarta, Expediente 9524).
Tesis que, al igual que la primera, ha sido sostenida en ciertas oportunidades (Sentencias de 9 de julio de 1987, Expediente E - 102, 11 de octubre de l968) y en la cual subyace la preocupación por la burla a la ley que pudiese resultar de la estricta interpretación de la primera de las posiciones planteadas, ya que de hecho se sustraerían del control jurisdiccional aquellas disposiciones derogadas por la administración al momento en que se fuera a decidir sobre su legalidad.
Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pero no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así éste sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que de un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab - initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.
Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podría controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo.
Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también. Pero, como en uno u otro evento ambas están amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate.
Por ello la Sala opina que, aún a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.
Por las razones expresadas, y aun a pesar de que se considere que los artículos 1º y 2º del Decreto l96 de 1986 hubiesen sido derogados por la Ley 51 de 1989, esta Corporación estudiará sobre la legalidad o ilegalidad de las normas acusadas, entendiéndose que si prosperara esta última posibilidad, la eventual nulidad decretada lo sería por el término durante el cual las disposiciones anuladas estuvieron vigentes.
Alcance del artículo 162 del Decreto 444 de 1967
El análisis sobre el alcance del artículo 162 del Decreto 444 de 1967, particularmente en su inciso segundo, que por su contenido es el más relevante para el caso sub - judice, no puede hacerse en forma aislada, sin tener en cuenta lo establecido por los artículos lº, 46 y 154 del Estatuto Cambiario, pues tales cuatro artículos forman una unidad temática y conceptual a la luz de la cual habrá de estudiarse el alcance real de lo que el artículo 162 establece.
En efecto, los artículos 154 y 162 desarrollan, para el caso del sector de petróleos, uno de los principios generales que emanan de los artículos lº y 46 del Decreto 444, cual es el referente a la libertad de exportación de los productos nacionales, sin perjuicio de las limitaciones o prohibiciones establecidas por las leyes o los convenios internacionales vigentes, principio este que se enmarca dentro de los criterios rectores y los propósitos generales del Estatuto establecidos en el artículo 1º del mismo.
Es así como, dentro de la filosofía que orienta al Decreto 444 de 1967, y con el objetivo claro de promover el desarrollo económico y social y el equilibrio cambiario a través del fomento de las exportaciones, el control sobre la demanda de cambio exterior y el adecuado aprovechamiento de las divisas disponibles, consideró el legislador que era necesario promover la exportación de petróleo crudo, pero sujeta a una serie de restricciones que garantizarán que la misma contribuiría con los claros propósitos cambiarios y de desarrollo del decreto. Consagró así un capítulo especial, el cual denominó “Régimen Cambiario y de Comercio Exterior del Petróleo y Minería”, cuyas disposiciones, como su nombre lo indica, pretenden, a través de un régimen especial, lograr los propósitos y objetivos planteados.
En términos estrictamente cambiarios y de comercio exterior, pues a eso se refieren las disposiciones especiales del Capítulo mencionado, se consideró que a través de los mecanismos establecidos en los artículos 154 y 162, entre otros, se lograban tales propósitos y se equilibraban la necesidad de fomentar la exportación de crudos, con la necesidad de controlar la demanda de divisas y aprovechar las existentes. Así, se estableció como restricción a la libertad de exportación, la que surgía de la necesidad de satisfacer la demanda en el país para refinación de crudos, restricción que quedó consagrada en el artículo 154, al disponer dicha norma que el Ministerio de Minas y Petróleos (hoy y Energía), determinaría “los volúmenes de producción que los explotadores deban vender para la refinación en el país”, y fijaría “los precios correspondientes”.
Esta restricción, tal cual lo afirma el Ministro de Minas y Petróleos en la época de expedición del Decreto 444, en las Memorias al Congreso de 1967, tuvo su origen en la necesidad de garantizar el autoabastecimiento preferencial de las necesidades de refinación para el suministro interno de derivados del petróleo, o para la exportación de los mismos, por cuanto ella no había quedado adecuadamente plasmada en el Decreto 1056 de 1953, o Código de Petróleos, cuyos artículos 56 y 215 establecían:
“Artículo 56 (inciso primero)
“...los Concesionarios de explotación atenderán de preferencia las necesidades del país, debiendo ofrecer en venta, cuando el consumo de derivados del petróleo así lo exija, la materia prima necesaria para atender dicho consumo, de acuerdo con la reglamentación que haga el gobierno...”
“Artículo 215
“Cuando las regalías, percibidas en especie por el Gobierno, no fueren suficientes para abastecer el consumo interno de derivados del petróleo, previa solicitud del Gobierno, los Contratistas de exploración y explotación estarán obligados a ofrecer en venta una cantidad tal, que sumada a la regalía, no exceda durante cualquier mes del 50% de la producción de la concesión. Pero cada contratista tendrá derecho a imputar a dicha cantidad el petróleo crudo que este destinado directa o indirectamente, a la refinación dentro del país para atender a las necesidades del consumo interno...”
Del análisis de los artículos transcritos, tal como ellos fueran modificados posteriormente por los artículos 154 y 162 del Decreto 444 de 1967, surge una línea clara y constante que refleja la preocupación del legislador para garantizar la atención de las necesidades nacionales en materia de refinación, así como para dotar al ejecutivo de las herramientas jurídicas adecuadas para lograr tal propósito. Y no tendría sentido que no fuese así, pues, tanto desde el punto de vista de una sana política petrolera, como desde el punto de vista cambiario o comercial, flaco servicio se prestaría al país permitiendo la exportación de productos que, a la vez, tendrían que importarse para la satisfacción de las necesidades nacionales. Ello no solamente podría implicar costos innecesarios, sino además sería inconsecuente con los propósitos expresados en el Estatuto Cambiario, en el sentido de lograr un adecuado aprovechamiento de las divisas disponibles.
Sin embargo, esta intención del legislador, tal como fue plasmada en las normas mencionadas, particularmente en los artículos 154 y 162 del Decreto Ley 444 (según fuera modificado éste último por el Decreto 688 de 1967), no es absoluta, ni puede ejercerse en forma arbitraria, pues está condicionada por los términos y limitaciones establecidos en la misma Ley. Limitaciones que están dadas principalmente por tres conceptos.
En primer lugar, se aplica sobre los volúmenes de producción, es decir, sobre aquellas cantidades de crudo que, al tenor de las normas que regulan la contratación y producción petrolera, están los interesados facultados para producir efectivamente producen. En segundo lugar, se refiere a la refinación en el país, es decir, la limitación se aplicará frente aquellas cantidades de crudo que se requieran para ser refinadas en el país, necesidades que por su naturaleza tienen una dimensión temporal, por cuanto estarán sujetas a la capacidad de refinación que se tenga, la cual a la vez se modificará en función de las necesidades de consumo o de exportación de derivados del petróleo. En tercer lugar, se integran las disposiciones de los artículos 154 y 162 del Decreto 444 con las del artículo 46 de dicho estatuto a través de un concepto residual, puesto que la libertad de exportación que éste último artículo consagra se predica exclusivamente de aquellos volúmenes de producción que no se requieran para la refinación en el país.
A la luz de los parámetros anteriores, el análisis del alcance de los artículos 154 y l62 del Decreto 444 de 1967 tiene que entenderse dentro del contexto de lo que el mencionado decreto, és, es decir, un régimen de cambios internacionales y comercio exterior. Así, es fundamental tener en cuenta que tales disposiciones se ubican dentro del Capítulo titulado “Régimen Cambiario y de Comercio Exterior de Petróleo y Minería”. Por consiguiente, allí no se consagra una política sobre producción de petróleo, pues no fue esa la intención del Decreto 444, sino se establecen un rumbo y unas atribuciones claras sobre lo cambiario y sobre el comercio exterior, es decir exportación, importación, régimen de inversiones extranjeras, posesión de divisas, reintegro, etc., aplicables a la actividad de minas y petróleos.
Por ello mismo, las facultades que para el Ministerio de Minas y Energía, o para la Comisión de Precios en esos artículos se señalan, deben entenderse a la luz de tales restricciones, es decir, como una lógica limitación cambiaria o comercial al derecho de libre exportación que consagra el artículo 46; que se aplica sobre lo que los afectados produzcan, es decir, lo que de otra manera podrían libremente exportar, y que se cuantifica teniendo en cuenta las necesidades de refinación internas, es decir, aquello que el país podría o necesitaría en el momento temporal en que se produce el petróleo crudo que, de no existir la restricción anunciada, se destinaría a la exportación. Ello, para regular mejor los cambios internacionales y el comercio exterior, y no para establecer políticas de producción o de refinación, las cuales no están consagradas en el Estatuto Cambiario, ni podrían estarlo, salvo en lo atinente, como ya se dijo, a sus aspectos cambiarios o de comercio exterior.
Alcance de los ordinales a) k) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984
Los citados ordinales del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984, por la cual se reforma la estructura orgánica del Ministerio de Minas y Energía, no contienen una atribución nueva para esa entidad, sino se limitan a ratificar las facultades que le habían sido previamente otorgadas a esa entidad por normas anteriores. El ordinal a) reproduce prácticamente lo que en términos generales había asignado como competencia a los Ministerios en general el artículo 3º del Decreto 1050 de 1968, y que para el Ministerio de Minas y Energía en particular, habían dispuesto anteriormente los artículos lº del Decreto 3161 de 1968 y 2º del Decreto 2301 de 1975. Es por ello que la facultad de “adoptar la política nacional” en las materias específicas que el ordinal a) del artículo 3º de la Ley la. de 1984 da a esta entidad, debe entenderse como la posibilidad que el Ministerio tiene de desarrollar, a través de actos administrativos, aquellas atribuciones o funciones que le hubiesen sido otorgadas por las leyes vigentes sobre petróleos, minas o energía, o la de presentar al Congreso los proyectos de ley que considere necesarios para complementar o modificar las leyes vigentes, o de proponer legislación en aquellos temas sobre los cuales no hay Ley previa. En ningún momento puede entenderse la facultad de adoptar políticas como la de legislar, modificar las leyes sobre la materia o expedir actos administrativos en temas no cubiertos previamente por las leyes existentes.
De igual manera, la facultad que el ordinal k) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984 daba al Ministerio de fijar, de acuerdo con la Comisión de Precios del Petróleo, “los volúmenes de producción que los explotadores de hidrocarburos deben destinar a la refinación en el país” no era más que la ratificación de la función que en 1967 le habían otorgado los artículos 154 y 162 del Decreto 444, con la sola modificación consistente en que el ordinal mencionado facultaba dicha fijación “de acuerdo con la Comisión”, mientras que en 1967 tal situación no era clara, pues el artículo 54 otorgaba la facultad al Ministerio, y el 162 la daba a la Comisión.
Es decir, salvo lo dicho en el párrafo anterior, y sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 51 de 1989, la expedición de los ordinales a) y k) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984 no modificó las atribuciones que al Ministerio de Minas y a la Comisión de Precios le habían dado los artículos 154 y 162 del Decreto 444, ni varió los criterios o parámetros contenidos en tales artículos para el ejercicio de las facultades otorgadas.
El Decreto 196 de 1986
Tres son los artículos impugnados por el demandante, con las argumentaciones expuestas en la parte inicial de esta sentencia. Por ello, la Sala los analizará independientemente, pero en todo caso a la luz de las consideraciones expuestas anteriormente, particularmente en lo referente al alcance de los artículos 46, 154 y 162 del Estatuto Cambiario, así como de los ordinales a) y k) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984.
A) El artículo 1º del Decreto 196 establece:
“Artículo lº. El Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con la Comisión de Precios del Petróleo y del Gas Natural, al fijar los volúmenes de producción que los explotadores de hidrocarburos deben destinar a la refinación en el país, tendrán en cuenta las necesidades actuales y futuras del abastecimiento interno; e igualmente los factores que inciden en la operatividad y mecanismos de comercialización necesarios para que el país garantice su autoabastecimiento, tanto en la actualidad como en el futuro.
“Parágrafo. El Ministerio de Minas y Energía determinará los volúmenes de producción de petróleo de que trata el presente artículo, teniendo en cuenta las características de los yacimientos, la recuperación de las inversiones y la autosuficiencia de crudos en el futuro del país”.
El mencionado artículo 1º se limita a definir los criterios que habrán de tenerse en cuenta por el Ministerio de Minas y Energía para efectos del ejercicio de la función que le atribuyen los artículos 154 y 162 del Decreto 444 de 1967. Tales criterios, algunos de ellos bastante confusos por cierto, permiten al Ministerio determinar la forma y monto para el cumplimiento de la obligación a que se ha venido haciendo referencia, confiriendo un cierto nivel de discrecionalidad a esta entidad para establecer las necesidades del abastecimiento interno de refinación, y para considerar los factores que inciden en tal determinación. Ello es ajustado a derecho, por cuanto es indudable que quien tiene la competencia para determinar el monto de tales obligaciones, debe tenerla para definir los criterios generales a la luz de los cuales habrá de tomar sus decisiones, si es que tales criterios no han sido claramente definidos en norma superior. Y en este evento, tales criterios habrán de supeditarse a las limitaciones generales que se desprenden de los artículos 154 y 162 del Decreto 444 de 1967, según fueron analizados anteriormente.
A primera vista podría pensarse, por la vaguedad e imprecisión de algunos de los criterios consagrados, que a través de la aplicación de los mismos, particularmente de aquellos que se refieren al abastecimiento futuro, se podría en contradicción con lo anteriormente dicho, en la medida en que tales expresiones permitirían desarrollar limitaciones indeterminadas e indeterminables, e inclusive, introducir modificaciones a los derechos que pudiesen tener los interesados en materia de producción o exportación de petróleo, sin fundamento legal para ello. Sin embargo, ello no ocurre, pues cualquier interpretación de tales criterios, aun teniendo en cuenta situaciones futuras o eventuales, se tendría que hacer a la luz las limitaciones enunciadas y de las disposiciones vigentes en cada momento, sin perjuicio de los derechos o situaciones reguladas por otras normas, referentes a la libertad de exportación o a la producción de hidrocarburos. Por ello mismo, la Sala no encuentra contradicción alguna entre el artículo 1º del Decreto 196 de 1986 y las normas invocadas como violadas, pues la simple fijación de criterios para la toma de decisiones, según se hizo en el artículo impugnado, no implica contrariar tales disposiciones. Ello solamente podría ocurrir en la aplicación concreta de esos criterios en cada caso particular, si a través de tal aplicación se desconocen los derechos mencionados emanados de disposiciones superiores de derecho.
B) El artículo 3º del Decreto 196 de 1986 dice:
“Artículo 3º Con el fin de prever las futuras necesidades de abastecimiento y satisfacer las exigencias de la industria de los hidrocarburos, Ecopetrol tendrá la primera opción de compra sobre los volúmenes que no se destinen a la refinación interna y sólo en el evento de que la Empresa en mención, no ejercite esa opción, los particulares podrán exportar los excedentes.
Contrario a lo que ocurre en el caso del artículo 1º, estima la Sala que el artículo transcrito viola, de manera clara, lo establecido por los artículos 162 del Decreto 444 de 1967 y 120 ordinal 3º de la Constitución Nacional, pues a través del mismo se pretende regular una situación que, por su naturaleza se aleja radicalmente de los supuestos de hecho y derecho que prevén las leyes reglamentadas. En efecto, mientras las normas que se invocan como disposiciones a reglamentar, es decir el artículo 162 del Decreto 444 de 1967 y los ordinales a) y k) del artículo 3º de la Ley la de 1984, se refieren al volumen de producción que haya de venderse para la refinación en el país, el artículo 3º del Decreto 196 de l986 crea, a favor de Ecopetrol, una opción de compra del petróleo que no se destine a la refinación interna. Es decir, de aquel que, al tenor de los artículos 46 y 162 del Decreto 444, el productor tendría derecho a exportar, luego de haber vendido lo que hubiese correspondido para la refinación en el país. Se regula, por consiguiente, una situación opuesta y contraria a la prevista en las normas reglamentadas, dándole a ellas un alcance que el legislador nunca quiso que tuviesen.
En razón de lo expuesto, es forzoso concluir que el artículo 3º del Decreto 196 de 1986, no solamente no tiene fundamento en las normas que dice reglamentar, sino además, al consagrar una debida restricción a la libertad de exportación a que se refiere el artículo 46 del Estatuto Cambiario, lo contradice en forma ostensible, y por consiguiente viola también el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, por cuanto implica un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, a la luz de la cual el gobierno solamente podría dictar los actos administrativos necesarios y / o conducentes para la correcta ejecución de la Ley reglamentada. No se concibe como puede pretenderse que una norma que regula una situación determinada, cual es en este caso la obligación de vender crudos para la refinación interna, pueda utilizarse para crear una situación exactamente contraria, es decir, para establecer una opción de venta del crudo que no se requiere para refinación interna. Por tal razón, procederá su anulación, por violación de los artículos 46, 154 y 162 del Decreto 444 de 1967, de los ordinales a) y k) del artículo 3º de la Ley la. de 1984, y ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución.
C) Dice el artículo 4º del Decreto 196 de 1986
“Artículo 4º. Los precios correspondientes al petróleo que Ecopetrol compre, en desarrollo del artículo anterior, no podrán ser superiores a los precios que rijan para los crudos que se destinan a la refinación interna.”
Para la Sala, el análisis del artículo 4º impugnado esta estrechamente atado a los consideraciones efectuadas, y a las conclusiones a las cuales se llegó en el acápite anterior, referente al artículo 3º del Decreto 196. En efecto, al declararse la nulidad de esta última norma, el artículo 4º se torno inoperante e inoficioso, por cuanto deja de existir la opción, y por consiguiente no habría lugar a la fijación de precios a que se refiere el mencionado artículo 4º. Sin embargo, y sin perjuicio de lo dicho, considera la Sala que el artículo 4º del Decreto 196 de 1986 no se ajusta a derecho, pues si no existe la facultad de crear la opción a que se refiere el artículo 3º, tampoco existe para determinar los precios de la misma.
Los artículos 154 y 162 del Decreto 444, y el ordinal k) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984 autorizan al Ministerio de Minas y Energía para determinar, por los procedimientos allí previstos, los precios de venta del crudo que se destine a la refinación interna o a la exportación. Más no aparece en esas u otras normas facultad alguna para fijar precios de petróleo que se vendan en desarrollo de una opción de compra de crudo no destinado a la refinación, ni para establecer parámetros o topes máximos o mínimos de los mismos. Por consiguiente, procederá su anulación, por violación de los artículos 154 y 162 del Decreto 444 de 1967, del ordinal k) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984, y del numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Primero. Declárase la nulidad de los artículos 3º y 4º del Decreto 196 de 1986.
Segundo. Deniéganse las demás súplicas de la demanda.