Fecha Providencia | 30/07/1991 |
Fecha de notificación | 30/07/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Joaquín Barreto Ruiz
Norma demandada: Decreto 2087 de 1978
Demandante: JORGE CAVIEDES TORRES Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - COMANDO DE LA FUERZA AEREA
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD / SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Efectos
La inconstitucionalidad de una norma jurídica puede surgir: 1) por la inobservancia de los procedimientos y requisitos establecidos en la Carta para su expedición, que dan lugar a los denominados vicios de forma; 2) por no avenirse dicha norma a los mandatos implícitos de la Constitución Y 3) por ser contrario su texto o contenido material a alguno de los expresos preceptos constitucionales. Si bien es cierto en todos los casos la norma es contraria a la Carta, sólo en el tercero de ellos los textos son incompatibles. No es suficiente que la ley sea inconstitucional sino que, además, sean incompatibles las dos normas. Entiende la Sala que para que haya aplicación preferencial de la norma constitucional ésta debe regular la situación en forma diferente de la señalada por el legislador, de modo que la excepción no se circunscriba a la simple inaplicación de la ley, sino que el asunto debatido quede regulado por la norma especial que se aplica de preferencia. Los efectos de la inexequibiiidad son futuros y no retroactivos.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ
Bogotá, D.E., julio treinta (30) de mil novecientos noventa y uno (1991).
Radicación número: 296
Actor: JORGE CAVIEDES TORRES Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - COMANDO DE LA FUERZA AEREA
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por los demandantes JORGE CAVIEDES TORRES, PLINIO SANMIGUEL ALVIRA, CRISTOBAL VELEZ CAMPUZANO, SIMACO ANTONIO BRICEÑO y PABLO ENRIQUE GONZALEZ ALVAREZ contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de febrero de 1983 por medio de la cual se negaron sus pretensiones de nulidad del decreto 2087 del 25 de septiembre de 1978 del Gobierno Nacional, de la resolución de convocatoria del tribunal disciplinario expedida por el Comando de la Fuerza Aérea, de los fallos de primera y segunda instancia y de reintegro, pago de los haberes dejados de percibir y declaración de no solución de continuidad en la prestación de los servicios para los efectos legales pertinentes.
En la demanda se afirmaron los siguientes hechos:
1.1. Los señores Jorge Caviedes Torres, Plinio Sanmiguel Alvira, Cristóbal Velez Campuzano, Antonio Briceño, Pablo Enrique González Alvarez son Oficiales de la Fuerza Aérea y fueron juzgados en sus conductas por procedimientos disciplinarios y hallados responsables. Se profirió fallo conjunto de primera instancia el 4 de julio de 1978, lo que fue confirmado por el Comando General de las Fuerzas Militares el 30 de agosto pasado. El decreto sepárandolos en forma temporal fue expedido por el Gobierno con fecha 25 de septiembre de 1978, bajo #2087 / 78.
1.2. El apoyo legal de la medida disciplinaria esta contenido en el artículo 121 del decreto 612 de 1977, en el artículo 119 del decreto 1300 de 1978. Los tribunales disciplinarios, mediante los cuales fueron juzgados están previstos en el Decreto 2782 de 1965, que a su vez, se expidió con apoyo en el artículo 5° del decreto ley 250 de 1958 y en uso de facultades legales.
1.3. La cuantía de la reclamación comprende el pago de haberes de actividades del día en que por el decreto ejecutivo número 2087 de 1978, desde el día 25 de septiembre de 1978, a la fecha de esta demanda, 20 de enero de 1979, la que es inferior a $ 150.000.oo. Todos los demandantes están domiciliados en esta ciudad ." (fl7).
En la demanda se invocaron como violadas las siguientes normas :
" Constitución Nal. artículos 17, 26, 30 y 169. Excepción de inconstitucionalidad, artículo 215 soportada en los artículos 76 - 10, 76 - 11 y 11 8 - 8 contra el decreto número 2087 / 25 sep / 78 y 2782 / 65."
A su vez, consignó como concepto de su violación:
“2.1. Es la Constitución Nacional un gran marco que recoge, dentro de la filosofía de sus principios, la teoría de la legalidad y del constitucionalismo democrático para crear en la Nación, un Estado de Derecho, es decir, un Estado en que los poderes públicos se ejercen conforme a norma preestablecidas. (art.2) . Para reguardar esta filosofía, el Constituyente elaboró la excepción del artículos 215, que permite no aplicar aquellas disposiciones objetivas y subjetivas del Estado que contrarien las normas superiores de la Carta. Por esta jerarquía de la ley, las reglas inferiores del Gobierno en cuanto quebranten las reglas superiores de la Carta, dejan de aplicarse por mandato del artícuIo 215. Es pues una excepción.
2.2. El decreto número 2087 del 25 de septiembre de 1978 que el Gobierno Nacional expide para separar en forma temporal al Mayor Pablo Enrique Gonzalez Alvarez, a los Capitanes Cristobal Velez Campuzano, Plinio Sanmiguel Alvira, Jorge Caviedes Torres, y Antonio Briceño con apoyo en el artículo 121 / D / 612 / 77 y 119 / D / 1300 / 78 por haberse proferido fallo condenatorio disciplinario de primera y segunda instancia por faltas constitutivas de mala conducta.
2.3 El artículo 121 dispone que la separación temporal, procede cuando el Oficial es condenado por Injusticia militar u ordinaria, a la pena principal del arresto, o presidio, o prisión por delitos culposos o cuando así lo determine un Tribunal Disciplinario.
El caso de autos resulta de la determinación de los tribunales disciplinarios con fallo del 4 de julio y 30 de agosto de 1978, por el término de seis (6) meses. Es pues su sustento el procedimiento de juzgamiento que conforme al artículo 26 de la Carta debe observar la plenitud de las formas propias de cada juicio. Es el derecho número 2782165 que tiene fuerza de ley, porque las facultades legales para legislar, que esta es la excepción, en el gobierno, sólo proceden del artículo 118 - 8 de la Carta y de manera extraordinaria por el artículo 5° del decreto legislativo número 250 / 58 y ley 141 de 1961.
2.4. Excepción de inconstitucionalidad. Se propone contra el decreto 2782 de 1965.
Este estatuto en cuanto al aspecto de inconstitucionalidad debe revisarse no sólo en relación del estatuto mismo, sino en cuanto tiene apoyo en el artículo 50 del decreto legislativo número 250 / 68 y de facultades legales especiales, según su preámbulo. Por el primer aspecto, es indispensable anotar : a) El artículo 5° faculta al Gobierno para expedir decretos reglamentarios que señalen las faltas militares y su procedimiento para sancionarlas. Ello está reservado extricta y exclusivamente al Congreso , según el artículo 76.10. Hay pues inconstitucionalidad en aquella disposición. Así provenga de un decreto legislativo. Porque como tal sólo tuvo vigencia cuando se restableció el orden público. Por eso, se dictó la ley 141 de 1961 que prorrogó su vigencia. Pero la prorrogó inconstitucionalmente, en cuanto que a esa facultad de dictar normas de carácter legal sobre la carrera militar, en lo disciplinario, se hizo con violación del artículo 76.12, es decir, pro tempore. Como no se hizo así, esa violación hace inconstitucional tanto la prórroga de la ley 141, como el mismo artículo 5° . Y por ende, el articulado del decreto 2782 de 1965, expedido por el Gobierno, so pretexto de esas facultades del artículo 5°.
2.5 Facultades especiales del art. 76. 11 o del artículo 118.8=
El artículo 118.8 da facultades permanentes al Gobierno Nacional para
legislar por ejercicio de facultades, cuando se trate de ley de autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos funciones de la órbita nacionales o dictar leyes en ejercicio de otras constitucional. El decreto número 2782 / 65 no es de esta naturaleza, y tampoco de la del inciso final porque dictar leyes para regular la carrera militar es competencia exclusiva del Congreso, según el artículo 76.10. Luego no tienen relación con las del inciso final. Tampoco hay ley facultativa extraordinaria, según el artículo 76.12 porque no es una autorización pro témpore. No es tampoco de relación con el artículo 80 y menos aún, de aquellas del artículo 121 o 122 de la Carta. Luego el decreto número 2782 / 65 es inconstitucional porque hubo quebrantamiento del artículo 76 de la Carta por haberle arrebatado al Congreso. su facultad de reglar la carrera militar.
2.6 Tampoco la validez del decreto acusado número 2087 responde al artículo 121 del decreto 612, porque sólo define lo que es separación temporal, pero no le da procedimiento sino que los remite a los tribunales disciplinarios, u ordinarios o militares., El artículo 119, se limita en el decreto número 1300 de 1978 a definir lo que es separación temporal o la absoluta. Pero para llegar a que esté constituida 'la causa de separación, en el caso de autos, faltaría la validez de un fallo disciplinario, arreglado a las formas propias de cada juicio, según el art. 26, lo que no aparece, en razón de la inconstitucionalidad exceptiva del decreto 2782 / 65 dictado en forma inconstitucional por quien no tenía competencia para hacerlo, haciéndose inaplicable según el artículo 215.
2.7. El decreto 2087 es acto ejecutivo que se ha expedido sin arreglo a la Constitución, según el artículo 2° de la Carta. El decreto 2087 es acto administrativo que ordena una separación, cuyo procedimiento no está establecido en la ley previa al acto que se juzga, lo que quebranta el artículo 26 y el artículo 169, porque priva también al militar de los derechos de su grado, honores y pensiones, así sea temporalmente.
En ese orden hay suficiente mérito para que para resolver la nulidad de los actos acusados como son del decreto 2087, como los fallos de primera y segunda instancia, la resolución de convocatoria, todo lo cual pertenece al Regl. del Régimen Disciplinario que es inconstitucional, se tenga en cuenta la excepción propuesta y se anulen tales actos, con derecho al restablecimiento según el artículo 67 del c.c.a. ". (fls. 8 y 9).
Reconstrucción del expediente.
Como consecuencia de los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia los días 6 y 7 de noviembre de 1985 hubo de reconstruirse el expediente a petición de la parte interesada.
Llegado el momento de resolver el recurso a ello se procede previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
1 - El decreto 2087 de 1978 del Gobierno Nacional, cuya nulidad se Solicita, dispuso la separación temporal de los demandantes por un lapso de 6 meses, teniendo en cuenta que habían sido condenados por el Tribunal Disciplinario convocado por el Comando de la Fuerza Aérea, decisión que había sido confirmada en la segunda instancia por el Comando General de las Fuerzas Militares (fls. 74 y 75).
2. El fundamento de la acción es la inconstitucionalidad del decreto extraordinario 2782 de 1965 contentivo del Reglamento Disciplinario de las Fuerzas Militares, para lo cual se solicita se aplique el artícuIo 215 de la Constitución Política.
A) Sobre la aplicación del artículo 215 de la actual Constitución Política que consagra la comúnmente denominada excepción de inconstitucionalidad, considera la Sala hacer las siguientes precisiones :
Como es suficientemente sabido, la inconstitucionalidad de una norma jurídica puede surgir, por la inobservancia de los procedimientos y requisitos establecidos en la Carta para su expedición, que dan lugar a los denominados vicios de forma; por no avenirse dicha norma a los mandatos implícitos de la Constitución, o por ser contrario su texto o contenido material a alguno de los expresos preceptos constitucionales. Si bien es cierto en todos los casos las norma es contraria a la Carta, sólo en el tercero de ellos los textos son incompatibles.
Nótese que el referido artículo 215 habla de " incompatibilidad " entre la Constitución y la ley; y, que en caso de existir dicha incompatibilidad, "se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales ". Vale decir, que no es suficiente, que la ley sea inconstitucional, sino que ' además, sean incompatibles las dos normas, o como enseña el Diccionario de la Lengua Española, que exista repugnancia de una cosa para unirse a otra, Entiende la Sala que para que haya aplicación preferencial de la norma constitucional, ésta debe regular la situación en forma diferente a la señalada por el legislador, de modo que la excepción no se circunscriba a la simple inaplicación de la ley, sino que además de ello, el asunto debatido quede regulado por la norma constitucional que se aplica de preferencia.
Entonces se tiene que si en casos como el presente, en que la inconstitucionalidad del decreto 2782 de 1965 no surge porque su contenido sea incompatible con las normas superiores, sino porque fue dictado con apoyo de una norma (el artículo 5° del Código Penal Militar) que confería facultades indefinidas y no temporales al ejecutivo para expedir el estatuto disciplinario, dicha inconstitucionalidad no es la que permite la aplicación del artículo 215 aludido.
Pregunta la Sala: si, el reglamento disciplinario contenido en el decreto extraordinario 2782 de 1965 hubiera sido expedido con facultades pro témpore podría afirmarse que aún así su normatividad es incompatible con la Constitución política La respuesta es negativa.
Por ello, esta Sala en otros términos, pero esencialmente desarrollando la misma idea que la inconstitucionalidad a que se refiere el mencionado artículo 215 " debe ser de tal manera abrupta que para deducirla no haya lugar a lucubraciones jurídicas, sino que ella se haga ostensible de la sola comparación de los textos incompatibles. " que la violación debe ser directa y no indirecta " esto es que sólo pueda apreciarse a través de un silogismo que mediante la comparación de varios textos constitucionales conduzca a deducir la incompatibilidad de la ley con la norma superior. " (sentencia 21 de marzo de 1980, expediente 1304, actores Eduardo Paris Osuna y otros, Anales primer semestre dé 1980, páginas 107 y siguientes).
B) De otro lado, tampoco le es útil a los demandantes para la prosperidad de su acción, la circunstancia de que después de presentada la demanda, la Corte Suprema de Justicia, por sentencia del 15 de noviembre de 1979, hubiera declarado la inexequibilidad del mencionado, decreto 2782 de 1965, debido a que los efectos de la inexequibilidad son futuros y no retroactivos, como lo ha sostenido la jurisprudencia vigente de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación.
En sentencia que no invalidó la citada del 21 de marzo de 1980, dijo la Sala Plena; " como la declaratoria de inexequibilidad, sólo produce efectos hacia el futuro, mal podría retrotraerse en sus efectos a época anterior.
De lo contrario, todos los actos y situaciones jurídicas, nacidos, reformados, extinguidos, etc., con fundamento en un estatuto declarado inexequible, sucumbirían con este, lo que sin duda alguna sería causa de tremenda inestabilidad jurídica y social. (sentencia de la Sala del 16 de febrero de 1982, demandante Eduardo París Osuna y otros , Anales primer semestre de 1982, páginas 575 y siguientes).
Precisamente, tal integridad social fue lo que condujo a la Sala de Negocios Generales de la Corte a decir:
“Por otra parte razones de orden público exigen que la inexequibilidad no produzca efectos para lo pasado, pues aunque el peticionario no vea la inseguridad social que aquella traería consigo es innegable que existiría, pues todos los ciudadanos en sus transacciones y negocios, tienen que atenerse a la ley que está vigente para estos o aquellos compromisos y proceder de acuerdo con ella. De modo que si en una sentencia de inexequibilidad de aquella ley viniera a desconocer los efectos que se habían producido, las relaciones jurídicas de los interesados en los actos y contratos no tendrían estabilidad ninguna. " (sentencia 23 de febrero o de 1927, actora María Antonia Landínez de Martínez).
Por las razones anotadas, encuentra la Sala que la excepción de inconstitucionalidad planteada por la parte demandante, no es útil para la prosperidad de la nulidad impetrada.
3. Síguese de lo anterior además, que tampoco puede haberse quebrantado el artículo 26 de la Constitución Política, precisamente porque el proceso disciplinario se cumplió atendiendo los requisitos establecidos en el reglamento vigente en ese momento, o sea el contenido en el decreto 2782 de 1965.
4. Ya se vio que la sanción impuesta a los demandantes fue la separación temporal del servicio por 6 meses. Por ello, aun suponiendo que la sanción hubiera ameritado la nulidad del acto administrativo que la impuso, no ve la Sala que con ella se hubiera infringido el artículo 169 de la Constitución Política que prohibe privar a los militares de sus grados, honores y pensiones sino en los casos y del modo que determine la ley,
La acción, pues, no puede prosperar, debiendo ser confirmado el fallo de primera instancia.
En mérito de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFIRMASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de febrero de 1983 dentro del proceso promovido por Jorge Caviedes Torres y otros.
Cópiese, notífiquese y devuélvase al Tribunal de origen.
Aprobado en la Sala del día 2 de julio de 1991.
| DOLLY PEDRAZA DE ARENAS | JOAQUIN BARRETO RUIZ |
| DIEGO YOUNES MORENO | GASPAR CABALLERO SIERRA |
| CONJUEZ | |
| GERMAN ESCOBAR BALLESTAS | GUILLERMO LOPEZ GUERRA |
| CONJUEZ | CONJUEZ |
| ENEIDA WADNIPAR RAMOS | |
| SECRETARIA | |