Fecha Providencia | 26/09/1991 |
Fecha de notificación | 26/09/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto 221 de 1986
Demandante: MARIA DEL PILAR GUERRERO OREJUELA Y OTRA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
PERSONAL DOCENTE / PRESTACIONES SOCIALES / NACIONALIZACION DE LA EDUCACION
La norma demandada no se aparta de las prescripciones de la ley que reglamenta, ya que ésta ordenó que el proceso de redistribución de la participación del impuesto a las ventas debía garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal de los centros educativos nacionalizados, y una forma de hacer efectiva la garantía allí consagrada era la de que se administrara y contabilizara separadamente, de los demás recursos de la Nación y las entidades territoriales. El hecho de que manejen y contabilicen separadamente los recursos destinados a garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal educativo nacionalizado, no implica que se restrinja el pago de las prestaciones sociales del personal restante de los servidores de la Nación y de sus entidades territoriales.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 1422
Actor: MARIA DEL PILAR GUERRERO OREJUELA Y OTRA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Las ciudadanas MARIA DEL PILAR GUERRERO OREJUELA Y MARIA ISABEL NIETO JARAMILLO, obrando en su propios nombres y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A., han ocurrido ante esta Corporación a demandar la nulidad de la expresión "personal docente y administrativo nacionalizado contenida en el artículo 1o. del Decreto Reglamentario número 221 del 21 de Enero de 1986. Con carácter subsidiario solicitan se concrete dicha nulidad a la expresión "nacionalizado
l. EL ACTO ACUSADO
El artículo 1o. del Decreto Reglamentario número 221 de 21 de Enero de 1986, es del siguiente tenor:
Artículo 1o. Los recursos que la Nación y la entidad territorial deban aportar a las cajas de previsión social o entidades oficiales que hagan sus veces, así como el porcentaje de redistribución del impuesto a las ventas a que se refiere el artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 y la Ley 12 de 1986 destinados a garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975, se administrarán y contabilizarán separadamente de los demás recursos de esas entidades." (Las subrayas son de la Sala).
II. CAUSA PETENDI
Il. l. Hechos:
1o. El artículo 2o. de la Ley 12 de 1986 en su literal d) establece que a partir del lo. de Julio de la vigencia fiscal de 1986, un porcentaje de la participación en el impuesto a las ventas será asignado para los Departamentos, las Intendencias y las Comisarías, con destino a las Cajas Seccionales de Previsión o para sus presupuestos, cuando atiendan directamente el pago de las prestaciones sociales.
2o. El Presidente de la República, con base en el artículo 120 ordinal 3o. de la Constitución Nacional, expidió el Decreto 221 de 21 de Enero de 1986, mediante el cual reglamenta las Leyes 43 de 1975 y 12 de 1986.
3o. El artículo 1o. del mencionado Decreto al utilizar la expresión " personal docente y administrativo nacionalizado ", para referirse al personal que se beneficia del porcentaje del impuesto a las ventas que garantiza el pago de sus prestaciones sociales, restringe la órbita de aplicación la Ley 12 de 1986, que quiso abarcar a todo el personal pagado por las Cajas de Previsión Social o por entidades oficiales que hagan sus veces, excluyendo de esta manera al personal administrativo diferente a los que la Nación cubre dentro de su nómina y desvirtuándose así el alcance de la Ley que quiso cubrir a todo el personal. Igualmente se le están inyectando recursos a los presupuestos de las Cajas de Previsión Social, sin que esos recursos puedan ser invertidos en planes de desarrollo similares, convirtiéndose así en rentas con destinación específica.
II.2. Fundamentos de Derecho:
Como normas violadas se señalan en la demanda los artículos 16, 55 y 120 ordinales 3o. y 11 de la Constitución Nacional.
El concepto de violación fue explicado así por las demandantes:
1o. El Decreto acusado al utilizar la expresión " personal docente y administrativo nacionalizado " en su artículo 1o. viola al artículo 16 de la Carta puesto que restringe el pago de las prestaciones sociales del personal a cargó de las Cajas de Previsión Social o entidades que hagan sus veces, al personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975, dejando por fuera al resto de personal, con lo cual no se asegura el cumplimiento de los deberes sociales del Estado.
2o. La violación del artículo 55 de la Constitución Nacional se presenta al reglamentar el Presidente de la República la Ley 43 de 1975 no dándole cumplida ejecución a la Ley 12 de 1986, extralimitándose en el poder reglamentario, pues se restringe considerablemente la cobertura que le da el literal d) del artículo 2o. de la Ley 12 de 1986.
3o. El artículo 120 ordinal 3o. de la Constitución Nacional le confiere al Presidente de la República el poder de reglamentación de las leyes con la obligación de darles una cumplida ejecución. El artículo lo. del Decreto 221 de 1986 no le da cumplida ejecución a lo consagrado en el artículo 2o. literal d) de la Ley 12 de 1986 por cuanto limita el pago de las prestaciones sociales al " personal docente y administrativo nacionalizado ", excluyendo al resto del personal pagado por las Cajas de Previsión Social o por las entidades oficiales que hagan sus veces, que eran efectivamente cubiertos por la Ley 12 de 1986.
4o. El artículo 120 ordinal 11 de la Constitución Nacional exige que el Presidente de la República sólo puede administrar las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a las leyes. El artículo 1 o. del Decreto 221 de 21 de Enero de 1986 no le da cumplimiento a la citada norma por cuanto distorsiona el sentido del literal d) del artículo 2o. de la Ley 12 de 1986 al limitar la inversión del porcentaje del impuesto al valor agregado (IVA) al pago de las prestaciones sociales del personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975, sin cubrir a todo el personal cuyas prestaciones sociales son pagadas por las Cajas de Previsión, o entidades oficiales que hagan sus veces.
III. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de: admisión de la demanda, fijación en lista, probatoria, alegaciones y concepto fiscal. En el auto admisorio de la demanda de 23 de Abril de 1990, se denegó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, que habían solicitado las demandantes.
III.l. La Contestación de la Demanda
El Ministerio de Educación Nacional, en representación de la Nación, se hizo parte en el proceso y en tiempo oportuno contestó la demanda por medio de apoderada, mediante escrito, en el cual sostiene lo siguiente:
1o. El artículo 1o. del Decreto 221 de 1986 se refiere únicamente al personal docente y administrativo nacionalizado, porque reglamentó la Ley 43 de 1975.
2o. Dicho artículo no viola el literal d) del artículo 2o. de la Ley 12 de 1986, como quieren darlo a entender las demandantes, puesto que se refiere al personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975, sin que ello docente y signifique que se excluya al personal no nacionalizado que seguirá cobijado por la Ley 12 de 1986 y demás normas que la reglamentan.
III.2. Concepto Fiscal
La señora Fiscal Primera de la Corporación en su vista fiscal se muestra partida que no se acceda a las súplicas de la de demanda. Para ello, razona de la siguiente manera:
A raíz de la nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975, la Nación asumió los gastos de la educación primaria y secundaria y las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos que habían de nacionalizarse.
La expresada Ley, para la atención de los gastos originados por la nacionalización de la educación, redistribuyó la participación en el impuesto a las ventas, señalando porcentajes así: al Ministerio de Educación Nacional (4.92%); a las Cajas de Previsión Seccionales o a los Departamentos " cuando éstos atiendan directamente el pago de prestaciones " (3.0%); y a los Municipios (22.08%).
La Ley 12 de 1986, en sus artículos 2o. y 3o. modificó los porcentajes d e participación en el impuesto a las ventas aumentando gradualmente, año por año, el porcentaje anteriormente fijado por la Ley 43 de 1975 (artículo 8 literal b) para las Cajas de Previsión Seccionales o para los presupuestos de los Departamentos “cuando éstos atiendan directamente el pago de las prestaciones”.
Es decir, que la letra d del artículo 2o. de la Ley 12 de 1986, vino a modificar el porcentaje señalado en el artículo 8o. literal b) de la Ley 43 de 1975, pero manteniendo la destinación de la participación.
De lo anterior se deduce, que el artículo 1o. del Decreto 221 de 21 de Enero de 1986 al referirse al porcentaje de participación del impuesto a las ventas de que tratan las Leyes 43 de 1975 y 12 de 1986 " destinados a garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975 " está en concordancia con el contenido y Ia finalidad de Ia primera, que reglamenta, y no contraría la 2a., como erróneamente lo afirman las demandantes.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
En virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria. Para la asunción de dicho servicio público por la Nación en los niveles de educación mencionados, en lo tocante a prestaciones sociales, el artículo 2o. dispuso lo siguiente:
1o. Respecto de las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos educativos nacionalizados causadas hasta el momento de la nacionalización debían asumir su pago las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá, directamente, o a través de sus respectivas Cajas de Previsión.
2o. Las prestaciones sociales de dicho personal que se causaren a partir del momento de la nacionalización estaban a cargo de la Nación.
3o. En lo concerniente a las prestaciones sociales de dicho personal no causadas, o no exigibles al tiempo de la nacionalización, debían ser pagadas por las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá a la Nación, dentro del término de diez (10) años, por cuotas partes y a través de común acuerdo entre aquéllas y ésta.
El parágrafo del citado artículo consagró, por su parte, que para atender las obligaciones a que se refieren los puntos 1o. y 3o. antes mencionados, las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá, o sus respectivas Cajas de Previsión, debían garantizar su pago con el porcentaje que por concepto de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas debían recibir de la Nación, el cual, según el literal b) del artículo 8o. de la Ley 43 de 1975, era del 3 % cuando atendían el pago de prestaciones sociales.
La Ley 12 de 1986 dispuso, a partir del 1o. de Julio de la vigencia fiscal de 1986, incrementar la participación del impuesto a las ventas a que se referían, entre otras Leyes, la 43 de 1975. En su artículo 2o. ordenó que parte de ese incremento era de un porcentaje para los Departamentos, Intendencias y Comisarías, con destino a sus Cajas de Previsión Social o para sus presupuestos, cuando atendieran directamente el pago de las prestaciones sociales. El artículo 3o. fijó en forma progresiva y anual el porcentaje del literal b) del artículo 2o, así: a partir del lo. de Julio de 1986 el 0,4% del producto anual del impuesto a las ventas; en 1987 el 1,8%; en 1988 el 3,8%; en 1989 el 6%; en 1990 el 9%; en 1991 el 12,5%; en 1992 y en adelante el 16,8%.
El artículo 1o. del Decreto 221 de 1986 determinó que la Nación y las entidades territoriales administraran y contabilizaran separadamente dos clases de recursos de los demás de dichas entidades: a) los que deban aportar a las Cajas de Previsión Social, o entidades oficiales que hagan sus veces; y b) los destinados a garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal docente y administrativo nacionalizado producto del porcentaje de redistribución del impuesto a las ventas, a que se refiere el parágrafo del artículo 2o. de la Ley 43 de 1975 y el literal d) del artículo 2o. de la Ley 12 de 1986.
El citado artículo 1o, por consiguiente, no se aparta de las prescripciones de la Ley 43 de 1975 que reglamenta, ya que ésta, como se ha visto, en el parágrafo de su artículo 2o. ordenó que el porcentaje de redistribución de la participación del impuesto a las ventas debía garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal de los centros educativos nacionalizados, y una forma de hacer efectiva la garantía allí consagrada era la de que se administrara y contabilizara separadamente, de los demás recursos de la Nación y las entidades territoriales, como en efecto se dispuso en el mencionado artículo 1o.
La Sala considera que no se violan los mandatos contenidos en los artículos 16, 55 y 120 ordinal 3o. de la Constitución Nacional dado que del hecho de que se manejen y contabilicen separadamente los recursos destinados a garantizar el pago de las prestaciones sociales del personal educativo nacionalizado; no implica que se restrinja el pago de las prestaciones sociales del personal restante de los servidores de la Nación y de sus entidades territoriales. Tampoco se da la violación del numeral 11 del mencionado artículo 120 ya que el artículo lo. acusado no distorsiona el sentido del literal d) del artículo 2o. de la Ley 12 de 1986, pues, como ya se anotó, el incremento que dispuso dicho estatuto legal se refirió a la redistribución de la participación del impuesto a las ventas que había ordenado la Ley 43 de 1975.
En conclusión, estima la Sala, que los cargos no prosperan y ello constituye razón suficiente para que se despache desfavorablemente la pretensión de nulidad de la norma acusada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1o. No se accede a las súplicas de la demanda.
2o. Devuélvase el remanente de los gastos ordinarios del proceso.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de Septiembre de 1991.
| LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ | MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ |
| PRESIDENTE DE LA SALA | |
| ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ | YESID ROJAS SERRANO |
| VICTOR M. VILLAQUIRAN | |
| SECRETARIO | |