Fecha Providencia | 06/07/2017 |
Fecha de notificación | 11/07/2017 |
Sala: Sala Plena
Sección: SEGUNDA
Subsección: B
Consejero ponente: César Palomino Cortés
Norma demandada: Decreto 3770 de 2009
Demandante: EDIL MAURICIO BELTRÁN PARDO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B
MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017).
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00279-00
Número interno: 1051-2012
Actor: EDIL MAURICIO BELTRÁN PARDO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Asunto: Nulidad parcial del Decreto 3770 de 2009. Efectos de la derogatoria del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 que dispuso la creación de la prestación de subsidio familiar para los soldados e infantes de marina profesionales.
Cosa Juzgada absoluta.
Simple nulidad – Decreto 01 de 1984
La Sala decide la demanda de nulidad, que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó el ciudadano Edil Mauricio Beltrán Pardo, contra el inciso único del artículo primero y un aparte del artículo segundo del Decreto número 3770 del 30 de septiembre de 2009, “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”.
I.ANTECEDENTESEl 2 de mayo de 2012 el ciudadano Edil Mauricio Beltrán Pardo, presentó demanda de nulidad, contra el inciso único del artículo primero, y contra las expresiones normativas “y deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000”, contenida en el artículo segundo, del Decreto número 3770 del 30 de septiembre de 2009, “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa Nacional y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, y que fuera publicado en el diario oficial número 47.488 del 30 de septiembre de 2009.
El ciudadano Edil Mauricio Beltrán Pardo, pretende que se declare la nulidad parcial del Decreto número 3770 del 30 de septiembre de 2009, “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional; cuyas disposiciones y expresiones acusadas se subrayan a continuación:
“DECRETO NUMERO 3770 DE 2009
(Septiembre 30)
Por el cual se deroga el artículo 11 del decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones,
El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4 de 1992,
DECRETA:
Artículo 1. Derógase el artículo 11 del decreto 1794 de 2000,
Parágrafo 1º. Los Soldados profesionales e Infantes de Marina Profesionales de las Fuerzas Militares que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto estén percibiendo el subsidio familiar previsto en el derogado artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, continuarán devengándolo hasta su retiro del servicio.
Parágrafo 2º. Aclárase que el valor del subsidio familiar a que se refiere el artículo 11 del decreto 1794 de 2000 es el resultado de aplicar la siguiente fórmula: 4% Salario Básico Mensual + 100% Prima de Antigüedad Mensual.
Artículo 2°._ El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el artículo 11 del. Decreto 179 de 2000.
Publíquese y cúmplase”. (Cursiva y subrayado ajenos al texto original)
En la demanda, el actor considera que los apartes demandados del Decreto 3770 de 2009 violan el artículo 1 y la parte final del literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992; los artículos 1, 2, 13, 25, 42 inciso 2, 44, 48 inciso 3, 53, 93 y 189 numeral 11, y el Preámbulo de la Constitución Política; los artículos 2, 4, 6, 13, 53, 85, 93, y los artículos 2 y 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; los artículos 1 y 7 del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, o Protocolo de San Salvador, y el precedente constitucional contenido en las Sentencias C-1165 de 2000, C-671 de 2002 y C-038 de 2004.
Funda el concepto de violación en señalar que el Gobierno Nacional mediante las disposiciones acusadas retrocedió en la protección del derecho social constitucional al trabajo de los soldados profesionales e infantes de marina profesionales de las Fuerzas Militares, puesto que consagró regulaciones menos favorables a los trabajadores, en la medida en que eliminó el subsidio familiar para un sector importante de sus integrantes. De tal manera que mientras el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, estableció a favor de los soldados profesionales de las Fuerzas Militares, casados o con unión marital de hecho vigente, el derecho al reconocimiento mensual de un subsidio familiar equivalente al cuatro por ciento (4%) de su salario básico mensual más la prima de antigüedad, las disposiciones demandadas lo eliminaron hacia el futuro, sin motivación ni justificación alguna.
Con las disposiciones acusadas, el Gobierno Nacional violó la parte final del literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, en tanto establece que para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores relacionados en el artículo primero de la misma ley, aquel debe tener en cuenta, como uno de los objetivos y criterios, que en ningún caso puede desmejorar sus salarios y sus prestaciones sociales. En el literal d) del artículo 1 de la mencionada ley, se encuentran relacionados los miembros de la fuerza pública, como quiera que ésta, según lo establece el artículo 216 de la Constitución Política, está integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y por la Policía Nacional.
Se precisa además que el subsidio familiar es una prestación social, que conforme con el artículo 1 de la Ley 21 de 1982, es “pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad”. Por lo que el subsidio familiar no es salario, sino una prestación social que hace parte del derecho a la seguridad social, según lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia C-508 del 9 de octubre de 1997.
Por mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta, prosigue el actor, la seguridad social goza de una especial garantía de protección. Es un principio mínimo fundamental en el derecho laboral colombiano. Pero además esta garantía impide los retrocesos, debiendo promocionarse por el Estado para lograr cada día una mayor cobertura entre la población, de conformidad con los postulados del Estado Social de Derecho y de las obligaciones contraídas a nivel internacional para la protección de la familia, de los niños y del trabajo.
Las disposiciones acusadas implican un retroceso en la protección y van en contravía de la promoción del subsidio familiar para los soldados profesionales de las fuerzas militares, violando flagrantemente el inciso 3 del artículo 48 y el artículo 53 de la Constitución Política. Adicionalmente, violan el artículo 25 de la Constitución en la medida en que desconocen la especial protección que el Estado le debe al trabajo en todas sus modalidades, porque el trabajo no sólo es un derecho sino una obligación social, especialmente a su cargo en lo que atañe a su promoción, como quiera que tiene como fin constitucional asegurar el derecho de toda persona a vivir dignamente, de acuerdo con su condición humana.
Por ser el derecho al trabajo un derecho social, es de desarrollo progresivo. Tanto el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) como en el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, o Protocolo de San Salvador, reconocen el derecho al trabajo y establecen el deber de los Estados de adoptar las medidas apropiadas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales.
Al respecto, se indica que la Corte Constitucional en la consideración número 22 de la Sentencia C-038 de 2004, dijo que la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones y protecciones mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales, por lo que, el mandato de progresividad implica que, una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida y, en consecuencia, todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado “debe presumirse en principio inconstitucional” puesto que contradice el mandato de progresividad.
Para el demandante, “el Gobierno Nacional vulneró el mandato de progresividad al disminuir el nivel de protección alcanzado por los soldados profesionales en el campo de la seguridad social, utilizó su potestad reglamentaria de la ley con un fin distinto al proclamado por la Constitución, ya que, como es fácil advertir, no se trata de disposiciones expedidas para la cumplida ejecución de la ley, como lo ordena el numeral 11 del artículo 89 de la misma, sino de disposiciones que contrarían su espíritu y el ideal del Estado Social de Derecho contenido en el artículo 1 de la Constitución”. (Sic)
(Folios 3 al 13)
La demanda fue admitida mediante Auto del 28 de enero de 2013. En el mismo proveído se procedió a ordenar la notificación al Agente del Ministerio Público, al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, al señor Ministro de Defensa Nacional y a la señora Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública. Finalmente se dispuso la respectiva fijación en lista.
(Folios 16 al 17).
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de su delegada solicitó “desestimar las pretensiones del accionante”, al considerar válidos los criterios del gobierno al momento de expedir los apartes del Decreto 3770 de 2009, sobre los cuales se solicita la nulidad.
Se arguye que la expedición del Decreto 3770 de 2009 surge como una respuesta a una incorrecta interpretación del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 por parte del Ministerio de Defensa, dado que los decretos referenciados son expedidos con base en las normas generales contenidas en la Ley 4 de 1992. Sin embargo, el Decreto 1794 difiere de los criterios objetivos previstos en los literales h) e i) de la Ley 4 de 1992, por lo que se profirió el Decreto 3770 de 2009.
Se señala que no puede hablarse de desmejoramiento de prestaciones sociales, toda vez que con la expedición del Decreto 3770 de 2009, se buscó evitar una situación fiscal de difícil sostenimiento, teniendo en cuenta que para el año 2009 se encontró que el beneficio del subsidio familiar se constituyó en un incentivo en la población beneficiara y por tanto de los 22000 soldados e infantes de marina profesionales tenían tal beneficio, existiendo un universo potencial de beneficiarios que podían ascender a más de 87000. No obstante, se garantizó el cumplimiento de los derechos de quienes eran efectivamente beneficiarios de la prestación, dando cumplimiento al marco general que regula los derechos de los trabajadores.
“En ese orden de ideas y bajo un análisis armónico de las diferentes disposiciones en la materia, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública concluyen que la mejor opción es la derogatoria del artículo 11 del decreto 1794 de 2000”, precisa la apoderada del Ministerio.
(Folios 68 al 74)
El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó “desestimar los cargos de nulidad” presentados por el Ciudadano Edil Mauricio Beltrán Pardo y, en su lugar, declarar “su legalidad material”.
La argumentación en esta contestación se dirige a precisar que los cargos formulados en la demanda “devienen en gran medida, de la indebida comprensión que la censura tiene de las competencias constitucionales y legales del Gobierno Nacional”, toda vez que con base en lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 4 de 1992 se debe concluir que la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados y funcionarios del Estado, incluidos los miembros de la Fuerza Pública, corresponde, de manera privativa, al Gobierno Nacional.
Argumenta que ninguna regulación salarial puede decretarse sin consultar con los parámetros generales establecidos en la Ley Marco de Salarios, es decir, sin consultar los estudios de factibilidad, de concertación, de orden económico, de índole presupuestal y los procedimientos que el ordenamiento señala para la adopción de esta clase de actos.
En lo relacionado con la planteada vulneración de derechos laborales de los soldados e infantes de marina profesionales que al momento de expedición del Decreto 3770 de 2009 no tenían causado el derecho a percibir el subsidio familiar previsto en el derogado artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, debe tenerse en cuenta la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual los derechos adquiridos en materia laboral sólo se predican respecto de los derechos que el trabajador ha afianzado durante su relación laboral y no de simples expectativas de conseguir un determinado beneficio bajo el amparo del mantenimiento de una determinada legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho.
De esta manera, prosigue, estando claramente establecido que los soldados profesionales de las fuerzas militares casados o con unión marital de hecho que en vigencia del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 no consolidaron su derecho a percibir el reconocimiento mensual de un subsidio familiar, no pueden alegar derechos adquiridos frente a la regulación establecida en el Decreto 3770 de 25 de septiembre de 2009, lo cual se explica en el hecho de que el Gobierno Nacional en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992 está facultado para modificar la legislación salarial y prestacional de los empleados públicos.
“De esta manera y como quiera que el ciudadano Edil Mauricio Beltrán Pardo no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el Decreto 3770 de 2009, cuya censura en realidad se afianza en una equivoca lectura de las facultades con que fue expedido dicho acto administrativo y no en verdadero reparo de constitucionalidad o legalidad, las pretensiones del actor están llamadas a fracasar por improcedentes”.
(Folios 81 al 85)
La apoderada especial del Ministerio de Defensa Nacional, solicita en su escrito de contestación que se denieguen las súplicas de la demanda, al considerar que el Presidente de la República se encontraba revestido de la facultad constitucional y legal para modificar el Decreto 1794 de 2000 y derogar el artículo 11, de conformidad con lo dispuesto en la ley 4 de 1992, toda vez que lo dispuesto en la Ley 578 de 2000 no se constituye en fundamento jurídico para sustentar la expedición de dicho acto.
Se señala que no es cierto que el Decreto 3770 de 2009 genere una desmejora para los soldados profesionales al desconocer sus derechos adquiridos al subsidio familiar que venían devengando, toda vez que con la expedición de los Decretos 1793 y 1794 de 2000 se mejoraron las condiciones salariales y prestacionales de los soldados profesionales en comparación con aquellas que les fueran reconocidas a partir de la Ley 131 de 1985.
En relación con la derogatoria del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, introducida por el Decreto 3770 de 2009, se precisa que “lo que hace la nueva norma es mantener la disposición anterior y establece en su parágrafo 2º, es aclarar que el valor del subsidio familiar es el resultado de aplicar la formula expuesta, hecho que para nada contraviene ni desconoce los derechos adquiridos del personal que venía devengando el subsidio”.
(Folios 100 a 116)
La parte demandante guardó silencio.
Tanto el Departamento Administrativo de la Función Pública, como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Ministerio de Defensa, reiteraron los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda, tal como consta a folios 145 a 146, 148 a 149 y 150 a 168, respectivamente.
No obstante, la apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, resaltó que “debe concluirse que el subsidio familiar que venía siendo percibido por los soldados profesionales e infantes de marina profesionales de las Fuerzas Militares, fue derogado por el Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009, sin que sea dable que los servidores que no vienen percibiéndolo puedan reclamarlo, lo cual se explica en el hecho de que el Gobierno Nacional en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992 está facultado para modificar la legislación salarial y prestacional de los empleados públicos, a cuya intangibilidad no se tiene derecho”.
Por su parte, la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, enfatizó en precisar que “la argumentación de la vulneración alegada por el demandante se circunscribe a señalar desprotección de derechos frente a universo de soldados que solo tenían la expectativa de recibir el subsidio familiar en términos enunciativos y subjetivos, no obstante, no hace referencia a la interpretación equívoca que hace el Ministerio de Defensa del artículo 11 del Decreto 1794 de 2004, en el sentido de que se paguen dos veces la prima de antigüedad como un factor sobre el cual calcularla (…) En ese sentido, se estaría frente a un doble pago, razón por la cual se profiere el Decreto 3770 de 2009; por lo que no puede pretenderse declarar la nulidad del decreto, ya que por su forma, su contenido, su finalidad y la autoridad que lo expide atienden a preceptos constitucionales, pues como lo ha reiterado la jurisprudencia y la doctrina, el derecho material y la constitución deben prevalecer sobre la forma y sobre las normas de inferior jerarquía”.
Finalmente, la apoderada del Ministerio de Defensa, concluyó que el “personal de soldados profesionales e infantes de marina profesionales de las Fuerzas Militares nunca ha estado desprotegido de esta prestación y por el contrario a través de las normas señaladas, y proferidas en el año inmediatamente anterior, por tanto las razones de presunta anulación que pretende hacer valer el accionante en concepto de esta Entidad, no son capaces de invalidar el Decreto 3770 de 2009, hoy acusado”.
El Ministerio Público guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES
La Subsección es competente para conocer, en única instancia, de la presente demanda de nulidad contra el inciso único del artículo primero, y contra la expresión normativa “y deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000”, contenida en el artículo segundo del Decreto 3770 de 2009 “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, publicado en el diario oficial número 47.488; conforme con el artículo 128 numeral 1 del Código Contencioso Administrativo.
La Sala debe establecer si las disposiciones acusadas contenidas en Decreto 3770 de 2009 generan una desmejora salarial y prestacional a los soldados e infantes de marina profesionales, desconociendo derechos adquiridos y configurando un acto de discriminación que vulnera el principio de igualdad y la proscripción de regresividad de los derechos de contenido prestacional.
Sobre el particular, amerita precisar que esta Subsección resolvió recientemente un problema jurídico con idénticas características, relativo a la demanda de nulidad total del Decreto 3770 de 2009, por tanto, se procederá a realizar un análisis preliminar con miras a establecer si sobre el juicio de legalidad del Decreto 3770 de 2009 operó el fenómeno jurídico de la Cosa Juzgada, por cuanto que resulta relevante determinar la existencia o no de impedimento para emprender su examen.
Como se señaló procederá la Sala a establecer inicialmente la existencia o no de impedimento para abordar el análisis de las normas acusadas contenidas en el Decreto 3770 de 2009 por razón del advenimiento del fenómeno de la Cosa Juzgada; poniendo de presente que se aprecia que mediante Sentencia del 8 de junio de 2017, dentro del expediente 11001-03-25-000-2010-00065-00 (RI 0686-2010), con ponencia del actual Magistrado Ponente, esta Subsección estudió de fondo la legalidad del acto administrativo sub examine y decidió “declarar, con efectos ex tunc, la nulidad total”.
La declaratoria de nulidad total del Decreto 3770 de 2009, con efectos ex tunc (desde entonces), con lleva a que este acto administrativo haya perdido validez desde el momento mismo en que fue proferido, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de su expedición; deviniendo en un imposible fáctico y jurídico someter a un nuevo juicio de legalidad al acto que ya fue declarado nulo.
En ese sentido, la Sala advierte que en la medida en que las disposiciones y expresiones normativas del acto administrativo demandando ya fueron examinadas anteriormente y sobre ellas obra un pronunciamiento de esta Corporación que lo conminó a la invalidez por nulidad; se constituye un impedimento insuperable para realizar un pronunciamiento de fondo, toda vez que se precisa el advenimiento del fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta.
En materia de cosa juzgada, y para efectos de clarificar el alcance de sus efectos frente al caso estudiado, conviene realizar las siguientes consideraciones:
La cosa juzgada es una institución jurídico-procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.
De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio.
De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.
La fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plasmaron la litis como parte o intervinientes dentro del proceso, es decir, produce efecto Inter partes. No obstante, el ordenamiento jurídico excepcionalmente le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, el valor de cosa juzgada de una providencia obliga en general a la comunidad, circunstancia que se establece en materia penal y constitucional (Artículo 243 de la Constitución Política).
Al operar la cosa juzgada, no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio.
En principio, cuando un funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, procede una sentencia inhibitoria.
La Corte Constitucional ha señalado los siguientes elementos para que una decisión alcance el valor de Cosa Juzgada:
“Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.
Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.
Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada”[1].
(Cursiva y negrilla ajenas al texto original)
La cosa juzgada formal se presenta “...cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”[2], o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual[3]. Este evento hace que “...no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado...”[4]
Por su parte, la cosa juzgada material, “...se [presenta] cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica...” [5]
Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo...”. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada.
Cuando una disposición es declarada inexequible o nula, la cosa juzgada material produce como efecto, una limitación de la competencia del legislador o la autoridad administrativa (ordinario o extraordinario), que le impide reproducir el contenido material de la norma que no se ajusta a la Carta Fundamental y/o a la Ley, y en el evento que ello ocurra el juzgador debe proferir un fallo de inexequibilidad o nulidad por la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política.
Cuando es declarada exequible una disposición o negadas las pretensiones de la demanda de nulidad por encontrar que el acto administrativo se ajusta a Derecho, el fenómeno de la cosa juzgada material, produce como regla general la imposibilidad para el Juez de instancia de pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya que puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad.
Con el propósito de recabar en las circunstancias que dieron origen en la imposibilidad para resolver sobre los aspectos acusados de nulidad del Decreto 3770 de 2009, por advenimiento del fenómeno de la Cosa Juzgada, se hace necesario establecer, de una parte la existencia de identidad formal y material entre el objeto y materias regladas por el acto acusado, como su coincidencia entre los temas, hechos y fundamentos demandados en nulidad que son objeto de este pronunciamiento, y los que fueron sustento para la providencia adoptada por la Sección Segunda de esta Corporación en la Sentencia del 8 de junio de 2017. Así mismo, para tal cometido, se revisaran los demás criterios jurisprudencialmente definidos, a los que se ha hecho alusión anteriormente.
El Decreto 3370 de 2009 se encuentran proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, y está signado por el Jefe del Estado, Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, y los Ministros del Ramo, lo que significa que es un acto administrativo emanado del Gobierno Nacional.
La acción de nulidad contra el Decreto 3370 de 2009 fue incoada con ocasión de la demanda que fuera fallada mediante providencia del 8 de junio de 2017 por el ciudadano Jaime Alberto Duque Casas en nombre y representación de la Fundación Colombiana Sentimiento Patrio de los soldados e infantes de marina profesionales “SEDESOL”, contando con la coadyuvancia como tercero interviniente del ciudadano Edil Mauricio Beltrán Pardo. Misma persona que acude a la jurisdicción contenciosa administrativa en esta acción de nulidad.
El cuestionamiento sobre la validez de los dos actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, mencionados, se lleva a cabo a través de la acción pública de nulidad, mecanismo que per se tiene como único interés el general, basado en la garantía del respeto por los principios de Supremacía de la Constitución y de Legalidad; por lo que no podría decirse que existe un litigio entre las partes propiamente dicho, sino que se trata de la preservación del orden jurídico a través de un mecanismo procesal abierto y accesible a cualquier ciudadano colombiano.
Debe señalarse además que el ordenamiento jurídico prevé casos en los cuales es posible realizar el control automático de constitucionalidad o legalidad por parte del Juez Constitucional o Administrativo, caso en el cual no se desnaturaliza el propósito del juicio de legalidad, pero si queda en evidencia la inexistencia de “partes” como tradicionalmente se conocen en el Derecho Procesal.
A pesar de las observaciones realizadas, ciñéndonos exclusivamente a un criterio procesal, y con el fin de desentrañar los posibles efectos de la Cosa Juzgada sobre el análisis al que se sometería la legalidad del Decreto 3770 de 2009, se sostendrá que las partes involucradas en esta demanda de nulidad cuyo conocimiento se ha avocado y las partes que sostuvieran la controversia desatada mediante la Sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferida el 8 de junio de 2017; son plenamente coincidentes, por cuanto que se trata del Gobierno Nacional, quien actúa como sujeto pasivo o parte demandada, y un “Ciudadano” quien obra como sujeto activo o parte actora.
Para constituir la identidad de Causa Petendi se procedió a revisar la coincidencia o no sobre las pretensiones de las demandas de nulidad interpuestas contra el Decreto 3770 de 2009; la que fuera objeto de la sentencia del 8 de junio de 2017 y la que motivara este pronunciamiento, respectivamente. Concluyendo que existe identidad sobre la causa.
En efecto, tanto del estudio de la demanda que se incoara contra el Decreto 3770 de 2009 y que obtuviera sentencia del 8 de junio de 2017, como en el libelo que actualmente se examina, se establece que las normas violadas y los conceptos de violación que se expusieran en uno y otro caso se fundamentan en los mismas consideraciones, como en idénticas circunstancias de hecho y de derecho. Ambas demandas se encaminan a señalar que el acto administrativo acusado genera condiciones de desmejora prestacional a los soldados e infantes de marina profesionales al habérseles privado del derecho al subsidio familiar, vulnerando el principio de igualdad y progresividad, como la proscripción de discriminación y regresión de los derechos de contenido prestacional.
La Sentencia proferida por esta Corporación el 8 de junio de 2017 versa respecto de la legalidad del Decreto 3770 de 2009; acto administrativo que también es acusado en la actualidad y materia de esta providencia. Por tanto, siendo el contenido material del acto administrativo que se somete a juicio de legalidad idéntico al que ya fue anteriormente estudiado, se establece la plena identidad de objeto entre estos.
cipalpcinmente el ambito jeto de la reglamentacis 411 de 1997 y 524 de 1999, lo c
III. DECISIÓN
Como corolario de lo argumentado, la Sala estima que existe impedimento para pronunciarse de fondo respecto de la legalidad de las disposiciones contenidas en el Decreto 3770 de 2009, como quiera que se presenta el advenimiento del fenómeno jurídico de la cosa juzgada, al encontrar identidad entre las partes, el objeto y la causa de esta litis y aquella trabada con ocasión de la sentencia proferida por esta Corporación el 8 de junio de 2017.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
ESTAR A LO RESUELTO en la Sentencia del 8 de junio de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del expediente 11001-03-25-000-2010-00065-00 (RI 0686-2010).
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
CARMELO PERDOMO CUÉTER
[1] Ver entre otras Sentencias de la Corte Constitucional, C-774 de 2001 y T-153 de 2010.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C - 489 de 2000.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C - 565 de 2000.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C - 543 de 1992.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C - 427 de 1996.