Fecha Providencia | 05/09/1944 |
Fecha de notificación | 05/09/1944 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Gonzalo Gaitán
Norma demandada: Decreto número 646 de 1943
Demandante: CARLOS ALBERTO VERGARA PUERTAS
CESANTIA DE EMPLEADOS CIVILES DE GUERRA – Normas aplicables. Beneficiarios. Reconocimiento / CESANTIA – Empleados civiles de guerra / EMPLEADOS CIVILES DE GUERRA – Cesantía
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: GONZALO GAITAN
Bogotá, cinco (05) de septiembre de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)
Radicación número:
Actor: CARLOS ALBERTO VERGARA PUERTAS
Demandado:
Referencia:
Con fecha 12 de febrero del corriente año, el Gobierno expidió el Decreto número 283 por el cual se aclara el artículo 5o del Decreto número 646 de 1943, y se reglamenta el artículo 90 del Decreto número 1570 de 1942", cuyo considerando y parte dispositiva están así concebidos:
"El Primer Designado, Encargado de la Presidencia de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y considerando:
"Que los artículos 5º del Decreto número 646 de 1943, reglamentario del artículo 6º de la Ley 43 de 1942, y 90 del Decreto número 1570 de 1942, han venido interpretándose en el sentido de que el auxilio de cesantía que consagran dichas disposiciones, corresponde también a los empleados civiles del ramo de Guerra que se retiren voluntariamente del servicio;
"Que los términos empleados tanto por la ley como por los decretos, indican claramente que para gozar del beneficio se requiere que el empleado sea retirado por voluntad del Gobierno y por causas distintas a las de mala conducta comprobada, y
"Que la renuncia voluntaria y espontánea del empleado es independiente de la voluntad del Gobierno, decreta:
"Artículo único. No habrá lugar a la gracia de que tratan los artículos 6º de la Ley 43 de 1942, 5º del Decreto 646 de 1943 y 90 del Decreto 1570 de 1942, cuando el retiro del respectivo empleado se produzca por renuncia voluntaria del mismo., Comuniqúese y publíquese".
A su turno, el artículo 69 de la Ley 43 de 1942, había dispuesto:
"Los empleados civiles del ramo de Guerra que sean retirados con más de diez (10) años continuos de servicio, por causas distintas de las de mala conducta comprobada, y que al retiro no se hallen amparados por disposiciones sociales de carácter especial, tendrán derecho a que el Tesoro Público les pague, por una sola vez, una cantidad equivalente a un mes del último sueldo devengado por cada año y fracción mayor de seis (6) meses de servicio prestado, sin que el total pueda exceder de treinta años.
"Parágrafo 1º En caso de fallecimiento en servicio de cualquiera de estos empleados, sus familiares, en el orden y proporción establecidos en el artículo 46 del Decreto 1123 de 1942, tendrán derecho a reclamar la misma prestación a que se refiere este articulo.
"Parágrafo 2o El reconocimiento y pago de las cantidades de que trata este artículo se hará por medio de resoluciones administrativas dictadas por el Ministerio de Guerra, previa comprobación legal, y con cargo a las apropiaciones del mismo Ministerio."
También el Decreto de carácter extraordinario número 1570 de 19 de julio de 1942 disponía en su artículo 90:
"El personal civil que actualmente desempeña cargos en el servicio territorial militar al ser relevado por personal militar o retirado del servicio por reorganización, supresión del puesto o por otros motivos distintos a los de mala conducta comprobada, tiene derecho, a partir de cinco años de servicio continuo en el ramo de Guerra, a un auxilio de cesantía que se liquidará a razón del último sueldo mensual multiplicado por cada año de servicio y proporcionalmente por las fracciones de año. Toda fracción mayor de seis meses se liquidará como año completo.
"Parágrafo. Cuando un empleado civil del servicio territorial, fallezca en el desempeño de sus funciones después de cinco años de servicio continuo, sus herederos forzosos en el orden legal, o a falta de éstos sus hermanas solteras que comprueben que el extinto era su único sostén, tienen derecho al reconocimiento y pago del auxilio de que trata este artículo."
El Gobierno, por medio del Decreto 646 de treinta de marzo de 1943, reglamentó
el artículo 6o de la Ley 43 de 1942, ya transcrito, y en el artículo 3º de dicho Decreto aclarado por el 283 copiado arriba (el Gobierno citó equivocadamente el artículo 5o que nada tiene que ver), dijo:
"El derecho al auxilio de que trata el numeral 59 del artículo 2o de este Decreto, se adquiere por el empleado al cumplir el tiempo de servicio requerido por la ley que se reglamenta, y solamente lo pierde si es retirado por mala conducta comprobada en investigación administrativa breve y sumaria."
El doctor Carlos Alberto Vergara Puertas, mayor y de esta vecindad, en libelo presentado en la Secretaría de esta corporación el día dos (2) de marzo próximo pasado y en ejercicio, de la acción que consagra el artículo 66 del Código de lo Contencioso Administrativo, solicitó la declaración de nulidad del Decreto número 283 transcrito al principio, por considerarlo ilegal, y además, pidió la suspensión provisional del acto acusado.
Los hechos en que el actor apoya su acción, se hallan expuestos así:
"1º El artículo 6o de la Ley 43 de 1942 creó el derecho para los empleados civiles del ramo de Guerra de la prestación social consistente en percibir del Tesoro Nacional, por una sola vez, una cantidad de dinero equivalente a un mes del último sueldo devengado por cada año de servicio o fracción mayor de seis meses.
"2º El mismo artículo fijó de manera expresa las causales que motivan tal derecho: diez años continuos de servicio, y, que el retiro del empleado se efectúe por motivos distintos a los de mala conducta.
"3o El decreto reglamentario de la mencionada Ley 43, estatuye como única causal de pérdida de la prestación, en consonancia con su artículo 6º , que el retiro se realice por mala conducta comprobada.
"4º 'Ni el artículo 6º de la Ley 43 de 1942, ni el artículo 3º del Decreto reglamentario número 646 de 1943, imponen corno causal de pérdida de tal prestación el retiro voluntario del empleado.
"5º El Decreto 283 de 1944, por medio de su artículo único, crea una causal que ni la Ley ni el Decreto reglamentario han impuesto para la pérdida de la prestación social fijada en los artículos 6º de la Ley 43 de 1942 y 3º del Decreto reglamentario 646 de 1943.
"6º La entidad que por virtud legal tiene adscrita la función de interpretar las leyes sociales (numeral 6º del artículo 12 del Decreto reglamentario 666 de 1936) , Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social, sentó jurisprudencia sobre interpretación del artículo 6º de la Ley 43 de 1942 y artículo 3º del Decreto reglamentario 646 de 1943, en el sentido de que en el caso de que el empleado civil de las Fuerzas Militares se retire voluntariamente por renuncia, se causa y se hace exigible (subrayo) el derecho consagrado por el los (sic) artículos 6º y 3º de la Ley y Decreto reglamentario, respectivamente, ya citados, siempre que el empleado reúna los demás requisitos establecidos en ese precepto'. 'Ese derecho lo pierde , dice el Ministro de Trabajo, solamente cuando es retirado por mala conducta comprobada en investigación administrativa y sumaria'.
"7º El Ministerio de Guerra, en oficio número S-001995 del 21 de mayo de 1943, dirigido al Ministerio de Trabajo, acogió la jurisprudencia de esa entidad considerándola 'inobjetable desde el punto de vista legal, jurídico y social', reforzándola con argumentos propios, y, aplicó la en todos los casos particulares que tuvo que resolver hasta el 12 de febrero próximo pasado, fecha del Decreto acusado que , dándole efecto retroactivo a este nuevo estatuto-, negó los pedimentos presentados en noviembre y diciembre de 1943, contrariando los preceptos legales y la jurisprudencia del mismo Ministerio de Guerra y del Ministerio de Trabajo.
"8º El Decreto cuya nulidad se solicita, viola precisas normas legales, y el Gobierno al dictarlo, se extralimitó en sus facultades legales y reglamentarias, con lesión de derechos adquiridos."
El concepto por el cual considera el actor que el Decreto acusado viola normas de carácter superior, se deduce del siguiente paso de la demanda:
"El Decreto número 283 de 1944, cuya nulidad se pide en este libelo, en concepto del demandante, viola las siguientes normas :
"a) Los artículos 6º de la Ley 43 de 1942 y 2º del Decreto reglamentario número 646 de 1943, en su numeral 5º , por cuanto ellos estatuyen en forma expresa, tanto el hecho causativo del derecho allí contemplado, que por singular, no da margen a interpretaciones acomodaticias; diez años de servicio continuo, como los hechos que ocasionan la pérdida de la prestación, a saber: que el empleado se halle amparado por disposiciones sociales de carácter especial en el momento del retiro, o su retiro se produzca por mala conducta comprobada. Y, al imponer el Gobierno por medio del artículo único del Decreto 283 acusado , so pretexto de .aclarar el artículo 5o (sic) del Decreto reglamentario, artículo que nada tiene que ver con las causales de pérdida del derecho, la renuncia voluntaria como nuevo elemento constitutivo de la pérdida del derecho consagrado en el artículo 6o tantas veces citado, crea una causal que la Ley 43 en su artículo 6º no la contempla: es decir: se convierte en legislador, se adentra en la órbita en que gravita constitucionalmente el Organo Legislativo, sin facultad legal para ello, y por ende, se extralimita en su potestad reglamentaria. En efecto: el artículo único en mención dice: '¡No habrá lugar a la gracia de que tratan los artículos 6º de la Ley 43 de 1942, 5º (sic) del Decreto 646 y 90 del Decreto 1570 de 1942, cuando el retiro del respectivo empleado se produzca por renuncia voluntaria del mismo (subrayo), y, el artículo 6o de la Ley 43 en referencia, reza: 'Los empleados civiles del ramo de Guerra que sean retirados con más de diez (10) años continuos de servicio, por causas distintas de las de mala conducta comprobada, y que al retiro no se hallen amparados por disposiciones sociales de carácter especial, tendrán derecho a que el Tesoro Público les pague, por una sola vez, una cantidad equivalente a un mes del último sueldo devengado por cada año y fracción mayor de seis (6) meses de servicio prestado'.
"b) El artículo 3º del Decreto número 646 de 1943, reglamentario del artículo 6o de la Ley 43 de 1942. Aquel artículo, acorde con el contenido mismo del precitado 6o, de manera clara, definitiva y concisa señala la única causal que da origen a la pérdida del derecho prescrito en la ley, cuando dice: 'Artículo 3º El derecho al auxilio de que trata el numeral 5o del artículo 2º de este Decreto, se adquiere por el empleado (subrayo) al cumplir el tiempo de servicio requerido por la Ley que se reglamenta, y solamente lo pierde si es retirado por mala conducta comprobada en investigación administrativa breve y sumaria. Y, el Decreto acusado , como de su contexto se desprende, crea e impone, como ya se dijo, una causal distinta a la determinada en aquella norma, lo que origina, por este concepto, su transgresión por parte del Gobierno y también la consiguiente extralimitación de sus atribuciones legales y reglamentarias. Somera comparación de los textos de los artículos mencionados en esta letra, os indicará, honorables Consejeros de Estado, la razón fundamental de la demanda.
"c) De los precedentes razonamientos surge como consecuencia inmediata la violación, con el Decreto 283, de las normas constitucionales: 120, numerales 2º y 3º, por cuanto Imponen el deber al Gobierno de obedecer y velar por el exacto cumplimiento de las leyes, y, la potestad reglamentaria la limita a la "cumplida ejecución" de ellas, respectivamente. El 10 del Acto legislativo número 1 de 1936, por cuanto éste garantiza los derechos adquiridos, con justo título y arreglo a las leyes civiles, el 21 del mismo Acto, por cuanto determina que los Organos del Poder Público son limitados."
La suspensión provisional solicitada, se negó por auto de fecha 13 de abril retropróximo.
En el término probatorio se practicaron las pruebas solicitadas por el demandante.
El Fiscal del Consejo es de parecer que deben negarse las peticiones de la demanda.
Agotados como están los trámites peculiares del juicio, se procede a fallar, previas las siguientes consideraciones:
Como puede apreciarse, fácilmente de las transcripciones de la demanda", el aspecto por el cual ataca el Decreto número 283 el doctor Vergara Puertas es en síntesis: la Ley básica o normativa (43 de 1942, artículo 6º ), para gozar de la gracia exigió solamente diez años de servicio y para perderla haber salido del empleo por mala conducta o tener derecho a percibir prestaciones sociales por virtud de otras leyes de carácter especial. De donde concluye que el Decreto acusado, al disponer que cuando el retiro se deba a renuncia voluntaria del empleado no hay lugar a la gracia, estatuyó una causal nueva de pérdida de la prestación, excediendo en esa forma la potestad reglamentaria, ya que tal causal, en su concepto, no está contenida ni implícita ni explícitamente en la ley reglamentada.
En el auto en que se negó la suspensión provisional, se dijo:
"Como se ve, tanto la ley que es la disposición, básica, como los decretos reglamentarios, hablan clara y precisamente de los empleados que sean retirados, es decir, cuya separación del puesto se deba a una causa y a una voluntad distinta de la propia voluntad y determinación del empleado, cosa muy explicable y puesta en razón, pues la prestación indudablemente tiene como finalidad social, que el empleado que es separado de su puesto y deja de devengar por determinación distinta de la suya propia, no se halle de un momento a otro bajo los rigores y desventajas del desempleo. De ahí el nombre de cesantía.
"En tales condiciones, la disposición demandada, por lo que a primera vista se advierte, no crea una nueva causal impedí ente del derecho a la prestación, sino que apenas determina y precisa lo que implícitamente está contenido en la ley.
"Por otra parte, es obvio, que el argumento fundado en el artículo 3o del Decreto 646 de 1943 , disposición que no está en contradicción con lo que se viene diciendo, , carece de la fuerza que se le quiere atribuir, pues tratándose de una disposición de carácter reglamentario, sobra decir que puede muy bien ser modificada por otra de la misma índole como es el Decreto acusado, sin que se infrinja norma positiva superior de derecho.
"Lo expuesto releva de hacer estudio especial en relación con los preceptos constitucionales que se han señalado como violados por el Decreto acusado."
Las razones que entonces se dieron conservan todo su vigor y eficacia y sirven para negar las peticiones de la demanda. En efecto, no es que el Gobierno haya estatuido, por medio del acto acusado, una causal nueva, no contemplada en la ley de pérdida de la gracia. Es que la mala conducta, a modo de excepción perentoria, extingue el derecho del empleado y la correlativa obligación del Estado, Y el retiro voluntario impide el nacimiento de ese mismo derecho y consiguiente obligación. Como lo reconoce el Jefe del Departamento Nacional del Trabajo en su equivocado concepto en que llega a sostener la tesis rechazada unánimemente por todos los expositores de que entre el empleado y el Estado existe un vínculo contractual, los derechos del empleado particular nacen por virtud del despido y no hay razón para dejar de aplicar la misma regla a los empleados públicos. Ha querido el legislador que a un individuo a quien se le despide intempestivamente, se le reconozca una indemnización en dinero o una prestación social, mientras se organiza en otra actividad o mientras dura el desempleo. Mas, si el empleado se retira voluntariamente, es porque no necesita del empleo; porque tiene otros medios de subsistencia o mejores perspectivas. Las leyes sociales tienen más bien un aspecto caritativo-compensatorio y el Estado ni se propone enriquecer a nadie con ellas ni el empleado puede aspirar a fines meramente lucrativos o ganancias. Entre las locuciones gramaticales "que sean retirados (empleada por la Ley 43 de 1942) y se retiren, hay una sustancial diferencia conceptual. La primera implica un acto extraño a la voluntad del empleado y aun opuesto a ella, y la segunda, un acto voluntario, premeditado, del mismo; y sabido es, que según norma de hermenéutica consagrada en forma expresa por el artículo 28 del Código Civil, "las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras".
Pero es más: conforme al propio artículo 28, cuando el legislador las haya (las palabras) definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal. Y el legislador, precisamente, en una ley relativa al Ministerio, de Guerra, hizo la diferenciación clara entre las expresiones "que sean retirados" y "que se retiren", cuando en el artículo 25 de la 'Ley 3% de 1937 dijo:
"Los Suboficiales que se retiren o que sean retirados antes de diez (10) años de servicio en el Ejército, no tendrán derecho a sueldo de retiro, sino únicamente a la devolución de sus cuotas, sin intereses, previa la comprobación de haber sido inscritos como reservistas."
Por manera que gramatical y legalmente las dos expresiones tantas veces citadas tienen diferentes significados, y si el legislador de 1942 hubiera querido conceder la prestación aun en el caso de retiro voluntario, de renuncia, lo habría dicho en forma expresa como lo dijo en la Ley 3^ de 1937, o bien habría empleado una redacción distinta, verbigracia: "los empleados civiles del ramo de Guerra que hayan cumplido más de diez años de servicio tendrán derecho, al retirarse, a que el Tesoro Público les pague, por una sola vez, una cantidad equivalente a un mes del último sueldo devengado por cada año o fracción mayor de seis meses de servicio prestado sin que el total pueda exceder de treinta años".
Es conclusión de todo lo dicho, que el Decreto acusado no viola las normas de carácter superior que el demandante cita en el libelo, y de consiguiente, el rechazo de las peticiones de la demanda se impone.
Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y de acuerdo con el concepto del señor Fiscal, niega las peticiones de la demanda propuesta por el doctor Carlos Alberto Vergara Puertas, sobre nulidad del Decreto 283 de 12 de febrero de 1944, dictado por el Encargado del Organo Ejecutivo.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese y notifíquese.
ANIBAL BADEL, GONZALO GAITAN, GABRIEL CARREÑO MALLARINO, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, CARLOS RIVADENEIRA G., DIOGENES SEPULVEDA MEJIA, TULIO ENRIQUE TASCAN, LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO