Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Guillermo Benavides Melo

Norma demandada:  Decreto número 1226 de 18 de abril de 1986

Demandante:  Tiberio Zuñiga Díaz y otros.

SIN EXTRACTO DE RELATORIA

REFINANCIAMIENTO DE LOS CREDITOS CONCEDIDOS A LOS DAMNIFICADOS POR EL TERREMOTO DE POPAYAN.

DECRETO REGLAMENTARIO 1226 DE 1986.

Para expedirlo el Presidente de la República carece de competencia específica, toda vez que ésta se halla adscrita a la Junta Monetaria en las cuestiones monetarias y de crédito. POTESTAD REGLAMENTARIA. Desbordamiento de dicha potestad.

SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS de las siguientes disposiciones del Decreto reglamentario número 1226 de 18 de abril de 1986, proferido por el Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público para reglamentar la Ley 132 de 1985:

a) Los dos últimos incisos del artículo segundo (2º), que dicen:

"El monto que se refinanciará conforme a lo dispuesto en el presente artículo será equivalente al saldo vigente del respectivo crédito al momento de aprobarse la refinanciación por parte del establecimiento de crédito".

"En consecuencia quedarán excluidas las cuotas vencidas antes de dicha aprobación".

b) Los dos incisos finales del artículo tercero (3º, que son de tenor idéntico a los acabados de transcribir del artículo 2º.

c) La parte final del artículo cuarto (4º), que expresa:

"... Sin embargo, las nuevas condiciones de tasa de interés y de redescuento sólo serán aplicables a partir de la fecha en que se apruebe la refinanciación". Y

d) El artículo quinto (5º).

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - .Bogotá, D. E., quince de agosto de mil novecientos ochenta y seis.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente Nº 376. Actor: Tiberio Zuñiga Díaz y otros.

Actuando en nombre propio y en el de sus mandantes Tiberio Zuñiga Díaz, Gerardo Bonilla Fernández, José Eduardo Hurtado Gómez, César Alcázar Agredo, Jesús Hernán Guevara, Laura Pubenza Carvajal Astudillo, Nelson Bustamante Delgado y Jesús Antonio Villaquirán Gómez, el Doctor Mario Enrique Pérez demanda en acción de simple nulidad y simultáneamente solicita se decrete la suspensión provisional de determinadas partes del Decreto número 1226 que con fecha 18 de abril de 1986 dictó el señor Presidente de la República, con su Ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se reglamenta parcialmente la Ley 132 de 1985.

I. Competencia

Por auto de este Despacho de 15 de julio pasado (fol. 34), se dispuso que, por competencia, pasara el negocio en referencia a la Sección Cuarta de la Corporación. Contra esta providencia recurre en reposición el Doctor Mario Enrique Pérez (V. fols. 35 - 36), para que sea revocada y en su lugar "asuma la Sección Primera el conocimiento del presente asunto". Primeramente, pues, se resolverá la impugnación propuesta que, como lo dice el accionante, más que un recurso es "una simple reconsideración de una providencia".

El Despacho concede razón al impugnante, dado que el acto administrativo demandado es un decreto reglamentario de la Ley 132 de 1985 y que, conforme al Acuerdo Nº 1 de 1971 que sobre reparto de negocios profirió esta Corporación, aunque no se ajusta plenamente al actual Código Contencioso Administrativo, tal clase de actos administrativos compete conocerlos a la Sección Primera. En consecuencia, será revocado el proveído materia de impugnación y en su lugar se avocará el conocimiento del asunto en referencia.

Como la demanda de nulidad intentada reúne los requisitos formales que la ley exige, será admitida.

II. Suspensión provisional

Tanto la acción de nulidad como la solicitud de suspensión provisional las endereza el actor dentro del cuerpo mismo de la demanda contra las siguientes partes del Decreto reglamentario número 1226 de 1986:

a) Los dos últimos incisos del artículo 2º, que dicen:

"El monto que se refinanciará conforme a lo dispuesto en el presente artículo será equivalente al saldo vigente del respectivo Crédito al momento de aprobarse la refinanciación por parte del establecimiento de crédito".

"En consecuencia, quedarán excluidas las cuotas vencidas antes de dicha aprobación".

b) Los dos últimos incisos del artículo 3º, que son de idéntico tenor a los acabados de transcribir del artículo 2º .

e) La parte final del artículo 4º, que expresa:

"... Sin embargo, las nuevas condiciones de tasa de interés y de redescuento sólo serán aplicables a partir de la fecha en que se apruebe la refinanciación". Y

d) El articulo 5º, que dispone:

"Lo dispuesto en los artículos anteriores se entenderá sin perjuicio de la obligación de los beneficiarios de las refinanciaciones de pagar durante el período de gracia los intereses a que haya lugar en la medida en que vayan siendo exigibles".

Dos cargos fundamentales endilga el actor a las disposiciones cuya n ion provisional impetra, al expresar que con su expedición el presidente de la República incurrió en falta de competencia y, subsidiariamente y en caso de no aceptarse tal cargo, en extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

En cuanto hace al cargo inicial (falta o carencia de competencia del Presidente de la República), expresa el actor que "Al comparar los actos demandados y el numeral 3 del artículo 120 de la Constitución, se deduce que el último fue violado en forma manifiesta por los primeros, en razón de que la Ley 21 de 1963, al crear por su artículo 5º la Junta Monetaria, le asignó a la misma la adopción de medidas monería, cambiarías y de crédito y, al mismo tiempo, autorizó al Gobierno por proceder a su organización, autorización que fue ejercida por medio del Decreto - ley 2206 de 1963, el que por el artículo 3º le fijó a la Junta atribuciones en dichas materias, descartando de la anterior manera la competencia al Presidente de la República en lo que atañe con el llamado 'poder monetario'. Conjuntamente con el numeral 3 del julio 120 de la Carta Política resultan transgredidos también, flagrantemente por la alegada por falta competencia del Presidente de la República, los artículos 5º de la Ley 21 de 1963, 3º - literal d), e) y f) del Decreto - Ley 2206 del mismo año y 14 de la Resolución número 32 de 1983, de la Junta Monetarias, que le atribuyó al Banco de la República el señalamineto de “las demás condiciones que requieran las operaciones de redescuento (destaco) de que trata tal Resolución, por no haber sido aplicadas, en el caso de requerirse alguna reglamentación, por los órganos competentes, que son la Junta y el Banco de la República, el último por ministerio del artículo 14 de la Resolución 32' ".

En eI evento de que no se acceda a la suspensión provisional del acusado por "total falta de competencia del Presidente" para el solicitante alega en forma subsidiaria el decreto de la de la medida cautelar por cuanto "el Primer Mandatario desbordó la facultad reglamentaba, por haber agregado otras condiciones para el refinamiento de los créditos concedidos a los damnificados por el terremoto en referencia, por varios establecimientos de esta índole, entre ellos el Banco Central Hipotecario, no estatuidas en la ley reglamentada. Evidentemente, la Ley 132 de 1985 no dispuso en ninguna parte ,de ella, como sí lo hacen los actos impugnados, que el monto de la refinanciación será equivalente al saldo vigente del respectivo crédito al momento de aprobarse la refinanciación por parte del establecimiento de crédito'; que 'En consecuencia, quedarán excluidas las cuotas vencidas antes de dicha aprobación'; que 'las nuevas condiciones de tasa .de Interés y de redescuento sólo serán aplicables a partir de la fecha que se apruebe la refinanciación', ni tampoco lo que dispone el articulo 5º del Decreto reglamentario".

Consecuencialmente, apunta el actor, también fueron infringidos, segundo manifiesto, los artículos 55 y 76, inciso primero, de la Constitución Nacional.

III. Se considera:

Por medio del artículo 5º de la Ley 21 de 1963 se creó la Junta Monetaria y se le dieron facultades temporales al Presidente de la República para proceder a su organización, determinar el número de miembros que la integren, etc., y además se señalaron por los literales a) y b) del mismo precepto como funciones de la nueva entidad las de "estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarías y de crédito que, conforme a las disposiciones vigentes, corresponden a la Junta Directiva del Banco de la República" y las de "ejercer las demás funciones complementarias que se le adscriban por el Gobierno Nacional y en lo futuro por mandato de ley".

A través del Decreto - ley número 2206 de 1963, dictado en desarrollo de las facultades extraordinarias pro tempore que le concedió al Gobierno Nacional la precitada Ley 21 de 1963, "se organiza la Junta Monetaria" y se le otorgan a ésta las facultades de estudiar y adoptar "mediante normas de carácter general", específicamente, entre otras, las siguientes "medidas monetarias y de crédito": "Fijar cupos extraordinarios de crédito para casos de emergencia y con carácter temporal" (artículo 3º, lit. d); "Fijar y variar las tasas de interés y descuento para las operaciones de préstamo, descuento y redescuento a los bancos afiliados al Banco de la República, pudiendo establecer tasas diferentes según la importancia económica de la respectiva operación y su finalidad" (ib., lit. a); "Señalar las tasas máximas de interés o descuento que los bancos afiliados al Banco de la República puedan cobrar a su clientela sobre operaciones descontables, redescontables o admisibles en garantía de préstamo en el Banco de la República. Estas tasas pueden ser distintas según sea la clase de descuento o el destino de los fondos obtenidos por el cliente mediante la operación respectiva. Ningún banco podrá descontar, redescontar u obtener préstamos en el Banco de la República, si cobrase en operaciones de la índole indicada una tasa mayor de la autorizada" (ib., lit. f); "las demás funciones de carácter general en materia de regulación monetaria y crediticia, que conforme a las disposiciones vigentes, corresponde al Banco de la República" (ib., lit. 1). Y conforme al artículo 61º del mismo Decreto - ley 2206 / 63, se le adscriben a la Junta Monetaria, entre otras, "las siguientes funciones que podrá ejercer mediante normas de carácter general", en consonancia "con el artículo 5º, literal b) de la Ley 21 de 1963": "Señalar las tasas máximas de interés o descuento que los establecimientos de crédito puedan cobrar a su clientela sobre todas sus operaciones activas. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como de operaciones, el destino de los fondos y lugar de su aplicación (... )" (lit. c); "Fijar los plazos de los préstamos y descuentos que efectúen las instituciones de crédito y las clases y montos de las garantías requeridas en tales operaciones" (lit. d), etc.

Por la Resolución número 32 de 4 de abril de 1983 la Junta Monetaria de la República de Colombia dicta medidas específicas para la reconstrucción de la ciudad de Popayán y demás municipios del Cauca afectados por el terremoto del 31 de marzo de 1983, "en ejercicio de sus facultades legales, en especial de las que le confiere el Decreto - ley 2206 de 1963".

Por ultimo la Ley 132 de 31 de diciembre de 1985 "reglamenta los prestamos a damnificados por el terremoto en Popayán el 31 de marzo 1983" y dispone en su artículo primero: "Con el único objeto de probar la recuperación económica y facilitar el pago de los créditos a cargo de los afectados en sus inmuebles por el terremoto sucedido en departamento del Cauca, el 31 de marzo de 1983, el Gobierno Nacional destinará, en un plazo que no excederá de un año, los recursos necesarios para: 1º) Aumentar, en UN MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($ 1.500.000.000) el cupo de crédito establecido en el artículo 1º de la Resolución de la Junta Monetaria número 32 de abril 4 de 1983. Las condiciones de los préstamos que se otorguen con cargo a este cupo serán las mismas consagradas en el numeral 2º de este articulo. 2º) Prorrogar el redescuento de los préstamos a que se refieren los literales a), b) y e) del artículo 2º de la Resolución 32 de 1983, que sean objeto de refinanciación en los términos del artículo 2º de esta Ley. Las condiciones de los préstamos refinanciados serán las siguientes:

Reconstrucción Reparación

PLAZO 20 años 15 años

Periodo de gracia 5 años 4 años

Tasa de interés 6 % 6 %

Tasa de descuento 3 %. 3 %

Margen de redescuento 100 % 100 %

El artículo segundo de esta ley determina que "Las instituciones de crédito que en desarrollo de las previsiones contenidas en la Resolución de la Junta Monetaria número 32 de 1983 hubieren otorgado crédito para los fines indicados en los literales a), b) y c) del artículo 2º de la misma, los refinanciarán con sujeción a las condiciones establecidas en la presente ley, previa solicitud escrita del deudor" (Las subraya son del Despacho). El artículo 3º de la Ley 132 / 85 modifica al artículo 10 de la Resolución 32 de 1983 de la Junta Monetaria en cuanto a las condiciones financieras de los préstamos a que se refiere el articulo 2º de la misma Ley 132. El artículo 4º de esta ley autoriza al Gobierno para celebrar contratos y ejecutar todas las operaciones presupuestales indispensables para el logro de los objetivos de la ley. Por último, el artículo 5º de la Ley 132 determina su vigencia, modifica el artículo 3º de la resolución de la junta Monetaria número 32 de 1963 y deroga las disposiciones que la contraríen.

En consonancia con el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y de conformidad con lo expresado por el actor, de la sencilla comparación hecha entre las normas superiores reputadas como quebrantadas y antes transcritas , con las disposiciones demandadas y quebrantadas y antes transcritas, con las disposiciones demandadas y sobre las cuales se ha pedido la suspensión provisional, se advierte o percibe prima facie la manifiesta transgresión en que respecto de aquellas incurra en el acto administrativo acusado, en forma tal que ha de accederse al decreto de la medida cautelar solicitada, además de no observarse que en este caso se encuentre prohibida por la ley dicha, determinación extraordinaria suspensiva.

En efecto: la contrariedad ostensible entre las partes acusadas del Decreto reglamentario número 1226 de 1986 y los superiores mandamientos vistos arriba (de la Ley 21) de 1963, del Decreto - ley 2206 de 1963 y de la Ley 132 de 1985, lo mismo que de las anotadas disposiciones de la Resolución número 32 de 1983 de la Junta Monetaria, cuyo rango de superior estirpe al de los decretos reglamentarios ya ha sido deducido por el Consejo de Estado, además de que la Ley 132 de 1985 directamente la reafirma y en parte la modifica, tal contrariedad manifiesta conduce a deducir que el acto acusado no sólo va en contravía de la ley formal y material y también de los mandamientos de calidad especial de la Resolución 32 de la Junta Monetaria, sino lo que es más grave aún - como consecuencia de dicho enfrentamiento - , que evidentemente quebranta de manera patética el canon 120 - 3 de la Superley, comoquiera que para expedirlo el Presidente de la República carece de competencia específica, toda vez que ésta se halla adscrita a la tantas veces citada Junta Monetaria en las mentadas cuestiones monetarias y de crédito. Con la emisión del acto acusado en las partes arriba indicadas, igualmente el Despacho considera que el Primer Mandatario ha desbordado la potestad reglamentaria que el mismo precepto constitucional le atribuye expresamente.

Dados, pues, los supuestos que anteceden, el Presidente de la República, al haber proferido las disposiciones materia de acusación, a la vez que invadió el ámbito de reserva legal establecido para la Junta Monetaria y por ende incursionó sin competencia en campo ajeno, en forma simultánea se extralimita en la aplicación o desarrollo de la potestad reglamentaria de que está investido por la Carta Fundamental y se coloca ante el desbordamiento de sus atribuciones, con lo cual Consecuencialmente ha lesionado o vulnerado el numeral 3 del artículo 120 del Estatuto Supremo. Prospera, por consiguiente, la solicitud de suspensión provisional.

Con fundamento en cuanto se deja apuntado, el Despacho,

Decide:

Primero. Se revoca el auto de 15 de julio de 1986 (fol. 34) y, en su lugar, se avoca el conocimiento del negocio en referencia.

Segundo. Se admite la demanda presentada.

Tercero. Se tiene como parte demandante en este proceso al Doctor Mario Enrique Pérez Velasco y a los señores Tiberio Zuñiga Díaz, Gerardo Bonilla Fernández, José Eduardo Hurtado Gómez, César Alcázar Agredo, Jesús Hernán Guevara, Laura Pubenza Carvajal Astudillo, Nelson Bustamante Delgado y Jesús Antonio Villaquirán Gómez, y se reconoce al primero de los nombrados como apoderado especial de todos los demás, en los términos y para los fines del mandato a aquél conferido.

Cuarto. Se decreta la SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS de las siguientes disposiciones del Decreto reglamentario número 1226 de 18 de abril de 1986, proferido por el Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público para reglamentar la Ley 132 de 1985:

a) Los dos últimos incisos del articulo segundo (2º), que dicen:

“El monto que se refinanciará conforme a lo dispuesto en el presente artículo será

equivalente al saldo vigente del respectivo crédito al momento de aprobarse la financiación por parte del establecimiento de crédito".

"En consecuencia, quedarán excluidas las cuotas vencidas antes de dicha aprobación".

b) Los dos incisos finales del articulo tercero (3º), que son de , tenor idéntico a los acabados de transcribir del artículo 2º.

c) La parte final del artículo cuarto (4º), que expresa:

“... Sin embargo, las nuevas condiciones de tasa de interés y de redescuentos sólo serán aplicables a partir de la fecha en que se apruebe la refinaciación". Y

d) El artículo quinto (5º).

Quinto. Se previene la prohibición que expresamente establece el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo sobre reproducción de las partes del acto administrativo que provisionalmente han sido suspendidas.

Sexto. Fijar en lista este negocio por el término legal de diez (10) para los efectos señalados en el numeral 3 del artículo 207 del ."C.C.A.

Séptimo. Por Secretaría se solicitarán los respectivos anteceden,, tea administrativos a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Octavo. Enviar copia de este proveído a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República, a la Junta Monetaria y al Gerente del 'Banco de la República y del Banco Central Hipotecario.

Noveno. Notificar personalmente esta providencia al señor Fiscal 'Primero de la Corporación.

Décimo. Notificar igualmente en forma personal este auto y entregarle copia del mismo al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.

Cópiese, notifíquese y comuníquese.

Guillermo Benavides Melo, Consejero de Estado.

Víctor M. Villaquirán, Secretario.