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Consejero ponente:  Ramón Miranda

Norma demandada:  Decreto número 1723

Demandante:  GUSTAVO ADOLFO SOLANO MANOTAS

ATRIBUCION DE COMPETENCIA

La autorización conferida al Ejecutivo en la Ley 2ª de 1936, por su naturaleza jurídica y por su alcance, es distinta de las llamadas extraordinarias. La autorización, mientras subsista la ley que la otorga, es permanente. Ni puede atribuirse carácter de leyes a los decretos dictados en ejercicio de ella, los cuales pueden, válidamente ser modificados por el Gobierno, por medio de nuevos actos.

CONSEJO DE ESTADO

Consejero ponente: RAMON MIRANDA

Bogotá, mayo catorce (14) de mil novecientos cuarenta (1940)

Radicación número:

Actor: GUSTAVO ADOLFO SOLANO MANOTAS

El señor Gustavo Adolfo Solano Manotas, vecino de Barranquilla, demandó ante el Consejo de Estado la nulidad del Decreto número 1723, expedido por el Gobierno Nacional el 23 de septiembre de 1938, por medio del cual se adicionan y reforman las disposiciones vigentes sobre inmigración y extranjería.

El negocio ha sido sometido a los trámites de la Ley 130 de 1913, y va a decidirse definitivamente sobre él después de oído el concepto de fondo del Fiscal de la corporación, quien solicita que se nieguen las peticiones de la demanda.

El actor considera que con el acto acusado se ha incurrido en violación de la Ley 114 de 1922, del artículo 6º de la Ley 2ª de 1936, y del Decreto legislativo número 1697 de 1936. Los cargos de la demanda pueden resumirse en la forma que a continuación se expresa:

1º La Ley 114 de 1922, "sobre inmigración y colonias agrícolas" no confirió al Gobierno facultad para reglamentar a su arbitrio lo relativo a la inmigración y extranjería, sino únicamente para fundar colonias agrícolas destinadas a los inmigrantes y para contratar empréstitos hasta por dos millones de pesos, con este fin;

2º El artículo 6º de la Ley 2ª de 19)36 facultó al Ejecutivo para reglamentar, en forma que consulte los intereses nacionales, la entrada, residencia y expulsión de extranjeros; y en ejercicio de esta autorización se dictó el Decreto legislativo número 1697 de 1936, en cuya introducción se lee: "El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 15 de 1935 y el artículo 6º de la Ley 2ª de 1936";

3º En la creencia de que las autorizaciones o facultades de que trata la Ley 2ª de 1936, subsistían y daban margen, por consiguiente, para reglamentar lo relativo a inmigración y extranjería, el Organo Ejecutivo del Poder Público dispuso adicionar y reformar las disposiciones que se hallaban vigentes sobre el particular.

'Como razones fundamentales de orden jurídico dice el actor que el artículo 6º de la Ley 2ª citada confirió al Gobierno facultades extraordinarias, de conformidad con el numeral 9º del artículo 6º de la Constitución, de las cuales se hizo uso al dictarse el Decreto legislativo 1697 de 1936, y que por consiguiente dichas facultades cesaron por no haberse fijado en la ley término para su ejercicio; de suerte que este acto del Ejecutivo es una ley que no puede ser modificada sino por virtud de disposición legislativa o de nuevas autorizaciones expresas conferidas al Gobierno. Dice así el actor: "La mayor parte de las leyes sobre facultades extraordinarias indican el tiempo preciso dentro del cual debe hacerse uso de ellas. Sería inútil citar los casos ocurridos al respecto, porque puede decirse que en los últimos veinte años no ha existido una sola legislatura en que esas facultades o autorizaciones no se concedan. Sin embargo, cuando no se indica término, se entiende, como es obvio, , que cuando se dicta el decreto por medio del cual se hace uso de las facultades o de las autorizaciones, ese acto no puede ser modificado por el Presidente de la República o por el Gobierno, porque ha cesado el término de las facultades o autorizaciones, siendo necesaria la expedición de una ley que modifique las disposiciones del Decreto y otra especial que dé facultades extraordinarias o autorizaciones relacionadas con ese mismo ramo. Por consiguiente, si en el artículo 6º de la Ley 2ª de 1936 no se señaló término para hacer uso de las facultades conferidas por esa misma disposición, se entiende que el término no es otro que el comprendido entre la fecha de la vigencia de esa Ley y el 16 de julio de 1936. En semejantes condiciones, no se comprende cómo podía el Presidente de la República o podía el Gobierno reformar y adicionar como se dice en el Decreto 1723 de 1938 las disposiciones del Decreto 1697 de 1936, que son hoy una ley obligatoria mientras el Congreso no la derogue o no conceda nuevas facultades o autorizaciones extraordinarias sobre el particular para que el Presidente de la República o el Gobierno proceda a adicionar o reformar entonces si, el Decreto 1697 de 1936."

Para desatar la litis, el Consejo de Estado hace las siguientes consideraciones:

La fuente de las autorizaciones al Gobierno sobre la materia de que se trata resultan de la Ley 2ª de 1936, cuyo artículo 6º dice:

"Facultase al Poder Ejecutivo para reglamentar, en forma que consulte los intereses nacionales, la entrada, residencia y expulsión de extranjeros. Parágrafo. Derogase el artículo 9º de la Ley 48 de 1920 y todas aquellas disposiciones que se opongan a la facultad que por el presente artículo se otorga al Gobierno."

Ahora bien, pretender que el Gobierno al dictar el Decreto que se demanda, violó este texto, implica la necesidad de demostrar, en primer término: o que se proveyó sobre materia distinta a la que la ley se refiere o que no se tuvieron en cuenta las limitaciones establecidas en la misma ley. Pero por ninguno de estos conceptos es vulnerable el Decreto en cuestión, pues como claramente se ve en el artículo trascrito la autorización legal de que el Gobierno hace uso se refiere a la entrada, residencia y expulsión de extranjeros, y el objeto del Decreto que se acusa es el de reglamentar la inmigración al país; y por otra parte, el único límite señalado para el ejercicio de tal atribución es el de que se consulten los intereses nacionales, requisito éste que, como es obvio, corresponde apreciarlo al Gobierno mismo por no haberse señalado condición ninguna al respecto.

Según lo dicho, el cargo de ilegalidad contra el acto en mención no puede prosperar por tales conceptos.

Mas como el actor deduce la violación de que la referida Ley 2ª confirió al Gobierno facultades de carácter extraordinario y que éstas estaban extinguidas a la época en que se profirió el acto demandado, se examina también este cargo, aunque él , de ser fundado, propiamente llevaría a la conclusión de la inconstitucionalidad del Decreto, pero no a su ilegalidad, única declaración que podría hacer el Consejo en ejercicio de la competencia que la legislación actual le ha asignado.

La Constitución Nacional (artículo 69, ordinal 9º) permite al legislador revestir pro temporal Presidente de la República de facultades extraordinarias cuando la necesidad o las conveniencias públicas impongan o aconsejen esta medida. En tales casos la respectiva ley de autorizaciones expresa el límite de las mismas y el tiempo por el cual se conceden. Pasado este término los decretos dictados en ejercicio de las autorizaciones no pueden ser modificados ni derogados por el Gobierno, y siguen subsistiendo con todo su vigor legal mientras un acto del Congreso no provea sobre ellos. No hay dificultad ninguna en estos elementales conceptos de derecho público nacional y, por consiguiente, las objeciones del actor tendrían pleno respaldo en las disposiciones constitucionales vigentes." Pero no es éste el caso de autos, pues la ley en mención no contiene una autorización de las llamadas extraordinarias r: se funda en aquella disposición constitucional.

La Corte Suprema de Justicia, al estudiar el fundamento y el contenido jurídico de la Ley 41 de 1915 que confirió al Gobierno la organización y reglamentación de la Caja de Asistencia Social de la Policía Nacional, dijo en fallo de 5 de octubre anterior:

"Bien estudiada la atribución conferida al Ejecutivo por el artículo 21 de la Ley 41 de 1915, fácil es apreciar que no se está en presencia de una facultad extraordinaria, precisa y protempore, otorgada de conformidad con el artículo 69 de la Codificación Constitucional. Tampoco se trata de una simple invitación del legislador a la Administración para que ejercite en este caso la potestad reglamentaria común y ordinaria que compete al Organo Ejecutivo. Es indudable, en consecuencia, que se trata de una autorización especial y sui generis concedida al Gobierno para que tome a su cargo todo lo relativo a la organización y reglamentación de la Caja, por reconocer el legislador que se trata de una función que, por su índole y la constante atención que requiere en su marcha y actividad, debe estar adscrita a la Administración" (Gaceta Judicial, tomo XLVII1, número 1950).

Por su parte, el Consejo de Estado se ha expresado en los siguientes términos a propósito de los Decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de facultades semejantes a las que se impugnan en el presente juicio:

"Bonnard, en su obra de Derecho Público, al referirse a los decretos dictados por el Gobierno mediante una autorización del Congreso, enseña que por virtud de ella se permite al Presidente de la República extender su facultad reglamentaria, ejerciéndola más allá de su dominio normal y de las restricciones que este 'ejercicio comporta ordinariamente. Explica este autor la necesidad jurídico social de la formación y la naturaleza de las normas de derecho que las conforman, con las siguientes palabras: 'Estas habilitaciones excepcionales así dadas por el Parlamento, no deben interpretarse como que constituyen delegaciones ae funciones legislativas. Ellas obran simplemente en el sentido de ensanchar el dominio de competencia del poder reglamentario. En presencia de la creciente complejidad de la obra legislativa y en la necesidad en que se encuentra a menudo el Parlamento de legislar rápidamente, este procedimiento de extender el poder reglamentario tiende a convertirse en un uso frecuente y a ser llevado a veces demasiado lejos. Así, se ve al Parlamento limitarse a votar los principios generales de una reforma legislativa dada y conferir al Gobierno la autorización de dictar las medidas necesarias para la realización de aquellos principios, dejándole la escogencia de esas medidas. Este procedimiento ha sido empleado especialmente por el Ministro Blum en 1936 para realizar, inmediatamente a su llegada al Poder, las leyes sociales reclamadas por su mayoría electoral' (Roger Bonnard, Précis de Droil Publica 1938).

"De la teoría contemporánea, así expuesta, surgen las siguientes consecuencias: la función legislativa permanece intacta en el órgano al cual la Constitución la ha atribuido; esta función no es en ningún caso delegable, pero el Congreso tiene la facultad, en cierta medida, de dotar al Gobierno de la competencia necesaria para expedir reglamentos sobre materias ordinariamente reservadas a la ley, bajo la condición de que este discernimiento de competencia sea especial y determinado; y , lo (pie es más importante aún, que el reglamento o decreto dictado mediante autorización, aunque verse sobre una materia legislativa, conserva su carácter propio de acto administrativo, aunque su sentido material sea susceptible de que se le considere como acto legislativo.

"Según Mme. Pichat, efecto igualmente interesante de la teoría de atribución de competencia es el de que los reglamentos dictados mediante autorización legislativa, en los límites señalados por las autorizaciones y en el dominio en que ellas se producen, pueden modificar las disposiciones legales que anteriormente hubieren reglado ese mismo dominio. Para este autor la situación se presenta teóricamente así: en las condiciones estrictas de limitación previstas para su validez, los decretos en materia legislativa, aunque permanecen como actos de naturaleza reglamentaria, reciben de la ley un poder igual al suyo, y este poder les habilita, eficazmente, para hacer lo que haría la ley en el mismo caso, v aun para modificar un texto de lev preexistente." (Anales, tomo XXXIII, página 408).

Resulta de acuerdo con las anteriores doctrinas que la autorización conferida al Ejecutivo por la Ley 2ª, por su naturaleza jurídica y por su alcance, es evidentemente distinta de las llamadas extraordinarias. En elias la facultad de obrar en el Gobierno no queda limitada en el tiempo, es decir, que mientras esté vigente la ley, existe en el Ejecutivo la competencia suficiente para dictar los decretos correspondientes a su desarrollo y para modificarlos y sustituirlos por otros nuevos; en otros términos, la autorización, mientras subsiste la ley que la otorga, es permanente.

Por estos motivos, no acepta el Consejo la tesis del demandante, en la cual sostiene que se trata aquí de una norma de autorizaciones extraordinarias, pues ya se ha visto que no lo es; y de la misma manera, y como consecuencia lógica, igualmente se aparta de su afirmación en cuanto a que por no haberse señalado en la tantas veces mencionada Ley 2ª término expreso para el ejercicio de las autorizaciones, deba entenderse que ellas se agotaron o extinguieron una vez que el Gobierno las usó al expedir el Decreto número 1697 de 1936, pues ningún texto constitucional ni legal permite semejante interpretación. Asimismo, carece de base el argumento final de la demanda al atribuir al Decreto que acaba de mencionarse carácter de Decreto ley, pues la autorización contenida en la Ley 2ª no es de las que pueden originar actos de tal naturaleza. Dicho Decreto, por tanto, podía ser válidamente modificado por el Gobierno por medio de un nuevo acto, que es precisamente lo que ha ocurrido con el Decreto que se acusa.

Por estas consideraciones, el Consejo de Estado, oído el concepto de su Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia, niega en todas sus partes las peticiones de la demanda.

Copíese, publíquese, no ti fique se y archívese el expediente.

TULIO ENRIQUE TASCAN, RAMON MIRANDA, GONZALO GAITAN, ARTURO CARRERA, GUSTAVO HERNANDEZ RODRIGUEZ, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, CARLOS RIVADENEIRA G., LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO