Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Alejandro Domínguez Molina

Norma demandada:  Decreto 1673 de 1960

Demandante:  ALVARO RUBIO SALAS

ACTOS COMPLEJOS – Concepto / EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA – evento en el que no se configura

(Acto aprobatorio y acto aprobado). Eventos en que no es indispensable demandar todos y cada uno de los diversos actos que han contribuido a formar el complejo. No se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda cuando sólo se acusa el acto aprobatorio y no se hace lo propio respecto del aprobado, pues si, como es evidente, este último carece de eficacia sin la existencia del primero, al ser anulado aquél, el aprobado perdería su virtualidad jurídica.

CAJA DE VIVIENDA MILITAR - Créditos

(Intereses de los préstamos que concede a sus afiliados. Norma que desde la fundación de ella ha regido la materia). La norma legal que ha regulado lo relativo al monto de los intereses de los préstamos que la Caja de Vivienda Militar otorga a sus afiliados, es el artículo 13 del Decreto Legislativo número 2767 de 1953, cuya disposición fue repetida por el artículo 14 del Decreto Ley 1018 de 1960, reorgánico de dicha entidad. El artículo 27 de los primitivos estatutos de la Caja, aprobados por Decreto Ejecutivo número 847 de 1957 era inaplicable por violentar la jerarquía de las normas legales, al tenor de los artículos 11 y 13 de la Ley 153 de 1887 y 240 del O. de R. P. y M.

DERECHOS ADQUIRIDOS - En adquisición de vivienda para militares

El Decreto Ejecutivo número 1673 de 1960, que aprobó la reforma de los Estatutos de la Caja de Vivienda Militar acordada el 14 de noviembre de 1958, no viola el artículo SO de la Constitución. Esa violación sólo se habría configurado si se hubiese comprobado que en los contratos celebrados entre la Caja y sus afiliados se habían estipulado intereses a la rata del 5% anual, y que con el decreto demandado se desconoció lo pactado para cobrarlos al 8%.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA

Bogotá, D. E., quince (15) de julio de mil novecientos sesenta y tres (1963)

Radicación número:

Actor: ALVARO RUBIO SALAS

Demandado:

Referencia: Orden Nacional.

El doctor Alvaro Rubio Salas, obrando en su propio nombre, presentó demanda el 4 de abril de 1961, para que se declare la nulidad del Decreto número 1673 de 15 de julio de 1960, originario del Ministerio de Guerra, "por el cual se aprueba una modificación de los estatutos de la Caja de Vivienda Militar".

Los hechos fundamentales de la acción se resumen así:

1º La Caja de Vivienda Militar fue reorganizada por el Decrete Legislativo 2767 de 1953, en cuyo artículo 13 se dispuso lo siguiente:

"Los préstamos que otorgue la Caja se harán con un plazo hasta de veinte años (20), por el sistema de amortización gradual, con intereses no mayores del ocho por ciento (8%) anual y con garantía hipotecaria de primer grado sobre la vivienda';

2º "El Decreto legislativo número 1082 de 11 de mayo de 1956, dictó algunas medidas sobre la Caja de Vivienda Militar, y especialmente el artículo 6º de tal disposición ordenó que "la Caja de Vivienda Militar procederá a elaborar nuevos estatutos que deben regir su organización y funcionamiento como entidad autónoma con personería jurídica, ajustándose a las disposiciones legales vigentes que la regulan. Dichos estatutos se someterán a la aprobación del Gobierno".

3º Con fundamento en el mandato antes citado, la Caja elaboró sus nuevos estatutos que fueron aprobados por el Decreto Ejecutivo número 847 del 26 de abril de 1957, estatutos en cuyo artículo 27 se determinó que el capital pendiente y los intereses a favor de la Caja se cubrirán por el sistema de amortización gradual, por cuotas mensuales y anticipadas y plazo hasta de veinte años, con el interés que fije la Junta Directiva y que en ningún caso podrá exceder del 5% anual.

4º "Sin embargo, la Junta Directiva de la Caja, en sesión del 14 de noviembre de 1958, Acta Nº 100, fijó en un 8% la tasa del interés que debía gravar los préstamos que la Entidad hiciera a sus socios. Pero esta reforma no fue sometida a la aprobación gubernamental como lo ordenaba el artículo 50, letra e) de los Estatutos de la Caja".

5º En uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1958, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1Q18 de 20 de abril de 1960, reorgánico del funcionamiento de la Caja, y derogó por el artículo 46, las disposiciones que regulaban la anterior organización, entre ellas el Decreto 847 de 1957 que aprobó sus estatutos;

6º Por el artículo 14 del Decreto 1018 antes mencionado se determinó que los préstamos que otorgue la Caja pueden ser gravados "con interés hasta el ocho por ciento (8%) anual", con lo cual modificó la norma del artículo 27 de los Estatutos aprobados por el Decreto 847 de 1957, que establecía que el interés de los préstamos "en ningún caso podrá exceder del 5% anual".

7º "El 15 de julio de 1960, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ejecutivo Nº 1673, por medio del cual se aprobó a partir del 14 de noviembre de 1958, la reforma estatutaria propuesta por la Junta Directiva de la Caja y consistente en elevar hasta el 8%, el porcentaje del interés de los préstamos concedidos por la Institución".

La demanda acusa este último Decreto de violar los artículos 3º, 14 y 38 de la Ley 153 de 1887, el artículo 46 del Decreto Ley 1018 de1960 y el artículo 30 de la Constitución Nacional. Y en cuanto al concepto de violación de estas normas, expuso en síntesis:

El artículo 27 de los Estatutos aprobados por el Decreto 847 de 1957 sustituyó el artículo 13 del Decreto 2767 de 1953, "pues limitó la facultad de pactar intereses hasta en un 5%, manifestando además que 'en ningún caso podrá exceder' de tal porcentaje". La validez de dicho artículo 27 de los Estatutos "era indiscutible, teniendo en cuenta que estaba encaminada a la cumplida ejecución de lo que disponía el artículo 13 y casi podría decirse que venía a modificar a éste, sin, en ningún caso, exceder la potestad reglamentaria". El 20 de abril de 1960 al expedirse el Decreto 1018 se sustituyeron tanto el artículo 13 del Decreto 2767 de 1953, como su norma reglamentaria el artículo 27 de los Estatutos aprobados por el Decreto 847 de 1957, y a partir de esa fecha "la Caja fue liberada del límite del 5% que le imponía el artículo 27 de los Estatutos". Pero, el 15 de julio de ese mismo año, el Gobierno por el Decreto 1673, aprobó la reforma estatutaria establecida por la Junta Directiva el 14 de noviembre de 1958. No "era legal el 15de julio aprobar una reforma estatutaria con retroactividad de 1 año y 8 meses", porque "una reforma estatutaria aprobada por el Gobierno con posterioridad al 20 de abril de 1960, y que venía a modificar, en lo que respecta al porcentaje del interés, una norma ya sustituida por otra, sería una reforma que pretendía revivir tal disposición para luego reformarla, violando claramente lo dispuesto en los artículos 3º y 14 de la Ley 153 de 1887..." "De otra parte el Decreto 1673 de 15 de julio de 1960, pretende legalizar una modificación en la rata de intereses que debía estipularse o había debido estipularse en los contratos celebrados por la Caja con sus socios con anterioridad al 20 de abril de 1960. O lo que es lo mismo, el Decreto Ejecutivo Nº 1673 de 15 de julio de 1960 trata de sustituir o derogar el artículo 46, inciso segundo, del Decreto Ley Nº 1018 de 20 de abril de 1960 que ordena que las operaciones, actas o contratos iniciados y perfeccionados antes de su vigencia, continuarán rigiendo por las normas que les dieron origen". Como la reforma estatutaria sólo adquirió validez el 15 de julio de 1960 y el artículo 27 de los Estatutos aprobados por el Decreto 847 de 1957 estaba, vigente el 20 de abril de 1960 en que fue expedido el Decreto 1018, ese artículo estatutario "era una de las reglas a las cuales debían ceñirse los contratos, actos u operaciones que celebrara la Caja según el mandato del artículo 46 del Decreto Ley 1018 de 1960", y por consiguiente el Decreto acusado violó esta última norma. Además es también ilegal "porque va contra el mandato del artículo 38 de la Ley 153 de 1887" pues "todas las personas que celebraron contratos con la Caja entre el 14 de noviembre de I958 y el 20 de abril de 1960, tienen derecho a que en sus contratos se entienda incorporada la norma vigente en el momento de la celebración del contrato en cuanto a los intereses que se pactaron, y esta norma no es otra que el artículo 27 de los estatutos, por cuanto el Decreto que se demanda, el número 1673 de 15 de julio de 1960, mal podía estar vigente en ese período". Por último, estima la demanda que el Decreto acusado es inconstitucional, pues contraría el artículo 30 de la Carta, porque "es un derecho adquirido de los socios que contrataron con la Caja entre el 14 de noviembre de 1958 y el 20 de abril de 1960, que sus préstamos pueden ser amortizados de conformidad con lo estipulado por el artículo 27 de los Estatutos. La reforma estatutaria hecha un año y ocho meses después, luego de haber celebrado los contratos los socios, vulnera ese derecho adquirido puesto que pretende legalizar las actuaciones arbitrarias de la directiva de la Caja a ese respecto. Y, naturalmente, con el citado Decreto número 1673 de 15 de julio de 1960, se desconoce y destruye totalmente el principio general de derecho de la irretroactividad de las leyes, principio acogido en forma unánime por la doctrina, por la legislación y por la jurisprudencia, y principio en el cual se fundamenta el artículo constitucional citado".

Solicitó la demanda en forma expresa, la suspensión provisional del Decreto, por considerar manifiestas las violaciones expresadas, pero la medida se negó en providencia que fue consentida por el actor.

El juicio se tramitó con la intervención de apoderado designado por el Secretario General del Ministerio de Guerra y apoderado nombrado por la Caja de Vivienda Militar que se constituyó en parte impugnadora de la demanda.

El señor Fiscal Primero, doctor Francisco José Camacho Amaya, alegó en su vista de fondo la excepción de inepta demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

"El acto acusado dispone en su artículo único: "APRUEBASE, a partir del 14 de noviembre de 1958, la modificación a los estatutos efectuada por la Junta Directiva de la Caja de Vivienda Militar, consistente en el aumento de intereses para préstamos hasta el límite legal del 8% anual".

"Los estatutos de la Caja, aprobados por el Decreto Ejecutivo 847 de 1957, disponían en su artículo 27 cuál era el interés máximo que podía fijarse por la Junta Directiva para los préstamos o créditos que se otorgaran a los socios. Esa rata que era del 5% anual, fue modificada por la Junta Directiva en su sesión del 14 de noviembre de 1958, acta número 100, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Legislativo número 2767 de 1953, se aumentó al 8% anual. El Decreto acusado se limita a aprobar la modificación que de esta manera hiciera la Junta Directiva de la Caja a los estatutos de la misma.

"De lo anterior se deduce que estamos en presencia de un acto complejo, constituido por la decisión de la Junta Directiva de la Caja que modificó los estatutos de esa entidad y que consta en el acta número 100 correspondiente a la sesión del 14 de noviembre de 1958 (ver artículo 27 de los estatutos, pág. 43, que obran en el expediente como prueba), y además por el Decreto Ejecutivo número 1673 de 1960, aprobatorio de la modificación estatutaria. Por consiguiente, la demanda de nulidad ha debido intentarse no sólo contra el acto determinante, vale decir, contra la decisión de la Junta Directiva de la Caja de modificó la disposición estatutaria contenida en el artículo 27.

"Haciendo uso de términos escogidos por el Consejo de Estado en sentencia de 25 de agosto de 1954, 'se atacó la consecuencia y no la causa' y por tanto la demanda resulta sustantivamente inepta, como debe declararlo la H. Corporación".

Para fallar, la Sala considera:

Es cierto que la demanda no impugna la legalidad de la reforma estatutaria adoptada por la Junta Directiva de la Caja de Vivienda Militar, el 14 de noviembre de 1958, sino el Decreto 1673 de 15 de julio de 1960 que aprobó tal reforma. Pero es obvio que aunque la acción se endereza únicamente contra este último acto, su finalidad es la de dejar sin validez la reforma estatutaria, haciendo desaparecer de la vida jurídica su aprobación, porque sin ésta, dicha reforma carecería de eficacia jurídica.

Controvierten los expositores de Derecho Administrativo si la aprobación y el acto aprobado forman o no un acto complejo. Sostienen algunos la negativa, pues consideran que la aprobación es acto administrativo independiente del sometido a ella, que éste y la aprobación no forman un acto complejo "porque no existe, en realidad, fusión de voluntades del ente controlante y el controlado, y falta, además, la unidad de fin que es característica del acto complejo". (El Acto Administrativo, Manuel María Diez, edición 1961, pág. 136).

Pero, aunque se admita la tesis opuesta, es decir la de que sí hay acto complejo, no se llegaría necesariamente a la conclusión de que la demanda sea inepta porque se acusa únicamente el acto de aprobación. En efecto: Es cierto que el Consejo en numerosos fallos ha sostenido que cuando se trata de actos formados por el concurso de varias voluntades que actúan en forma separada en orden al mismo objeto actos complejos, debe acusarse el conjunto, para que la jurisdicción contencioso administrativa tenga competencia para revisar y resolver sobre todo el proceso de formación del acto y se evite que, por la acusación de uno de los actos que lo componen, pueda llegarse al resultado de que al ser anulado, los demás conserven su vigencia y se haga estéril la sentencia. Pero la misma jurisprudencia de la Corporación ha aceptado que si por la anulación de uno solo de los actos que integran el acto complejo, dejan de existir jurídicamente los demás, es evidente que no hay necesidad de acusarlos a todos. Esto ocurre indudablemente cuando, como en el caso de autos, se ha demandado únicamente el acto de aprobación y la acción no se ha enderezado también contra el acto aprobado, porque si éste carece de eficacia jurídica, o como dice Bielsa "no tiene vitalidad definitiva hasta que el órgano o autoridad competente lo apruebe" (Derecho Administrativo, 5º ED., Tomo II, página 41), si se llegara a anular el acto aprobatorio, necesariamente perdería su eficacia o vitalidad jurídica el acto aprobado.

Sostiene la demanda que el Decreto acusado viola los artículos 3° y 14 de la Ley 153 de 1887, porque sustituido el 20 de abril de 1960, por el Decreto Ley número 1018, el artículo 27 de los Estatutos aprobados por el Decreto Ejecutivo 847 de 1947, al ser aprobada el 15 de julio de 1960, por el Decreto demandado, la reforma estatutaria con retroactividad al 14 de noviembre de 1958, no se hizo otra cosa que revivir el artículo sustituido, para reformarlo.

Mas, no es esto lo que aparece si se estudian las normas orgánicas de la Caja de Vivienda Militar desde el año de 1953. En efecto: Disponía el Decreto Legislativo 2767 de 1953 que "los préstamos que otorgue la Caja se harán con plazo de veinte (20) años, por el sistema de amortización gradual, con intereses no mayores del ocho por ciento anual..." Y disponía el artículo 6º del Decreto Legislativo 1082 de 1956 que los Estatutos de la Caja debían elaborarse "ajustándose a las disposiciones legales vigentes que la regulan". Sin embargo, al dictarse tales Estatutos que fueron aprobados por el Decreto Ejecutivo 847 de 1957, se dispuso en el artículo 27 que el interés sería el "que fije la Junta Directiva y que en ningún caso podrá exceder del 5% 'anual", o sea que, mientras el Decreto Legislativo 2767 de 1953, reorgánico de la Caja, permitía cobrar intereses no mayores del 8%, los Estatutos aprobados por Decreto Ejecutivo prohibían que pasaran del 5%. Como los actos ejecutivos del Gobierno "tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución y a las leyes" y "los decretos de carácter legislativo expedidos por el Gobierno a virtud de la autorización constitucional, tienen completa fuerza de leyes", según los artículos 12 y 11 de la Ley 153 de 1887, surge con claridad diáfana que sobre lo dispuesto por el artículo de los Estatutos aprobados por decreto ejecutivo, prevalecía lo ordenado en el Decreto Legislativo y que la Caja en la fijación de los intereses debía aplicar éste y no aquél. Jurídicamente es inaceptable la tesis de la demanda de que pudieran los Estatutos aprobados por Decreto Ejecutivo, modificar el Decreto Legislativo y que sólo viniera a quedar liberada la Caja del límite del 5% el 20 de abril de 1960, en que se dictó el nuevo Decreto Legislativo, reorgánico de la entidad (Decreto 1018 de 1960) que precisamente en su artículo 14, no hizo más que repetir, en cuanto al monto de intereses, lo que decía el artículo 13 del Decreto Legislativo 2767 de 1953. La disposición legal que ha regido, pues, desde 1953 sobre el monto del interés de los préstamos de la Caja es la contenida, primero en el artículo 13 del Decreto Legislativo 2767 de ese año y, después, en el artículo 14 del Decreto Ley 1018 de 1960. En consecuencia, mal puede decirse que por haberse aprobado por el Decreto acusado la reforma de los Estatutos hechos el 14 de noviembre de 1958, se reviviera una disposición ya sustituida, para reformarla, cuando lo que se hizo fue ajustar en ese entonces los Estatutos, en lo referente a intereses, a la disposición legal vigente. No resulta, pues, fundado el cargo de violación de los artículos 3º y 14 de la Ley 153 de 1887.

Ahora bien, si en lo referente a la estipulación del interés máximo, debía aplicarse de preferencia lo que disponía el artículo 13 del Decreto Legislativo 2767 de 1953, por virtud de lo ordenado en el artículo 11 de la Ley 153 de 1887, como por el orden de prelación establecido en el artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal, era a esa regla a la que debían ceñirse los contratos celebrados por la Caja antes de la vigencia del Decreto Ley 1018 de 1960 y la que continuaba rigiéndolos con posterioridad, conforme al artículo 46 de este Decreto Ley, y por consiguiente, el Decreto acusado no violó en forma alguna esta última disposición, como tampoco la contenida en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, porque no cabe sostener legalmente que quienes contrataron con la Caja entre el 14 de noviembre de 1958 y el 20 de abril dé 1960 tuvieran derecho a que sus contratos se sujetaran, en cuanto al máximo de intereses, a lo que disponía el artículo 27 de los Estatutos y no a lo ordenado en la norma de superior jerarquía con la cual era incompatible. Pactados los intereses en tales con tratos, con aplicación del artículo 13 del Decreto Legislativo 2767 de 1953, que era la norma legalmente aplicable y no la del artículo 27 de los Estatutos aprobados por el Decreto Ejecutivo 847 de 1957, los socios que contrataron con la Caja no pudieron haber adquirido jamás el derecho a que sus deudas sólo pudieran ser rayadas con el interés del 5% anual que señalaba esa última disposición, y por tanto, con el Decreto acusado tampoco pudo haberse infringido el artículo 30 de la Constitución Nacional, porque esto sólo era posible en el caso de que en tales contratos se hubieran estipulado los intereses a la rata del 5% y se hubiera demostrado que con el Decreto demandado se desconoció lo pactado para cobrar intereses al 8% anual.

Las consideraciones anteriores son suficientes para concluir que la demanda es infundada.

Por lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NIEGA las súplicas de la demanda que dio origen al presente juicio.

Cópiese, notifíquese y archívese.

RICARDO BONILLA GUTIERREZ, ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA, CARLOS GUSTAVO ARRIETA, FRANCISCO ELADIO GOMEZ G., GABRIEL ROJAS ARBELAEZ, JORGE A. VELASQUEZ, ALVARO L. CAJIAO B., SECRETARIO