Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Carlos Gustavo Arrieta

Norma demandada:  Decreto 469 de 1960

Demandante:  NESTOR VERGARA TAMARA.

REGLAMENTOS - Clasificación / REGLAMENTOS CONSTITUCIONALES - Concepto / REGLAMENTOS LEGALES - Concepto y clasificación / REGLAMENTO LEGAL ESPECIAL - Concepto / REGLAMENTO LEGAL CORRIENTE - Concepto

Siguiendo ese criterio, y con apoyo en las normas colombianas, que no en simples teorías que no han tenido consagración alguna en nuestros estatutos, el Consejo de Estado, en su reciente jurisprudencia, ha hecho la siguiente clasificación de los reglamentos: 1º.- Los reglamentos constitucionales, que son aquellos que el gobierno expide en desarrollo directo de nuestra Carta política en los casos en que ella lo autoriza explícita o implícitamente para dictarlos (véase sentencia de 14 de noviembre de 1962, proferida en el negocio de Alba Inés Ordóñez Calderón con la ponencia del Consejero que redacta la presente). Los reglamentos legales, que son aquellos que expide el órgano administrativo en desarrollo de una ley. Estos, a su vez, comprenden dos categorías que corresponden a otras tantas maneras de manifestarse el poder reglamentario, y cuyas diferencias se fundan, más que todo, en la extensión o limitación con que se ejercita la facultad; a) El reglamento legal especial; y b) El reglamento legal corriente. Ambos constituyen ordenamientos subordinados y dependientes con relación a la ley, en los cuales no se puede ampliar ni restringir el alcance del estatuto superior desarrollado, y cuya nulidad o validez depende de su adecuación o discrepancia con las disposiciones que desenvuelven. Pero no obstante esas características comunes, las dos categorías se diferencian en cuanto a los poderes jurídicos utilizados por el Congreso al expedir la ley, y a los ejercitados por el órgano administrativo al reglamentarla, como ya lo expresó la Sala en la sentencia de 10 de octubre de 1962 dictada en el juicio de Víctor Domínguez Gómez con la ponencia del Consejero que redacta esta decisión.

NOTA DE RELATORIA. Véase en los “Anales” Tomo LXV, Nos 399 y 400 pag. 43 y sigs.

FUNCION ADMINISTRATIVA - Concepto / FUNCION REGLAMENTARIA - Concepto / LEY - Contenido

La función administrativa es la actividad del Estado encomendada al órgano ejecutivo y dirigida a la aplicación de la Constitución, de la ley, y de los ordenamientos inferiores, y la potestad reglamentaria es la función administrativa en cuanto desarrolla en normas generales y abstractas aquellos mismos estatutos para efectos de su adecuada realización La causa primaria de ese poder especial se encuentra en la necesidad de ejecutar en su plenitud el derecho objetivo, y el límite de su ejercicio se halla en el mismo estatuto que se pretende reglamentar y en la obligación de aplicarlo en su totalidad. La función reglamentaria no es una actividad mecánica de reproducción de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de análisis y evaluación de la ley, de indagación de sus fines, y de investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese, estudio, el reglamento debe ser reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse, no sólo lo que aparezca explícitamente regulado en la ley, sino también lo que se encuentre implícito en ella. Cabe observar, además, que ordinariamente la ley es un conjunto armónico de reglas vinculadas entre sí y que se complementan recíprocamente. Es cierto que cualquiera de sus normas regula una hipótesis determinada, pero también lo es que en muchos casos, los diversos supuestos están relacionados de manera tal, que sólo mediante el análisis integral del estatuto se tiene el sentido de sus ordenamientos parciales. Hay, pues, en la ley, un sistema normativo congruente que en ocasiones no permite el estudio individualizado e inconexo de sus preceptos. De allí que para analizar la juridicidad de un reglamento, no sea aconsejable, como método único de estudio, el del cotejo directo y aislado de cada mandato legal con la disposición inferior que lo desarrolla. En muchas ocasiones es indispensable la comparación general de los dos estatutos o, por lo menos, de los grupos de preceptos de uno y otro que se encuentren íntimamente relacionados.

NOTAS DE RELATORIA. Véase en los “Anales” Tomo LXV, Nos 399 y 400.

IMPUESTO PARA LA INDUSTRIA GANADERA - Determinación y destinación / ACCIONES EN LA INDUSTRIA GANADERA - Su suscripción exoneraba el pago del impuesto en la misma industria / SEMOVIENTES UBICADOS EN DISTINTOS LUGARES - Le correspondía indicar al contribuyente la información pertinente a su ubicación / SUSCRIPCION DE ACCIONES EN LA INDUSTRIA GANADERA - Criterios para realizarla cuando el ganado se tenga en diferentes sitios

De la atenta lectura de tales preceptos se desprenden las siguientes observaciones: la ley mantiene, por un tiempo limitado, el gravamen sobre el patrimonio invertido en la industria pecuaria, y dispone que su producto se llevará a una cuenta especial que se distribuirá entre el Banco y los Fondos de la respectiva sección del país. Pero el contribuyente podrá exonerarse del pago del impuesto, si acredita que ha suscrito en el Banco y en el correspondiente Fondo, por iguales partes, acciones que equivalgan al monto del tributo. La suscripción del cincuenta por ciento de la suma total, se hará en el Fondo del lugar en donde el interesado tenga sus ganados o, si los tiene en varios sitios, se hará en las respectivas instituciones en proporción al valor del ganado que posea en ese territorio. Pero si en la correspondiente sección no existieren Fondos, la suscripción podrá hacerse en cualquiera de los establecidos o en el Banco Ganadero. Así, pues, de acuerdo con el tenor literal y con el espíritu de la ley, el ganadero podrá cancelar las sumas indicadas o a título de impuesto, o a título de suscripción de acciones, pero en uno u otro caso, las cantidades correspondientes entrarán al Banco y al Fondo de la respectiva sección, por iguales partes. Pero, ¿cómo resuelve la ley el problema de la distribución cuando el ganadero posee semovientes en lugares distintos y vinculados a diferentes Fondos El artículo 6ª dice que la división entre éstos se hará en proporción al valor del ganado que tenga en cada uno de ellos, pero no indica el camino que haya de seguirse para saber cuál es la cantidad de cabezas que realmente se poseen en este o en aquel sitio. A falta de esa disposición expresa, era preciso aplicar el principio general de la legislación tributaria de que son los propios contribuyentes quienes deben suministrar las informaciones necesarias en sus respectivas declaraciones, y así se dispuso en el decreto reglamentario, con la adición de que si el interesado no hace tales especificaciones, se presumirá que los ganados se encuentran en el “domicilio fiscal del contribuyente”. Analizado a primera vista, tal como corresponde hacerlo en esta oportunidad procesal de la suspensión provisional en la cual no es del caso entrar al estudio de fondo de la controversia, el precepto que el demandante estima quebrantado impone la obligación a los ganaderos de hacer la suscripción de acciones en el lugar en donde el contribuyente tenga sus ganados para obtener el beneficio de la exoneración del impuesto. De igual manera, en el evento de que los tenga en diferentes sitios correspondientes a distintos Fondos, deben hacer las suscripciones en la debida proporción. Así, pues, en ese mandato legal se señalan obligaciones al contribuyente que quiera aprovecharse de la ventaja ofrecida y, consiguientemente éste debe facilitar a la administración pública los elementos de juicio necesarios para que aprecie si el ganadero está colocado en uno u otro de los dos supuestos que establece la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA

Bogotá, D. E., veintiocho (28) de junio de mil novecientos sesenta y tres (1963)

Radicación número: 1663

Actor: OSVALDO ABELLO NOGUERA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

FALLO

Por la vía del contencioso de anulación, y obrando en su propio nombre, el doctor Osvaldo Abello Norguera demanda del Consejo de Estado la declaración de nulidad del último inciso del artículo 25 del Decreto número 469 de 25 de febrero de 1960, expedido por el Gobierno Nacional, por considerar que esa disposición reglamentaria viola la ley que pretende desarrollar.

Apoya su solicitud en las apreciaciones de derecho que se sintetizan así: dice el precepto superior que la suscripción de acciones para efectos de aprovecharse de las ventajas ofrecidas por la ley, se hará en el Fondo correspondiente al lugar en que el contribuyente tenga sus ganados, en tanto que la norma inferior impugnada expresa que el silencio del interesado sobre ese punto, hace presumir que sus ganados se encuentran en su domicilio fiscal. De esa manera, el reglamento vino a burlar el pensamiento del legislador, que no era otro que el de conseguir que el Fondo del Departamento en donde el contribuyente tiene sus ganados se beneficie del impuesto adicional.

El señor Fiscal Primero de la corporación solicita que se acceda a las súplicas de la demanda y apoya su petición en los siguientes razonamientos:

“Sabido es que corresponde, en los términos del ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución, al ‘Presidente como suprema autoridad administrativa del orden nacional.., ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes’, y es también indiscutible en nuestro ordenamiento positivo, que ‘el reglamento tiene por naturaleza, los límites de la ley reglamentada’ (Copete Lizarralde, Lecciones de Derecho Constitucional, pág. 301).

“Pero no están de acuerdo los autores sobre el fundamento de esa facultad, ni sobre la naturaleza del reglamento; para unos, ella es ‘consecuencia de la discrecionalidad de que gozan los órganos de la administración en el ejercicio de sus facultades propias’ (Cameo, Orlando, Betti, Ranelletti, etc.), para otros ella proviene de la ‘atribución expresa de competencia que establecen los textos constitucionales o legales: (Zanobini, Vitta, Fraga, De Valles, etc.) y finalmente y es esta la opinión dominante, la potestad reglamentaria es inherente a la función administrativa y por consiguiente propia de la administración (Waline, Hauriou, Bielsa, Villegas, Sayagués, Laso, Villegas Basavilbaso y entre nosotros Copete, Pareja y Castro Martínez).

“Adhiriendo a la opinión mayoritaria, estimo que la potestad reglamentaria se deriva para la administración por fuerza de sus propias funciones, por cuanto ella tiene por objeto poner en ejecución la ley darle operancia, actualizarla.

“Para muchos el reglamento difiere en poco de la ley; Duguit citado por Sarria, expresa que el reglamento ‘es un acto legislativo material’, opinión que comparte el mismo autor, y Sayagués Laso, en si Tratado de Derecho Administrativo, declara que ‘aunque el reglamento es acto de administración en sentido formal, materialmente es un acto regla, un acto legislativo’.

“Tal confusión sobre la identidad de la ley y el reglamento, nace a no dudarlo de que éste como aquélla tienen un carácter general y permanente, mas en tanto que la ley crea situaciones jurídicas, el reglamento no lo hace, ni puede hacerlo, por cuanto su finalidad es desarrollar la ley dentro del marco mismo de ésta, para darle inteligibilidad y operancia. De ahí que no sea posible introducir, so pretexto de reglamentación, normas nuevas. El límite de la potestad reglamentaria está fijado por las ‘medidas necesarias’ para el cumplimiento de las normas legislativas, sin que pueda apartarse ni de la esencia, ni del espíritu de la ley.

“Por eso se ha reconocido por la doctrina que el reglamento no puede ni ampliar, ni restringir el alcance de la ley, ya en lo que hace referencia a las personas, ya en lo que se refiere a las cosas. Y así se ha declarado que pretextando reglamentar una ley no pueden establecerse excepciones, penas, privilegios, condiciones o formalidades que no aparecen declaradas en ella. Pero ¿podrá establecer el decreto reglamentario una presunción no contenida en la ley, ni expresa ni tácitamente Estimo que no, porque ello equivaldría a crear una situación jurídica, favorable o desfavorable, al menos en lo que hace referencia a la prueba, de carácter general y permanente y tal, excede los límites propios del acto reglamentario. Además, las presunciones nacen de la ley más no de otros actos.

“En el caso sub-judice se consagra en el Decreto No. 469 de 1960 una presunción no establecida por la ley que él reglamenta, y aunque ‘prima facie’, como lo reconoce el Magistrado Ponente, no hay mérito para declarar la nulidad (sic) del acto acusado, un estudio más a fondo permite establecer que si se dejara en pie el inciso último del artículo 25 del decreto dicho, estaría abierta la puerta para violar la ley; en efecto, la Ley 26 de 1959 estableció un gravamen, cuyo recaudo en último término habría de ingresar a los Bancos y Fondos Ganaderos correspondientes al lugar donde el contribuyente tiene sus ganados. Por eso facultó la ley a éste para obtener la exención de tal impuesto, suscribiendo acciones en el Fondo Ganadero correspondiente al territorio en el cual mantiene sus ganados y no en otro distinto.

“El Decreto 469 de 1960 sigue los lineamientos de la ley; sin embargo, al establecer en el inciso final de su artículo 25 que se presume que los ganados se encuentran en el domicilio fiscal del contribuyente, cuando éste no especifique dónde se hallan, y que por tanto, en el Fondo Ganadero del Departamento a que ese domicilio corresponde debe hacerse la suscripción de las acciones, está brindando al contribuyente la oportunidad de elegir dónde puede hacer la suscripción.

“No es un fenómeno raro en nuestra economía agropecuaria la existencia de propietarios cuyos ganados están radicados en una división administrativa distinta de aquella en que reside habitualmente; y puede llegar a ser más fácil para el contribuyente suscribir y pagar las acciones que le exoneran del impuesto en su propio domicilio. El decreto reglamentario le da la oportunidad de favorecer con su silencio un fondo ganadero distinto del que la ley quiere proteger”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

El sistema generalmente utilizado de estudiar el régimen jurídico colombiano a la luz de la doctrina foránea, aunque ella no se ajuste a las modalidades de nuestro derecho positivo, no parece el más aconsejable. Ciertamente que es útil y conveniente seguir ese método de investigación en aquellos casos en que los textos nacionales son idénticos o similares a los que sirvieron de base para estructurar tales ideas, pero debe rechazarse cuando no exista la semejanza o sean incompatibles, y cuando nuestra legislación consagre un sistema de derecho más avanzado, más moderno y más acorde con la técnica jurídica.

Si así no fuera, se correría el riesgo grave de desnaturalizar los estatutos nacionales, de crear una especie de paralelismo entre ellos y la jurisprudencia, y de retrotraer los ordenamientos escritos a etapas ya superadas. Si la Constitución Nacional se adelantó en mucho a las nuevas tendencias del derecho público universal en cuanto se inspiran en el propósito de robustecer la función administrativa del Estado y por consiguiente, de vigorizar el poder reglamentario, no sería lógico que la doctrina colombiana abandonara esa conquista ya hecha para acogerse a ciertas ideas tradicionales que no corresponden a las necesidades y requerimientos del Estado moderno.

El juzgador está obligado a ajustar sus decisiones al derecho creado en la Constitución y desarrollado en las leyes, en los reglamentos, y en la demás disposiciones inferiores, máxime si se considera, como es preciso hacerlo, que el nuestro es derecho legislado, que no pretoriano. De allí que en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887 se ordene expresamente que sólo en los casos en que no haya disposición aplicable a la controversia planteada, ni precepto alguno que regule una materia semejante, se puede acudir a las reglas generales de derecho. Ello implica que, de acuerdo con el legislador colombiano, el mejor camino para la realización del derecho en cada negocio es el que indican los propios textos.

Siguiendo ese criterio, y con apoyo en las normas colombianas, que no en simples teorías que no han tenido consagración alguna en nuestros estatutos, el Consejo de Estado, en su reciente jurisprudencia, ha hecho la siguiente clasificación de los reglamentos:

1º.- Los reglamentos constitucionales, que son aquellos que el gobierno expide en desarrollo directo de nuestra Carta política en los casos en que ella lo autoriza explícita o implícitamente para dictarlos (véase sentencia de 14 de noviembre de 1962, proferida en el negocio de Alba Inés Ordóñez Calderón con la ponencia del Consejero que redacta la presente); (1)[i] y

2.- Los reglamentos legales, que son aquellos que expide el órgano administrativo en desarrollo de una ley. Estos, a su vez, comprenden dos categorías que corresponden a otras tantas maneras de manifestarse el poder reglamentario, y cuyas diferencias se fundan, más que todo, en la extensión o limitación con que se ejercita la facultad; a) El reglamento legal especial; y b) El reglamento legal corriente. Ambos constituyen ordenamientos subordinados y dependientes con relación a la ley, en los cuales no se puede ampliar ni restringir el alcance del estatuto superior desarrollado, y cuya nulidad o validez depende de su adecuación o discrepancia con las disposiciones que desenvuelven. Pero no obstante esas características comunes, las dos categorías se diferencian en cuanto a los poderes jurídicos utilizados por el Congreso al expedir la ley, y a los ejercitados por el órgano administrativo al reglamentarla, como ya lo expresó la Sala en la sentencia de 10 de octubre de 1962 dictada en el juicio de Víctor Domínguez Gómez con la ponencia del Consejero que redacta esta decisión. (2)[ii]

El asunto sometido a la consideración del Consejo de Estado en esta oportunidad encaja en la clasificación del reglamento legal corriente y, por lo tanto, le es aplicable la siguiente doctrina:

“La función administrativa es la actividad del Estado encomendada al órgano ejecutivo y dirigida a la aplicación de la Constitución, de la ley, y de los ordenamientos inferiores, y la potestad reglamentaria es la función administrativa en cuanto desarrolla en normas generales y abstractas aquellos mismos estatutos para efectos de su adecuada realización La causa primaria de ese poder especial se encuentra en la necesidad de ejecutar en su plenitud el derecho objetivo, y el límite de su ejercicio se halla en el mismo estatuto que se pretende reglamentar y en la obligación de aplicarlo en su totalidad.

“Esa doctrina fluye natural y espontáneamente del artículo 120, numeral 3º, de la Constitución Nacional. Al Presidente de la República corresponde, en desempeño de su función administrativa general y de su poder reglamentario en particular, expedir las órdenes, resoluciones y decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Así, el campo en que se mueve aquella potestad está fijado por la obligación de realizar íntegramente el mandamiento superior. Tanta será la materia reglamentable, cuanta aparezca de la necesidad de aplicar correctamente el estatuto que se desarrolla.

“La función reglamentaria no es una actividad mecánica de reproducción de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de análisis y evaluación de la ley, de indagación de sus fines, y de investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese, estudio, el reglamento debe ser reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse, no sólo lo que aparezca explícitamente regulado en la ley, sino también lo que se encuentre implícito en ella.

“Cabe observar, además, que ordinariamente la ley es un conjunto armónico de reglas vinculadas entre sí y que se complementan recíprocamente. Es cierto que cualquiera de sus normas regula una hipótesis determinada, pero también lo es que en muchos casos, los diversos supuestos están relacionados de manera tal, que sólo mediante el análisis integral del estatuto se tiene el sentido de sus ordenamientos parciales. Hay, pues, en la ley, un sistema normativo congruente que en ocasiones no permite el estudio individualizado e inconexo de sus preceptos. De allí que para analizar la juridicidad de un reglamento, no sea aconsejable, como método único de estudio, el del cotejo directo y aislado de cada mandato legal con la disposición inferior que lo desarrolla. En muchas ocasiones es indispensable la comparación general de los dos estatutos o, por lo menos, de los grupos de preceptos de uno y otro que se encuentren íntimamente relacionados. Sólo mediante este complejo proceso de valoración se puede llegar, en ciertos eventos, a conclusiones exactas sobre la legalidad del reglamento o de sus normas aisladas”. (Auto de 22 de marzo de 1963, dictado por la Sala de Decisión con la ponencia del Consejero que redacta esta providencia en el juicio de Bernardo Zuleta). (3)[iii]

Con apoyo en la jurisprudencia transcrita, la Sala entra a estudiar la acusación formulada en la demanda. La Ley 26 de 25 de mayo de 1959 se expidió con el objeto de “fomentar y mejorar la industria ganadera”, como se desprende de su epígrafe y del contenido de su primer artículo. Para obtener esa finalidad concreta, se proveyó a la organización de los Fondos y del Banco Ganadero, y se les señalaron sus funciones. En la regla quinta de ese estatuto se dispuso que hasta el año de 1970, inclusive, los ganaderos seguirían pagando un impuesto equivalente al uno por ciento de su patrimonio líquido invertido en esa industria. Se expresó igualmente que el gravamen se cobraría simultáneamente con el de renta, y que el monto del patrimonio invertido se fijaría “restando del valor de los activos en ganado un porcentaje igual al que represente el pasivo total del contribuyente con relación a su patrimonio total bruto”. Agrega la disposición comentada que el producto del impuesto ha de llevarse a una cuenta especial, y con base en las sumas correspondientes, se harán apropiaciones para entregarlas al Banco y a los Fondos del respectivo departamento, intendencia o comisaría. En el parágrafo único de la misma norma se dijo: “Quedarán exonerados de este gravamen los contribuyentes que comprueben haber suscrito y pagado por partes iguales en el Banco Ganadero, y en el respectivo Fondo Ganadero, acciones que computadas por su valor nominal equivalgan al impuesto de que trata este artículo”.

Y la disposición 6ª de la ley, ordena: “La suscripción de acciones, en la parte que corresponde a los Fondos Ganaderos para obtener la exención del impuesto, se hará en el correspondiente al lugar donde el contribuyente tenga sus ganados. Los que posean sus inversiones en lugares correspondientes a diversos Fondos Ganaderos harán las suscripciones parcialmente en los respectivos Fondos, y en proporción al valor del ganado que posean en el territorio respectivo. - Parágrafo. En las secciones en donde no existan Fondos Ganaderos, los contribuyentes podrán suscribir sus acciones en el Banco Ganadero o en cualquiera de los Fondos ya establecidos”.

De la atenta lectura de tales preceptos se desprenden las siguientes observaciones: la ley mantiene, por un tiempo limitado, el gravamen sobre el patrimonio invertido en la industria pecuaria, y dispone que su producto se llevará a una cuenta especial que se distribuirá entre el Banco y los Fondos de la respectiva sección del país. Pero el contribuyente podrá exonerarse del pago del impuesto, si acredita que ha suscrito en el Banco y en el correspondiente Fondo, por iguales partes, acciones que equivalgan al monto del tributo. La suscripción del cincuenta por ciento de la suma total, se hará en el Fondo del lugar en donde el interesado tenga sus ganados o, si los tiene en varios sitios, se hará en las respectivas instituciones en proporción al valor del ganado que posea en ese territorio. Pero si en la correspondiente sección no existieren Fondos, la suscripción podrá hacerse en cualquiera de los establecidos o en el Banco Ganadero.

Así, pues, de acuerdo con el tenor literal y con el espíritu de la ley, el ganadero podrá cancelar las sumas indicadas o a título de impuesto, o a título de suscripción de acciones, pero en uno u otro caso, las cantidades correspondientes entrarán al Banco y al Fondo de la respectiva sección, por iguales partes. Pero, ¿cómo resuelve la ley el problema de la distribución cuando el ganadero posee semovientes en lugares distintos y vinculados a diferentes Fondos El artículo 6ª dice que la división entre éstos se hará en proporción al valor del ganado que tenga en cada uno de ellos, pero no indica el camino que haya de seguirse para saber cuál es la cantidad de cabezas que realmente se poseen en este o en aquel sitio. A falta de esa disposición expresa, era preciso aplicar el principio general de la legislación tributaria de que son los propios contribuyentes quienes deben suministrar las informaciones necesarias en sus respectivas declaraciones, y así se dispuso en el decreto reglamentario, con la adición de que si el interesado no hace tales especificaciones, se presumirá que los ganados se encuentran en el “domicilio fiscal del contribuyente”.

Cabe observar que la Ley 81 de 1960 y el Decreto 437 de 1961, siguiendo en este punto la orientación de los estatutos anteriores, dicen que el domicilio fiscal se establecerá de acuerdo con las normas del Código Civil y que, en caso de duda, o cuando una persona tuviere varios, será el del asiento principal de sus negocios. Así, pues, cualquier situación de incertidumbre en relación con el domicilio fiscal, habrá de resolverse de acuerdo con la regla especial del artículo 18 de la Ley 81 de 1960, es decir, aceptando como tal el correspondiente al asiento principal de los negocios. Y como el silencio del contribuyente sobre la distribución de sus ganados en 31 de diciembre del año gravable crea una duda para efectos de la división del impuesto o de las acciones entre los Fondos Ganaderos, era preciso acudir a los principios generales consagrados en la legislación tributaria y aceptar que los semovientes se encuentran, o se encontraban en la fecha indicada, en el territorio del Fondo correspondiente al domicilio fiscal del contribuyente y que, de consiguiente, la suscripción se hiciera en él.

De conformidad con estos razonamientos, no resultan muy acertadas las alegaciones del demandante y del agente del Ministerio Público cuando aseveran que en el artículo impugnado del decreto reglamentario se estableció una presunción no consagrada por la ley. Ciertamente que la norma concreta que se pretendía desarrollar, aisladamente considerada, no la estructura en forma expresa y categórica, pero del espíritu general de esa disposición, de la falta de información del contribuyente, y de las reglas de la legislación tributaria, se infiere que el decreto reglamentario, al precisar los hechos básicos de la presunción y al establecerla explícitamente, no hizo cosa distinta que la de reconocer lo que ya estaba implícitamente regulado en otros estatutos de carácter tributario, cuyos ordenamientos era necesario tomar en cuenta.

Por otra parte, a manera de fundamento adicional de este fallo la Sala prohíja la motivación del auto que negó la suspensión provisional, contra el cual no ha habido objeción alguna de parte del demandante, ni fue objeto del recurso de súplica. En esa providencia se dijo:

“Ciertamente que en el ordenamiento administrativo enjuiciado se consagra una presunción que no está expresamente establecida en la ley que se reglamenta, pero de la verdad de esa premisa no se deducen necesariamente las conclusiones que el actor pretende sacar. El sentido de las disposiciones legales no se encuentra solamente en las palabras empleadas para expresarlo, sino también en todo aquello que por su naturaleza va implícito en el texto. Analizado a primera vista, tal como corresponde hacerlo en esta oportunidad procesal de la suspensión provisional en la cual no es del caso entrar al estudio de fondo de la controversia, el precepto que el demandante estima quebrantado impone la obligación a los ganaderos de hacer la suscripción de acciones en el lugar en donde el contribuyente tenga sus ganados para obtener el beneficio de la exoneración del impuesto. De igual manera, en el evento de que los tenga en diferentes sitios correspondientes a distintos Fondos, deben hacer las suscripciones en la debida proporción. Así, pues, en ese mandato legal se señalan obligaciones al contribuyente que quiera aprovecharse de la ventaja ofrecida y, consiguientemente éste debe facilitar a la administración pública los elementos de juicio necesarios para que aprecie si el ganadero está colocado en uno u otro de los dos supuestos que establece la ley.

“En el artículo 6º se señalan dos hipótesis: O el interesado tiene todos sus ganados en lugar correspondiente a un solo Fondo, o los tiene en sitios pertenecientes a diversos Fondos. Como lo normal y corriente es que ocurra el primer supuesto, y lo excepcional es que suceda el segundo, no parece a primera vista que el espíritu de la disposición legal cerrara todas las posibilidades de que en el decreto reglamentario se consagrara como presunción aquello que es de común ocurrencia, máxime cuando al interesado se le ha brindado la oportunidad de declarar que está en la segunda hipótesis legal. Si así no lo hace, es porque se ha atenido y quiere que se le aplique la regla general...”

Por las razones enunciadas, la Sala estima que no es fundada la acusación hecha en el libelo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto de su colaborador fiscal,

[i] NOTAS DE RELATORIA. Véase en los “Anales” Tomo LXV, Nos 399 y 400 pag. 43 y sigs.

[ii]Véase: Ibídem, pags. 33 y sigs

[iii] Publicado en este mismo tomo, pags. Y sigs.

FALLA:

Niéganse las súplicas de la demanda en el presente juicio.

Cópiese, notifíquese y archívese.

RICARDO BONILLA GUTIÉRREZ. - CARLOS GUSTAVO ARRIETA. - ALEJANDRO DOMÍNGUEZ MOLINA. - FRANCISCO ELADIO GÓMEZ G. - GABRIEL ROJAS ARBELÁEZ. - JORGE A. VELÁSQUEZ D.

ALVARO CAJIAO BOLAÑOS, SECRETARIO.