Fecha Providencia | 19/02/1962 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Jorge A. Velásquez D.
Norma demandada: Decreto 437 de 1961
Demandante: GABRIEL CARREÑO MALLARINO Y PEDRO PACHECO OSORIO
REMUNERACION POR VACACIONES - Exenta de impuesto sobre la renta calidad de salario
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JORGE A. VELASQUEZ
Bogotá, D. E., diez y nueve (19) de febrero de mil novecientos sesenta y dos (1962)
Radicación número:
Actor: GABRIEL CARREÑO MALLARINO Y PEDRO PACHECO OSORIO
Demandado:
Referencia: Vacaciones: La remuneración que por concepto de vacaciones reciben los trabajadores, sean ellas disfrutadas en tiempo o compensadas en dinero, es una prestación social y está, por tanto, exenta de impuesto sobre la renta. Alcance y valor jurídico del reglamento ejecutivo. Nulidad parcial del inciso 29 del artículo 168 del Decreto número 437 de 1961, reglamentario de la Ley 81 de 1960, en cuanto distingue, cuando la ley no lo hace, entre vacaciones compensadas en dinero y vacaciones disfrutadas en tiempo, para gravar a estas últimas con impuesto sobre la renta en calidad de salario.
En ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, los doctores Gabriel Carreño Mallarino y Pedro Pacheco Osorio en demanda presentada el 29 de abril de 1961 impetran se declare la nulidad de la parte final del segundo inciso del artículo 168 del Decreto número 437 expedido por el Gobierno Nacional el 22 de febrero último. La nulidad impetrada se contrae a la parte final del 2o inciso citado que dispone que se consideran prestación social, las compensaciones o indemnizaciones en dinero por concepto de vacaciones no disfrutadas en tiempo. La remuneración correspondiente a vacaciones disfrutadas es salario.
A guisa de hechos sustentatorios de la demanda, los actores en el juicio exponen:
1° El Gobierno dictó el referido Decreto número 437 como reglamentación de la Ley 81 de 1960, reorgánica del impuesto sobre la renta. El artículo 47 de esta Ley dispuso:
Son rentas exentas del impuesto... 13° Las prestaciones sociales, bien sea que las reciban los trabajadores o sus sucesores.
2° En el presente caso, la nulidad del acto acusado salta a la vista, como se puede apreciar en los capítulos que en seguida sometemos a vuestra ilustrada consideración.
En seguida dan el concepto de la violación con cita de las disposiciones superiores que consideran violadas.
El negocio recibió el trámite que le es propio y agotada la tramitación sin que se observen causales de nulidad procesal, se pasa a decidir en el fondo de la cuestión planteada, para lo cual la Sala considera:
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Como concepto de violación los demandantes expresan que el acto acusado es reglamentario y que es abiertamente contradictorio con los artículos 127, 128 y 346 del Código Sustantivo del Trabajo, reformándolo porque estatuye que la remuneración por vacaciones disfrutadas es salario, cuando es lo cierto que tales normas determinan que todo salario implica retribución directa y coetánea de servicios y que las sumas que reciben los trabajadores por concepto de prestaciones sociales están exentas de todo impuesto. Agregan que el acto acusado no se atrevió a negar el carácter de prestación social a las vacaciones anuales in genere, sino que quiso establecer una distinción entre las compensadas únicamente en dinero y las disfrutadas en tiempo, quitándole a éstas últimas su carácter de prestación social para que fueren gravables como salario. El despropósito es de los que saltan a la vista, pues el acto acusado grava la prestación cuando cumple su primordial objetivo que es la recuperación de las fuerzas del trabajador mediante el descanso sin afanes económicos, y la exime en el caso contrario. Así, pues, es ostensible el quebrantamiento que con el acto acusado padecen directamente, los artículos 76 (numeral 2°) y 80 de la Carta Fundamental, 127, 128 y 346 del Código Sustantivo del Trabajo y el 186 del propio Código, que describe las vacaciones anuales como algo distinto del salario.
La justicia siempre ha considerado que el descanso por año, ya se compense en dinero o se disfrute en tiempo, es a no dudarlo una prestación social. (Véase fallo del Tribunal Superior del Trabajo de 14 de diciembre de 1953, reproducido por el doctor Ortega Torres en su edición del Código Laboral, pág. 232, año 1959, Temis, Bogotá).
Si las vacaciones de que aquí tratamos fueran salarios, también lo serían el auxilio de enfermedad y el de accidentes de trabajo y la cesantía. El hecho de que el salario sea casi siempre base imprescindible para calcular el monto económico de las prestaciones sociales, no quiere decir que pueda jamás confundírselo o identificárselo con éstas, para el efecto fiscal ni para otro alguno.
Los demandantes afirman, además, que el acto acusado fue expedido con abuso y desviación de poder y en lo pertinente dicen:
Al Gobierno, cuando ejerce (como en el presente caso), la potestad reglamentaria, no le es dado LEGISLAR, sino REGLAMENTAR para EJECUTAR.
Mas, al expedir el acto acusado legisló haciendo distinciones no previstas ni autorizadas por la ley, y por lo mismo ocurrió en violación manifiesta del artículo 55 de la Carta, y del 76 (numeral 1) ibídem, el cual atribuye al Congreso la INTERPRETACION, abolición y REFORMA de las leyes...
Sostienen que el artículo 47 de la Ley 81 de 1960 dispuso que quedan exentas del impuesto las prestaciones sociales y que, en cambio, el acto acusado distingue entre vacaciones disfrutadas en tiempo y vacaciones compensadas únicamente en dinero. A las no disfrutadas en tiempo sino compensadas en dinero, agregan, las considera como prestación social exenta de impuesto; y a las otras, es decir, a las que el trabajador aprovecha legítimamente para descansar, las identifica, sin motivo ni autorización alguna, con el salario, y las hace gravables quitándoles el carácter de prestación social, con lo cual se viola el artículo 47 citado.
En el proveído de 9 de mayo del año pasado que decretó la suspensión provisional del acto acusado se expresó lo siguiente:
El Gobierno Nacional dictó el Decreto 437 de 22 de febrero de 1961, por medio del cual se reglamenta la Ley 81 de 1960 y otras disposiciones relativas al impuesto de renta y complementarios.
En el capítulo séptimo de dicho Decreto, se determinó qué personas o entidades tienen derecho a las, exenciones del impuesto sobre la renta, y en el preámbulo del mismo Decreto titulado Prestaciones sociales, se estatuyó en su artículo 168:
Están exentas las prestaciones sociales, bien sea que las reciban los trabajadores o sus sucesores.
Se consideran prestaciones sociales las compensaciones o indemnizaciones en dinero por concepto de vacaciones no disfrutadas en tiempo. La remuneración correspondiente a vacaciones disfrutadas es salario.
La nulidad se impetra únicamente en cuanto el artículo transcrito reza no disfrutadas en tiempo. La remuneración correspondiente a vacaciones disfrutadas es salario.
El artículo 47 de la Ley 81 de 1960 preceptúa:
Son rentas exentas del impuesto las siguientes:
1° ...............................
2° Las prestaciones sociales, bien sea que las reciban los trabajadores o sus sucesores.
Los demandantes afirman que el artículo 168 del Decreto 437 en la parte que ha sido acusada, correspondiente al inciso segundo, viola ostensiblemente el numeral 2° del artículo 76 de la Constitución Nacional, porque, en su sentir es un acto reglamentario que enmienda la plana al Código Sustantivo del Trabajo reformándolo al ponerse en franca y abierta contradicción con los artículos 127, 128 y 346 de dicha obra, pues dice que la remuneración por vacaciones disfrutadas es salario, cuando es lo cierto que tales normas estatuyen, en su orden:
La remuneración de las vacaciones es, a juicio de la Sala, una prestación social comoquiera que la finalidad que se persigue con ella es concederle al trabajador un descanso. El tratadista Cabanellas dice sobre el particular que la institución conocida con el nombre de vacaciones y también con el de descanso anual, consiste en conceder al trabajador un período de tiempo durante el cual pueda restaurar las fuerzas perdidas y renovar la capacidad de trabajo, después de que haya prestado servicios por un lapso que la mayoría de las legislaciones, como la Organización Internacional del Trabajo, han fijado en un año.
La ley no ha distinguido entre vacaciones disfrutadas en tiempo y vacaciones remuneradas en dinero; si la ley no ha hecho esa distinción, entonces el Gobierno Nacional al reglamentar la Ley 81 de 1960 violó el artículo 346 del Código Sustantivo del Trabajo en cuanto por el acto acusado estatuyó que se considerarán como prestación social las compensaciones o indemnizaciones en dinero por concepto de vacaciones no disfrutadas en tiempo. La remuneración correspondiente a vacaciones disfrutadas es salario. Al emplear la ley el vocablo Indemnizaciones no ha pretendido destruir o desvirtuar el concepto de prestación social, pues prestación social también es la indemnización que se da a título de auxilio de enfermedad o de accidente de trabajo.
Y en cuanto dice relación al cargo de abuso y desviación de poder, la Sala prohija el parecer de su Fiscal colaborador, en la vista que antecede y que es de este tenor;
Acerca del alcance y valor jurídico del reglamento, el profesor León Duguit expresa:
Por otra parte, es evidente que existe una necesidad práctica de que el Presidente tenga este poder reglamentario; la ley no puede atender a ciertos detalles de simple aplicación, que no tienen lugar adecuado en la ley misma, y que el Parlamento no dispondría de tiempo material de discutirlo, siendo el Gobierno, por su mayor contacto con la realidad, mas competente que él para preverlo y fijarlo.
Pero el poder reglamentario del Jefe del Estado, en esta hipótesis es limitado. No puede, por de pronto, establecer, evidentemente, ni una pena ni un impuesto que no esté previsto en la ley. No puede dictar una disposición que viole una ley cualquiera, no sólo la ley que completa, sino cualquiera otra ley, toda vez que una disposición de una ley formal no puede ser modificada sino por una ley formal, y el reglamento, aun cuando es una acto legislativo material, es también, desde el punto de vista formal, un acto en forma de decreto. El reglamento además, completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva. El reglamento tiene por objeto y por razón de ser asegurar la aplicación de la ley que él completa. Se halla, pues, en rigor, contenido en la ley a que se refiere. Desarrolla los principios formulados por la ley, pero no puede, en manera alguna, ampliar o restringir el alcance de la ley, tanto por lo que se refiere a las personas como a las cosas. Si. por ejemplo, la ley establece ciertas formalidades exigibles para la validez de un acto, el reglamento determinará la manera según la cual estas formalidades habrán de cumplirse, pero no puede exigir formalidades nuevas. Si la ley exige ciertas condiciones de capacidad, el reglamento podrá precisar estas condiciones, pero no alterarlas, haciéndolas mas o menos severas (Manual de Derecho Constitucional número 116, página 484).
Los conceptos del profesor Duguit antes transcritos, han servido de fundamento a numerosos fallos del honorable Consejo de Estado. En efecto, esta corporación en sentencia de 7 de abril de 1938, dijo sobre el particular lo siguiente:
En repetidas oportunidades esta corporación ha sentado una doctrina enteramente acorde con lo establecido por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que el Decreto reglamentario debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar. La razón de ser del Decreto es la necesidad de hacer eficaz, activa, plenamente operante, la norma de derecho superior, facilitando su inteligencia y cumplimiento de parte de la misma administración y de los particulares. Todo aquello que lógica y necesariamente está contenido en la ley debe desenvolverlo de manera detallada y comprensiva el Decreto reglamentario. Pero nada más que eso. De ahí que introducir so pretexto de reglamentación normas nuevas, preceptos que no se desprenden conforme a la naturaleza de las cosas, de las disposiciones legales, reglas que dispongan obligaciones o prohibiciones a los ciudadanos, mas allá del contenido intrínseco de la ley, implica un acto exorbitante, una extralimitación de funciones, que constituye una clara violación de la voluntad legislativa, cuya vida se pretende asegurar. (Anales números 266 a 268, página 202).
De acuerdo con las opiniones transcritas, el reglamento es el primer acto de ejecución de la ley y está sujeto a ella porque no tiene otra misión que la de procurar su correcta aplicación. De consiguiente, en desarrollo de esa función el Órgano Ejecutivo no puede ampliar ni restringir el alcance de la disposición legal reglamentada.
Ahora bien, si se confrontan los términos del artículo 47 de la Ley 81 de 1960, que sirve de fundamento al precepto acusado, con el inciso segundo del artículo 168 del Decreto 437 de 1961, fácilmente se llega a la conclusión de que el citado Decreto excede la facultad reglamentaria, por cuanto crea una nueva norma cual es la de que únicamente tienen el carácter de prestación social, exenta del impuesto sobre la renta, las vacaciones compensadas en dinero por no haberlas disfrutado en tiempo el trabajador, pero no cuando éstas han sido disfrutadas, pues en este caso la remuneración que reciba el trabajador adquiere el carácter de salario gravable.
En esta forma el Decreto reglamentario grava las vacaciones cuando ellas cumplen el fin esencial con que fueron establecidas, o sea cuando el trabajador hace uso de ellas para recuperar sus fuerzas, mediante el descanso remunerado, y las declara exentas en el caso contrario.
Por tanto, el artículo acusado al hacer la distinción entre vacaciones compensadas y vacaciones disfrutadas, establece una formalidad nueva para considerar esta prestación exenta del impuesto, distinción que no aparece ni en la letra, ni en el espíritu de la ley.
El artículo 47 de la Ley 81 de 1960 habla de que están exentas todas las prestaciones sociales, sin ninguna excepción. En cambio el artículo 168 del Decreto 437, sólo considera como prestaciones sociales las compensaciones recibidas por concepto de vacaciones no disfrutadas y les quita este carácter cuando el trabajador disfruta efectivamente del descanso, distinción a la cual no hace ninguna alusión la ley.
Por lo anterior se llega a la conclusión de que efectivamente el Decreto reglamentario número 437, en la parte acusada rebasó la facultad reglamentaria al establecer una distinción no contemplada en la ley que se pretende reglamentar.
Consiguientemente, las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el Fiscal colaborador, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Declárase nula la parte final del segundo (2°) inciso del artículo 168 del Decreto número 437 expedido por el Gobierno Nacional, el 22 de febrero de 1961, en la parte que dice: no disfrutadas en tiempo. La remuneración correspondiente a vacaciones disfrutadas es salario.
Notifíquese, copíese y comuníquese.
Oportunamente archívese el expediente.
FRANCISCO ELADIO GOMEZ, JORGE A. VELASQUEZ, ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA, RICARDO BONILLA GUTIERREZ, CARLOS GUSTAVO ARRIETA, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ, ALVARO CAJIAO BOLAÑOS, SECRETARIO