Fecha Providencia | 11/12/1962 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Gustavo Arrieta
Norma demandada: Decreto 3294 de 1961
Demandante: ASOCIACION COLOMBIANA DE COMPAÑIAS DE SEGURO (ASECOLDA)
ESTABLECIMIENTO AUTONOMOS - Poder reglamentario
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA
Bogotá, D. E., once (11) de diciembre de mil novecientos sesenta y dos (1962)
Radicación número:
Actor: ASOCIACION COLOMBIANA DE COMPAÑIAS DE SEGURO (ASECOLDA)
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGUROS SOCIALES
Por considerar que el Decreto 3294 de 1961 y el Acuerdo 122 del mismo año, expedidos por el Gobierno y por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, respectivamente, se dictaron fuera del tiempo señalado en el artículo 9o, parágrafo único, de la Ley 90 de 1946, el Consejero sustanciador suspendió provisionalmente aquellos ordenamientos administrativos. Su providencia fue suplicada oportunamente por el apoderado del Instituto, y se procede a desatar el recurso.
La materia que se controvierte en el presente negocio fue debidamente estudiada en proveído de 11 de octubre último. La Sala de Decisión da por reproducidos en este caso aquellos razonamientos y los ratifica en su integridad. No obstante, en vista de las observaciones formuladas por el personero de la asociación demandante contra la motivación de la providencia aludida y, por consiguiente, contra la parte resolutiva de ella, estima oportuno y conveniente referirse a tales planteamientos.
PRIMERA GLOSA
Considera la entidad actora que no es conducente la referencia que se hace al poder jerárquico y al control de tutela ejercitados por el Presidente de la República. Agrega que se ha asimilado el acto aprobatorio del acuerdo del Instituto a un decreto expedido en uso de la potestad reglamentaria, y que no se ha estudiado el hecho de que la supuesta reglamentación emana de aquel establecimiento y no del Gobierno, en circunstancias de que la autorización concedida al Ejecutivo se contrajo a facultarlo para aprobar, pero jamás para reglamentar. Aduce el argumento de comparación de que no se puede decir que cuando el Consejo de Estado "aprueba determinados contratos" esté contratando o sea contratante. De la misma manera, no sería lógico expresar que cuando el Presidente de la República aprueba un acuerdo del Instituto, esté ejercitando el poder reglamentario.
No es muy afortunado el razonamiento a paridad que se formula, ya que uno de los extremos de la comparación carece de fuerza jurídica. En efecto, el Consejo de Estado no aprueba los contratos de la Administración. Simplemente los revisa para decidir si están ajustados a las autorizaciones legales, función que es ajena a la idea de celebración o aprobación. Los dos conceptos no pueden confundirse, porque corresponden a actividades disímiles.
En oposición al criterio del distinguido jurista que lleva la personería de la asociación actora, esta Sala de Decisión estima que los conceptos de poder jerárquico y de tutela administrativa juegan importante papel en la etapa inicial de la controversia y posiblemente en su período final, ya que tales nociones inciden de manera directa sobre los planteamientos del libelo. Las ideas fundamentales en relación con el poder jerárquico fueron estudiadas por el Consejo de Estado (sentencia de 11 de mayo de 1960. Actora, Cristina Bossio Herrera. Ponente, Carlos Gustavo Arrieta. Anales, tomo LXII, primera parte, números 387-391), pero esa doctrina, en cuanto pueda desenvolverse en relación con los establecimientos autónomos, aún no ha sido desarrollada.
Es conveniente tener en cuenta que, dadas las observaciones que se analizan, el sistema de la descentralización por servicios, descentralización técnica o funcional, como tipo distinto de la descentralización territorial propiamente dicha, al adoptar la forma del establecimiento autónomo, con personería jurídica propia, con objetivos determinados, y con relativa independencia administrativa y patrimonial, adquiere cierta capacidad legal de decisión y de regulación que es indispensable para el cumplimiento de los fines que en cada caso particular se señalen. Si la ley crea un establecimiento destinado a la prestación de un servicio especial y lo dota de cierto grado de independencia para que pueda realizar su misión, ha de darle necesariamente los elementos jurídicos para alcanzar sus finalidades. De lo contrario, la pretendida autonomía funcional sería a todas luces inoperante y superflua, y los propósitos perseguidos por la ley creadora de la institución serían poco menos que irrealizables.
¿Hasta qué punto llegan los poderes de regulación que generalmente se otorgan a esos establecimientos En la ley que los organiza se da la medida de tales potestades, y éstas, ordinariamente, están en armonía con los fines buscados y con la naturaleza de los servicios que se prestan. De allí que entre las instituciones de esa clase existan modalidades varias y que no se pueda aplicar un patrón único para efectos de apreciar las atribuciones de todos los institutos descentralizados. Estos van desde el establecimiento público propiamente dicho, cuya finalidad es la del servicio en sí mismo y no la de rendimiento económico, hasta los servicios industriales y comerciales, que sin perder totalmente la característica apuntada, buscan para el Estado un beneficio fiscal.
En el caso que se estudia, el Instituto se creó para que ejerciera la dirección y vigilancia de los seguros sociales, de manera autónoma, con personería jurídica e independencia patrimonial. Su misión esencial es la de poner en movimiento la ley que lo organizó, la de darle vida a ese mandamiento del Congreso, en una palabra, la de ejecutarlo en su totalidad. Para cumplir tales objetivos, se le conceden poderes para dirigir técnicamente y controlar el conjunto de los servicios, para elaborar sus estatutos y los reglamentos generales, actividades que ha de desarrollar necesariamente sobre las bases, dentro de los límites y con las finalidades concretas de la ley (artículos 89 y 99, ordinales 19 y 29). Esas disposiciones, en juego con todas las del estatuto, y no aisladamente consideradas, demarcan la órbita de competencia del Instituto.
Si la ley, de manera explícita, califica tales ordenamientos de "reglamentos generales de los seguros sociales", y si en ella se agrega que serán dictados "sobre las bases de la presente ley", es porque esos estatutos tienen, una vez aprobados por el superior, la calidad de "reglamentos" expedidos en desarrollo del mandato legal. Esa condición sólo podría desconocerse en la hipótesis de que hubiera incompatibilidad entre la ley que la reconoce expresamente y los textos constitucionales, supuesto que en este caso no se realiza.
El intérprete, pues, tiene que partir de la base de una calificación dada por la ley que no contraría disposición alguna de la Carta. Es cierto que no es ese el procedimiento de reglamentación que normalmente se utiliza, pero también es evidente que el legislador, sin contrariar el espíritu del artículo 120, numeral 39 del Estatuto Fundamental, imprimió al proceso de elaboración de tales reglamentos una modalidad que no afecta la esencia o la naturaleza del poder reconocido por la Constitución al Presidente de la República, ya que los acuerdos del Instituto sólo adquieren la categoría jurídica de reglamentos generales una vez que el Jefe del Gobierno les haya impartido su aprobación. Como la ley dispone que sólo con ese requisito tendrán validez, lo que definitivamente viene a darles vida jurídica y calidad de reglamentos generales del seguro social es la orden, el decreto o la resolución que expide el Organo Administrativo para que se ejecute la Ley 90 de 1946. De esa manera, lo que apenas era un principio de reglamento o un proyecto desprovisto de obligatoriedad, adquiere fuerza reguladora y capacidad de imposición. La circunstancia de que se elabore por un establecimiento descentralizado y no por un Ministro del Despacho o por otro funcionario subalterno, no altera la naturaleza del ordenamiento, máxime si se considera que el proyecto se hace por el Consejo Directivo del Instituto, el cual está integrado por personas designadas por el Presidente de la República.
Este último aspecto tiene importancia capital para efectos de determinar cómo opera la tutela administrativa en el caso estudiado, ya que ella se manifiesta en el poder de designación del personal directivo del establecimiento descentralizado. El Consejo del Instituto, autoridad suprema de la organización, está formado por dos Ministros del Depacho y por representantes de las organizaciones obreras, patronales y de los médicos, escogidos por el Presidente de la República. De esta manera, el Jefe del Gobierno ejerce un control eficaz sobre el funcionamiento del servicio y sobre todos los actos principales realizados por la institución. Y como el Consejo Directivo es el encargado de elaborar los reglamentos generales del seguro, en realidad vienen a ser los subalternos del Presidente y las personas designadas por él, quienes hacen los proyectos que han de someterse a su consideración y aprobación. Por lo tanto, a través de la facultad de nombramiento de sus Ministros y de los delegados, y de la atribución que le concede la ley para darles a tales proyectos el carácter jurídico de verdaderos reglamentos, aparece claro el concepto del control de tutela que ejerce el Presidente de la República sobre el Instituto. Hay, pues, una incidencia directa e inmediata de esa noción jurídica sobre la materia controvertida. Es tanta esa incidencia, que al analizar cómo funciona el control de tutela en la organización del Instituto, se eliminan la mayor parte de las observaciones formuladas en el alegato que se estudia. Precisamente por esa razón, en el auto de 11 de octubre pasado se habló del ejercicio de la potestad reglamentaria pero sin pretender que esa facultad la hubiese usado el Instituto y no el Gobierno. Si el ordenamiento sólo adquiere vigor en derecho y categoría jurídica de reglamento a través del decreto, no se puede aseverar que ese estatuto emane del Consejo Directivo y no del Presidente de la República. Es esta una modalidad del sistema de tutela consagrado por la ley para el caso concreto del Instituto Colombiano de Seguros Sociales.
SEGUNDA GLOSA
El intérprete de los textos legales está obligado a respetar la letra y espíritu de las disposiciones, a reconocer su imperio y a someterse a ellas. No obstante, en la providencia comentada se pasó por alto el criterio expreso del legislador que calificó de extraordinarias las facultades concedidas al Presidente de la República por el parágrafo único del artículo 9o de la Ley 90 de 1946.
Entiende la Sala que la interpretación de las leyes no es una actividad, mecánica y automática y que, precisamente por esa razón, en nuestros estatutos se consagran un buen número de principios que sirven de orientación para penetrar al verdadero sentido de las normas. Dice el artículo 4o de la Ley 153 de 1887 que la doctrina constitucional es regla que debe seguirse para apreciar el alcance de la ley, y agrega el 59 ibídem que dentro de la equidad natural y la doctrina constitucional, la crítica y la hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar los ordenamientos oscuros o incongruentes. Siguiendo idéntico criterio, en los artículos 30 y 32 del Código Civil se expresa que el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que entre todas ellas exista la debida correspondencia y armonía, y que los pasajes contradictorios se entenderán del modo que parezca más conforme con el espirito general de la legislación y con la equidad natural. El sistema culmina en el canon 215 de la Carta, que ordena al juzgador aplicar de preferencia las disposiciones constitucionales sobre las legales, cuando hubiere incompatibilidad entre aquéllas y éstas.
Esta serie de principios establecidos en el Estatuto Fundamental y en las leyes, obligaron a la Sala, al tiempo de pronunciar la decisión glosada por la asociación demandante, a no hacer una aplicación mecánica y apriorística del parágrafo único del artículo 99 de la Ley 90 de 1946. Si la doctrina constitucional indica que las facultades extraordinarias se conceden al Ejecutivo precisamente para que pueda legislar sobre una materia determinada y derogar o modificar las leyes preexistentes, no tendrán esa calidad las que se confieren para mantener en su integridad las disposiciones anteriores o para obrar sobre las bases, dentro de los límites y con las finalidades que señalan los textos vigentes.
Es este precisamente el caso que se estudia. Expresa el artículo 99, inciso 29, de la Ley 90 de 1946 que el Instituto, con la aprobación del Presidente de la República, elaborará los reglamentos generales del seguro "sobre las bases de la presente ley", pero en el parágrafo de la misma norma se agrega que para tales efectos se conceden facultades extraordinarias. Si se acepta que el Jefe del Gobierno y el Instituto, al expedir aquellos reglamentos, no pueden desbordar los límites señalados, es porque las atribuciones que están ejercitando no son extraordinarias. Pero si se admite que tienen esta última categoría, es porque pueden obrar fuera de las bases de la ley. Todo ello indica que los preceptos comentados no son claros, y que si no aparece definido el sentido de la disposición que se estima violada, no podrá alegarse, con razón valedera, que la infracción de esa norma es ostensible y manifiesta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Decisión de lo Contencioso Administrativo,
RESUELVE:
1° Revócase el auto de 2 de julio de 1962, dictado por el Consejero sustanciador en este negocio.
2° En su lugar, niégase la suspensión provisional solicitada.
Copíese y notifíquese.
FRANCISCO ELADIO GOMEZ G. CARLOS GUSTAVO ARRIETA. RICARDO BONILLA GUTIERREZ. ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA. GUILLERMO MORALES PEÑA, CONJUEZ. ALVARO CAJIAO BOLAÑOS, SECRETARIO