Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Carlos Gustavo Arrieta

Norma demandada:  Decreto 1952 de 1961

Demandante:  JORGE ENRIQUE SANCHEZ

POTESTAD REGLAMENTARIA – Criterios para fijar los límites de la misma

Para fijar los límites del poder reglamentario es preciso acudir a los propios textos constitucionales. En ellos se establecen dos criterios a seguir: el de la necesidad y el de la competencia. a) Necesidad. Así como el legislador sólo puede desarrollar los mandatos de la Carta Política que realmente requieran un desenvolvimiento para su adecuada aplicación, pero no aquellos otros que por sí mismos constituyen ordenamientos claros e incondicionados que no necesitan de regulaciones adicionales para su inmediata ejecución, así también el Órgano Administrativo únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como normas de derecho. Si así no fuera, el legislador y el Ejecutivo forzosamente se colocarían en uno de estos dos extremos: o repiten exactamente lo que ya está expresado por el mandato superior, caso en el cual el nuevo precepto sería superfluo; o adicionan o recortan el alcance de la regla constitucional o legal, incurriendo en ostensible violación de las disposiciones superiores de derecho. Estas apreciaciones fluyen espontánea y naturalmente del principio de la jerarquía de la legalidad que informa todo nuestro sistema constitucional, y particularmente del artículo 120, numeral 3º, de la Carta, que dice: “Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa: ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”. Allí se da la medida exacta de los poderes jurídicos de la Administración Pública en estas materias: si el decreto reglamentario es necesario para que la ley se ejecute debidamente, el Gobierno puede dictarlo. Pero si no es necesario para su adecuada ejecución, la facultad desaparece en razón de que no existe el supuesto básico de su ejercicio. Hay sustracción de materia reglamentable, porque el estatuto superior se realiza en su plenitud sin necesidad de ordenamientos adicionales. b) Competencia. La función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar las leyes, e igual cosa podría predicarse del órgano jurisdiccional. Desde el punto de vista de la técnica jurídica, las funciones parecen confundirse. Pero es evidente que cada una de esas ramas tiene su propio campo de actividad señalado por el derecho, dentro del cual sus poderes jurídicos se manifiestan de manera diferente. Hay leyes cuya ejecución cae dentro de la esfera de competencia de la administración y, de consiguiente, ellas deben aplicarse directa y preferentemente por ésta. Esos ordenamientos pueden y deben reglamentarse, cuando ello sea necesario, a pesar de que estén incorporados en cualquier clase de Códigos y aunque las decisiones concretas que se adopten con base en tales estatutos, estén sometidas a la revisión eventual de los jueces. Pero hay otras leyes, como las civiles, comerciales, penales y procesales propiamente dichas, cuya aplicación directa corresponde preferentemente al órgano jurisdiccional. Son éstas las que algunos doctrinantes denominan leyes judiciales, destinadas a la aplicación de los tribunales. Tales ordenamientos no dan lugar a la reglamentación, sino a la interpretación por vía jurisprudencial. Dentro de esta tesis, el concepto de código pasa a una posición secundaria. Ciertamente que hay algunos, como el Civil, el Penal y los Procesales, que son el producto de una lenta elaboración en la cual se han estudiado y resuelto casi la totalidad de las hipótesis reglamentables. Esa experiencia acumulada en tanto tiempo quedó plasmada en fórmulas jurídicas que, por haber sido aplicadas, ejecutadas y realizadas en todos sus detalles, excluyen la posibilidad de reglamentación. En ellos, casi todo está previsto y reglado, y aquello que no lo esté, debe llenarlo la jurisprudencia. Pero estas razones no pueden predicarse del Código Sustantivo del Trabajo, especialmente de la parte que regula el derecho colectivo laboral, porque este es un estatuto en proceso de formación, y principalmente, porque su aplicación, en todo lo relacionado con la organización sindical, que es la materia controvertida, cae dentro de la esfera de competencia de la Administración Pública (artículos 12 y 353), aunque, eventualmente, las decisiones que ésta adopte puedan ir al conocimiento de los jueces. Así, pues, por razones de necesidad y de competencia, ese Código no está sustraído al poder reglamentario del Gobierno.

DERECHO COLECTIVO DEL TRABAJO – Libertad de afiliación y retiro de los organismos sindicales. Limitaciones / SINDICATOS – Tipos

El principio general que domina todo el derecho colectivo del trabajo es el de la libertad de afiliación y retiro de los organismos sindicales. Esa regla está limitada por la prohibición de ser miembros, a la vez, de varios organismos de la misma clase o actividad, y por la facultad de restringir la admisión de altos empleados en las asociaciones de base. Por otra parte, en la clasificación legal de estas agrupaciones se establecen cuatro tipos de sindicatos: el de base, cuya modalidad esencial es la unidad de empresa, aunque haya multiplicidad de oficios; el de industrias, que se caracteriza por la unidad de la rama industrial, no obstante la diversidad de establecimientos servidos; el gremial, que se distingue por la unidad profesional, a pesar de la variedad de empresas; y el de oficios varios,, en los cuales no hay unidad de oficios ni de establecimiento. Así, pues, esa clasificación sugiere: 1º. Que los sindicatos industriales y gremiales pueden legalmente tener afiliados que trabajen para muchas empresas distintas, siempre que haya la unidad industrial o profesional exigida por la ley, y 2º. Que la existencia de una asociación sindical de base dentro de una empresa no constituye obstáculo legal para que el personal no sindicalizado del establecimiento se asocie a una organización gremial o industrial (artículos 356, 358 y 360).

SINDICATOS -Representación de sus afiliados / SINDICATO DE BASE – Representación preferencial de sus afiliados

La ley consagra, en materia de representación, el principio general de que todo sindicato, cualquiera que sea su clase, lleva la personería de sus afiliados, y nada más que la de éstos, en los actos más importantes de la agremiación, como la presentación de pliegos de peticiones y la celebración de convenciones colectivas y contratos sindicales (artículos 373 y 374). Ello quiere decir, en principio, que no tienen la de aquellos trabajadores extraños a la respectiva organización sindical, salvo la representación eventual de que trata el artículo 2º del Decreto 0018 de 1958, que consagra el principio de la extensión condicionada a terceros. Pero esa reglamentación general e indiscriminada, común a toda clase de sindicatos, adquiere esta modalidad especial: “A los sindicatos de base corresponde, de preferencia, la representación de sus afiliados, en todas las relaciones de trabajo”, y, concretamente, en la presentación de pliegos de peticiones y en la celebración de convenciones colectivas y contratos sindicales. (Artículo 357). De este texto se infiere: a) Que hay un derecho de prioridad a la representación, pero no un derecho de exclusividad. La ley sugiere así la posibilidad de que pueda existir otra organización sindical distinta a la preferida, ya que cuando se habla de prelación se acepta implícitamente que puede haber, por lo menos, otra agremiación sindical con capacidad para disputar la preferencia, y b) Que el sindicato de base sólo tiene la prioridad en la representación de sus afiliados, pero no en la de aquellos trabajadores de la misma empresa que no tengan la calidad de asociados a su organización. Es oportuno anotar que la representación preferencial del sindicato de base -o de empresa, como lo denominaba la legislación anterior-, tiene un alcance bastante limitado, no sólo porque únicamente tiene la personería de sus miembros, sino porque no puede realizar los actos más importantes de la agremiación, como son la declaratoria de huelga y la adopción o rechazo de fórmulas de arreglo propuestas en el evento contemplado por el artículo 448 in fine. Para tomar esas decisiones se requiere que sus afiliados constituyan, por lo menos, la mitad más uno de los trabajadores de la empresa. En otras condiciones, la suspensión colectiva del trabajo sería ilegal (artículos 444, 448 y 450). La consagración de este principio implica que la legislación vigente da importancia capital al sistema de las mayorías. Como consecuencia de la representación preferencial que corresponde a las agremiaciones de base, el artículo 357 ordena que “dentro de la misma empresa, institución o establecimiento no pueden coexistir dos (2) o más sindicatos de trabajadores; y si por cualquier motivo llegaren a coexistir subsistirá el que tenga mayor número de afiliados, el cual debe admitir el personal de los demás sin hacerles más gravosas sus condiciones de admisión”. Este mandato legal, relacionado con las normas anteriormente analizadas, fija con nitidez el campo de aplicación de la prohibición. En efecto, ésta se refiere concretamente al funcionamiento simultáneo de varios sindicatos “dentro de la misma empresa”, expresión que da la medida de lo que la ley quiere impedir. Si las organizaciones gremiales o industriales, por su naturaleza, se forman con trabajadores de varios establecimientos, siempre que haya unidad profesional o en la rama industrial, ellos no existen como personas jurídicas adscritas a una empresa determinada. Sus actividades sindicales, desde el punto de vista de su organización general, se desarrollan fuera de las instituciones en que trabajan sus afiliados, aunque con vinculaciones en éstas. Estas observaciones que surgen espontáneamente de los textos, indican que la coexistencia de que habla la ley no puede referirse a aquellos casos en que los trabajadores de un establecimiento estén asociados, parte a una agrupación de base, y parte a un sindicato gremial o de industrias. Por consiguiente, la prohibición legal sólo se relaciona con el funcionamiento coetáneo de dos o más asociaciones de base, por ser éstas las únicas que realmente existen dentro de la misma empresa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA

Bogotá, D. E., diez y siete de febrero de mil novecientos sesenta y dos.

Radicación número: 0217

Actor: JORGE ENRIQUE SANCHEZ

Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO

ORDEN NACIONAL

DECRETOS REGLAMENTARIOS—SUSPENSION PROVISIONAL

Potestad reglamentaria: Criterios para fijar los límites del poder reglamentario: necesidad del reglamento y competencia de la autoridad.- Reglamentabilidad de los códigos y particularmente del Sustantivo del Trabajo.- Organizaciones sindicales: clasificación legal de los sindicatos en el derecho colectivo colombiano del trabajo. Sindicatos de base. Representación sindical subsidiaria de las organizaciones Industriales o gremiales y preferente de las de base.- No se accede a revocar el auto de la Sala Unitaria que negó la suspensión provisional del Decreto 1952 de 21 de agosto de 1961, originario del Ministerio del Trabajo.

El doctor Jorge Enrique Sánchez demanda la declaratoria de nulidad del Decreto número 1952 de 21 de agosto de 1961, originario del Ministerio del Trabajo, y solicita igualmente la suspensión provisional de ese ordenamiento. Ambas peticiones se apoyan en la supuesta violación de los artículos 76 y 120, ordinal 3º, de la Constitución, y 373, 374, 357, 386 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo. Se estima que el acto administrativo enjuiciado infringe ostensiblemente las disposiciones en cita, por las razones que oportunamente se expresarán.

Por auto de 9 de septiembre de 1961, el Consejero sustanciador admitió la demanda y negó la suspensión provisional por considerar que el ordenamiento acusado no quebranta, a primera vista, los preceptos superiores de derecho que se relacionan en el libelo. Contra esta última decisión se interpuso el recurso de súplica que la Sala estudia y resuelve en la presente providencia.

Se considera:

Asevera el demandante que el órgano ejecutivo no tiene facultades para reglamentar los Códigos, entre los cuales se encuentra el Estatuto Sustantivo del Trabajo, como se desprende de la conocida jurisprudencia de la Corte que dice: “...conviene afirmar que el Jefe del Estado carece de competencia constitucional para reglamentar las leyes que versan sobre materia civil o penal, organización judicial y normas procesales en general. Se justifican estas excepciones…., porque las relaciones jurídicas que origina el derecho privado contractual, la institución de la propiedad, las acciones civiles para ejercitar los derechos en juicio, el derecho de castigar y las formas de proceder no pueden ser del resorte del Poder Administrativo sino de competencia privativa de la ley”.

Enunciada sobre esas bases y en términos tan absolutos y radicales, la tesis del actor se resiente del vicio de la generalización. Ese planteamiento indiscriminado es inadmisible, por las siguientes razones:

1ª El artículo 120, ordinal 3º, de la Carta no establece distinciones de naturaleza alguna en relación con los Códigos. De consiguiente, a la jurisprudencia le está vedado hacer clasificaciones y consagrar diferencias que el mandato constitucional repele. La distinción sólo se consagra en función de la necesidad de la reglamentación, y de la competencia del órgano encargado de hacerla. El enunciado dogmático de que todos los códigos y leyes que los modifican caen fuera de la órbita de la potestad reglamentaria, carece de soporte constitucional si se le plantea de manera absoluta;

2ª. Ciertamente que los códigos y leyes que los reforman quedan sometidos a las exigencias del artículo 80 de la Constitución, pero ello no tiene incidencia alguna sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria, en razón de que hay muchas otras leyes sujetas a idénticos requisitos, sin que por ello pierdan su calidad de estatutos reglamentables, tales como los que reforman los Códigos Fiscal, de Minas, Aduanero, de Petróleos, Electoral, de régimen político, etc., lo mismo que las leyes que se expidan para la formación del Presupuesto Nacional, para planear la economía y las obras públicas, para modificar la división territorial y señalar bases a la creación de Municipios, y para determinar las contribuciones y organizar el Ministerio Público.

Para fijar los límites del poder reglamentario es preciso acudir a los propios textos constitucionales. En ellos se establecen dos criterios a seguir: el de la necesidad y el de la competencia.

a) Necesidad. Así como el legislador sólo puede desarrollar los mandatos de la Carta Política que realmente requieran un desenvolvimiento para su adecuada aplicación, pero no aquellos otros que por sí mismos constituyen ordenamientos claros e incondicionados que no necesitan de regulaciones adicionales para su inmediata ejecución, así también el Órgano Administrativo únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como normas de derecho. Si así no fuera, el legislador y el Ejecutivo forzosamente se colocarían en uno de estos dos extremos: o repiten exactamente lo que ya está expresado por el mandato superior, caso en el cual el nuevo precepto sería superfluo; o adicionan o recortan el alcance de la regla constitucional o legal, incurriendo en ostensible violación de las disposiciones superiores de derecho. Estas apreciaciones fluyen espontánea y naturalmente del principio de la jerarquía de la legalidad que informa todo nuestro sistema constitucional, y particularmente del artículo 120, numeral 3º, de la Carta, que dice: “Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa: ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”. Allí se da la medida exacta de los poderes jurídicos de la Administración Pública en estas materias: si el decreto reglamentario es necesario para que la ley se ejecute debidamente, el Gobierno puede dictarlo. Pero si no es necesario para su adecuada ejecución, la facultad desaparece en razón de que no existe el supuesto básico de su ejercicio. Hay sustracción de materia reglamentable, porque el estatuto superior se realiza en su plenitud sin necesidad de ordenamientos adicionales.

b) Competencia. La función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar las leyes, e igual cosa podría predicarse del órgano jurisdiccional. Desde el punto de vista de la técnica jurídica, las funciones parecen confundirse. Pero es evidente que cada una de esas ramas tiene su propio campo de actividad señalado por el derecho, dentro del cual sus poderes jurídicos se manifiestan de manera diferente. Hay leyes cuya ejecución cae dentro de la esfera de competencia de la administración y, de consiguiente, ellas deben aplicarse directa y preferentemente por ésta. Esos ordenamientos pueden y deben reglamentarse, cuando ello sea necesario, a pesar de que estén incorporados en cualquier clase de Códigos y aunque las decisiones concretas que se adopten con base en tales estatutos, estén sometidas a la revisión eventual de los jueces. Pero hay otras leyes, como las civiles, comerciales, penales y procesales propiamente dichas, cuya aplicación directa corresponde preferentemente al órgano jurisdiccional. Son éstas las que algunos doctrinantes denominan leyes judiciales, destinadas a la aplicación de los tribunales. Tales ordenamientos no dan lugar a la reglamentación, sino a la interpretación por vía jurisprudencial.

Dentro de esta tesis, el concepto de código pasa a una posición secundaria. Ciertamente que hay algunos, como el Civil, el Penal y los Procesales, que son el producto de una lenta elaboración en la cual se han estudiado y resuelto casi la totalidad de las hipótesis reglamentables. Esa experiencia acumulada en tanto tiempo quedó plasmada en fórmulas jurídicas que, por haber sido aplicadas, ejecutadas y realizadas en todos sus detalles, excluyen la posibilidad de reglamentación. En ellos, casi todo está previsto y reglado, y aquello que no lo esté, debe llenarlo la jurisprudencia. Pero estas razones no pueden predicarse del Código Sustantivo del Trabajo, especialmente de la parte que regula el derecho colectivo laboral, porque este es un estatuto en proceso de formación, y principalmente, porque su aplicación, en todo lo relacionado con la organización sindical, que es la materia controvertida, cae dentro de la esfera de competencia de la Administración Pública (artículos 12 y 353), aunque, eventualmente, las decisiones que ésta adopte puedan ir al conocimiento de los jueces. Así, pues, por razones de necesidad y de competencia, ese Código no está sustraído al poder reglamentario del Gobierno.

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Expresa el demandante que el acto administrativo atacado admite, contra el claro mandato del artículo 357 del Código Sustantivo del Trabajo, la coexistencia de dos o más sindicatos dentro de la misma empresa y elimina la preferencia establecida a favor de las asociaciones de base. De consiguiente, estima que entre el precepto reglamentado y el estatuto reglamentario hay una manifiesta contradicción que determina necesariamente la suspensión e invalidación del último.

A primera vista, tal como corresponde analizar el problema en esta oportunidad procesal de la suspensión provisional, no aparece rigurosamente exacto el supuesto básico de que parte el libelo. En efecto, el principio general que domina todo el derecho colectivo del trabajo es el de la libertad de afiliación y retiro de los organismos sindicales. Esa regla está limitada por la prohibición de ser miembros, a la vez, de varios organismos de la misma clase o actividad, y por la facultad de restringir la admisión de altos empleados en las asociaciones de base. Por otra parte, en la clasificación legal de estas agrupaciones se establecen cuatro tipos de sindicatos: el de base, cuya modalidad esencial es la unidad de empresa, aunque haya multiplicidad de oficios; el de industrias, que se caracteriza por la unidad de la rama industrial, no obstante la diversidad de establecimientos servidos; el gremial, que se distingue por la unidad profesional, a pesar de la variedad de empresas; y el de oficios varios,, en los cuales no hay unidad de oficios ni de establecimiento. Así, pues, esa clasificación sugiere:

1º. Que los sindicatos industriales y gremiales pueden legalmente tener afiliados que trabajen para muchas empresas distintas, siempre que haya la unidad industrial o profesional exigida por la ley, y

2º. Que la existencia de una asociación sindical de base dentro de una empresa no constituye obstáculo legal para que el personal no sindicalizado del establecimiento se asocie a una organización gremial o industrial (artículos 356, 358 y 360).

De otro lado, la ley consagra, en materia de representación, el principio general de que todo sindicato, cualquiera que sea su clase, lleva la personería de sus afiliados, y nada más que la de éstos, en los actos más importantes de la agremiación, como la presentación de pliegos de peticiones y la celebración de convenciones colectivas y contratos sindicales (artículos 373 y 374). Ello quiere decir, en principio, que no tienen la de aquellos trabajadores extraños a la respectiva organización sindical, salvo la representación eventual de que trata el artículo 2º del Decreto 0018 de 1958, que consagra el principio de la extensión condicionada a terceros.

Pero esa reglamentación general e indiscriminada, común a toda clase de sindicatos, adquiere esta modalidad especial: “A los sindicatos de base corresponde, de preferencia, la representación de sus afiliados, en todas las relaciones de trabajo”, y, concretamente, en la presentación de pliegos de peticiones y en la celebración de convenciones colectivas y contratos sindicales. (Artículo 357). De este texto se infiere:

a) Que hay un derecho de prioridad a la representación, pero no un derecho de exclusividad. La ley sugiere así la posibilidad de que pueda existir otra organización sindical distinta a la preferida, ya que cuando se habla de prelación se acepta implícitamente que puede haber, por lo menos, otra agremiación sindical con capacidad para disputar la preferencia, y

b) Que el sindicato de base sólo tiene la prioridad en la representación de sus afiliados, pero no en la de aquellos trabajadores de la misma empresa que no tengan la calidad de asociados a su organización.

Es oportuno anotar que la representación preferencial del sindicato de base -o de empresa, como lo denominaba la legislación anterior-, tiene un alcance bastante limitado, no sólo porque únicamente tiene la personería de sus miembros, sino porque no puede realizar los actos más importantes de la agremiación, como son la declaratoria de huelga y la adopción o rechazo de fórmulas de arreglo propuestas en el evento contemplado por el artículo 448 in fine. Para tomar esas decisiones se requiere que sus afiliados constituyan, por lo menos, la mitad más uno de los trabajadores de la empresa. En otras condiciones, la suspensión colectiva del trabajo sería ilegal (artículos 444, 448 y 450). La consagración de este principio implica que la legislación vigente da importancia capital al sistema de las mayorías.

Como consecuencia de la representación preferencial que corresponde a las agremiaciones de base, el artículo 357 ordena que “dentro de la misma empresa, institución o establecimiento no pueden coexistir dos (2) o más sindicatos de trabajadores; y si por cualquier motivo llegaren a coexistir subsistirá el que tenga mayor número de afiliados, el cual debe admitir el personal de los demás sin hacerles más gravosas sus condiciones de admisión”. Este mandato legal, relacionado con las normas anteriormente analizadas, fija con nitidez el campo de aplicación de la prohibición. En efecto, ésta se refiere concretamente al funcionamiento simultáneo de varios sindicatos “dentro de la misma empresa”, expresión que da la medida de lo que la ley quiere impedir. Si las organizaciones gremiales o industriales, por su naturaleza, se forman con trabajadores de varios establecimientos, siempre que haya unidad profesional o en la rama industrial, ellos no existen como personas jurídicas adscritas a una empresa determinada. Sus actividades sindicales, desde el punto de vista de su organización general, se desarrollan fuera de las instituciones en que trabajan sus afiliados, aunque con vinculaciones en éstas. Estas observaciones que surgen espontáneamente de los textos, indican que la coexistencia de que habla la ley no puede referirse a aquellos casos en que los trabajadores de un establecimiento estén asociados, parte a una agrupación de base, y parte a un sindicato gremial o de industrias. Por consiguiente, la prohibición legal sólo se relaciona con el funcionamiento coetáneo de dos o más asociaciones de base, por ser éstas las únicas que realmente existen dentro de la misma empresa.

Por otra parte, la interpretación anterior se apoya:

1º. En el subtítulo de la norma comentada que, a manera de síntesis, expresa que la materia regulada en el precepto es la relativa a los “Sindicatos de Base”. De acuerdo con ese epígrafe, la regla se refiere directa e inmediatamente a esta clase de agremiaciones, y sólo indirectamente a otras;

2º. En el artículo 360 que sólo prohíbe la afiliación simultánea a dos organizaciones sindicales de la misma clase, vale decir, a dos sindicatos de base, a dos sindicatos de industrias, a dos sindicatos gremiales, o a dos o más sindicatos de actividades idénticas, y

3º. En todas las disposiciones legales que regulan la formación, actividades y atribuciones de los sindicatos gremiales e industriales. Las agrupaciones de estas dos últimas clases serían inoperantes en la práctica, lo mismo que las normas que las crean, ya que tales sindicatos serían desplazados necesariamente por las organizaciones de base que existan o que en el futuro se constituyan. No se puede fundar un raciocinio jurídico serio sobre el supuesto de que la ley dicta reglas poco menos que inútiles o crea instituciones realmente inocuas.

Las consideraciones anteriores llevan a las siguientes conclusiones:

a) Dentro de la misma empresa no pueden coexistir varios sindicatos de base, y en el evento de que funcionen simultáneamente, subsistirá el mayoritario, con la obligación de admitir el resto del personal de la empresa. Esta regla no impide que los trabajadores de un establecimiento, no afiliados a la organización de base, puedan asociarse a una entidad de tipo gremial o industrial;

b) A los sindicatos de base corresponde, de preferencia, la representación de sus afiliados en las relaciones laborales y, concretamente, en la presentación de pliegos de peticiones y en la celebración de convenciones colectivas de trabajo. Pero no tienen la de aquellos otros trabajadores que carecen de la condición de asociados a su organización, y

c) La representación preferencial de los sindicatos de base, no opera, para efectos de la declaración de huelga y de la aceptación o rechazo de fórmulas de arreglo sugeridas por el tribunal de que habla el artículo 448, sino en el caso en que la mayoría de los trabajadores de la empresa estén afiliados a su organización.

Por las razones anteriores, la suspensión impetrada no prospera.

Artículo primero. Dice así este ordenamiento: “La representación de los trabajadores a que se refieren los artículos 357, 373 y 374 del Código Sustantivo del Trabajo para la presentación de pliegos de peticiones que deban negociarse con el patrono y para celebrar convenciones colectivas, corresponde de preferencia al sindicato de base que agrupe a la mayoría de los trabajadores sindicalizados de la empresa respectiva. Cuando no existe sindicato de base, tal representación corresponde al sindicato gremial o de industria que agrupe a la expresada mayoría”.

Se afirma en la demanda que esta disposición no está contenida en la ley que se pretende reglamentar, porque la norma acusada ordena que cuando no exista el sindicato de base corresponde la representación de los trabajadores a la organización sindical mayoritaria. Agrega el actor que ese mandamiento administrativo menoscaba los derechos y facultades concedidos a las agrupaciones industriales y gremiales, objetivo buscado por el decreto atacado.

Ciertamente que no hay precepto legal alguno que de manera directa dé la representación de los trabajadores a la asociación industrial o gremial mayoritaria, en defecto de un sindicato de base, pero no es menos evidente que del espíritu general de la legislación se infiere ese principio. En efecto: si a todas las agrupaciones sindicales corresponde la representación de sus afiliados para la celebración de convenciones colectivas y para la presentación de pliegos de peticiones (artículos 373, ordinal 3º, y 374, ordinal 2º); si la excepción que tiene esa regla general es la de la representación preferencial .de los sindicatos de base (artículo 357); y si el supuesto básico de esa excepción no se cumple precisamente por la inexistencia de la organización de base, es apenas lógico que, en ese evento, la regla general recobre la totalidad de su imperio y que, de consiguiente, el sindicato gremial o industrial ejercite la personería que la ley le otorga de manera subsidiaria. Así, pues, el artículo primero del estatuto enjuiciado no ordena cosa distinta que aquello que implícitamente estaba regulado por la ley. Es igualmente cierto que las disposiciones legales no dicen de manera expresa que en caso de colisión entre un sindicato de industrias y otro de gremio, la representación debe llevarla el que tenga la mayoría, pero de la evidencia de esa premisa no puede deducirse la conclusión que se pretende. Si la ley ordena que se acuda al principio de las mayorías para resolver los conflictos que se presenten entre dos asociaciones de base, y si el mismo sistema se adopta para los casos contemplados en los artículos 444 y 448, es porque dentro del espíritu general de la legislación del trabajo esa regla tiene especial trascendencia en la solución de estos problemas. Si ese principio se aplica por la ley en las hipótesis mencionadas, no parece aventurado decir que igualmente debe aplicarse a aquellas otras en que existe la misma razón. Por lo menos, en una providencia de suspensión provisional, en la cual las potestades del juzgador están restringidas, no es posible llegar a conclusiones distintas cuando existe una razón de analogía que, a primera vista, no se puede desestimar.

No advierte la Sala, ni el demandante lo dice, cómo es que se menoscaban los derechos de los sindicatos gremiales e industriales con la disposición del artículo glosado, pero sí anota, sin que el actor lo exprese, que en ese ordenamiento, por el contrario, se relieva la importancia de esas dos clases de organizaciones sindicales, y se le da vida práctica a los derechos y facultades que ya les había otorgado la ley.

Por las razones expuestas, la Sala de Decisión se abstiene de revocar el auto suplicado en lo relativo al artículo primero del Decreto 1952 de 21 de agosto de 1961.

Artículo segundo. Dice así: “Si el sindicato de base es minoritario, la representación de los trabajadores corresponde conjuntamente a todos los sindicatos que tengan afiliados en la empresa. Lo mismo ocurre cuando no existe sindicato de base y ninguno de los otros sindicatos tenga la mayoría prevista por el artículo anterior para representar a los trabajadores”.

Se expresa en el libelo que esta disposición es contraria al contenido de los preceptos del Código Laboral y que, al expedirla, el Gobierno se arrogó potestades legislativas, que no reglamentarias, atribución que la Constitución reserva al Congreso. El demandante agrega que este artículo “consagra la concurrencia con sindicatos minoritarios y establece además contra la libertad sindical y los derechos de la persona jurídica sindical, una limitación evidente de sus facultades y prerrogativas estatuidas en los artículos 373 y 374”.

Ya se vio que el Código sienta el principio general de que todo sindicato, de cualquier clase que sea, tiene la representación de sus afiliados, y nada más que la de éstos, y que las organizaciones de base llevan preferentemente la de los suyos, pero no la de los asociados a otra agrupación distinta. Ello quiere decir que la ley no contempla la posibilidad de que un sindicato pueda tener la personería de los trabajadores pertenecientes a otro. En caso de un conflicto en una empresa en que los trabajadores estuvieran vinculados a uno de base y a otro industrial ¿con cuál de ellos se entendería el patrono si ambos representan sólo los intereses de sus propios afiliados Si los dos pudieran gestionar separadamente se originaría no sólo un conflicto intersindical, sino de convenciones. Si sólo uno de ellos pudiera hacerlo, los miembros de la otra agrupación quedarían abandonados a su suerte, y sin protección alguna. Ambas hipótesis son inadmisibles. Más aún; si se interpretara la ley en el sentido de que sólo el sindicato de base puede entenderse con la empresa, se llegaría a la situación aberrante de que una organización de esa clase que represente, por ejemplo, den trabajadores, tendría prelación sobre otra de tipo industrial o gremial que llevara la personería de dos mil individuos de la misma empresa. De esta manera, todas las soluciones posibles, dentro de ese criterio, serían anormales. De allí que sea indispensable indagar cuál es el espíritu general de la legislación del trabajo para efectos de resolver equitativamente tales problemas. Pero, en realidad, esta investigación implicaría necesariamente un estudio a fondo de toda la materia laboral, y, en particular, de la incidencia que el sistema de las mayorías adoptado en ciertos y determinados casos pudiera tener sobre la interpretación de los artículos 373, 374 y 357. Un análisis de tal naturaleza escapa a las facultades que el juzgador tiene en este momento procesal, y sólo se debe hacer en la sentencia definitiva. De consiguiente, no prospera la suspensión provisional impetrada.

Artículo tercero. Dice ese precepto: “En los dos casos mencionados por el artículo que antecede deberá integrarse una comisión redactora del proyecto de pliego de peticiones, formada por sendos representantes de los sindicatos, todos los cuales deben ser trabajadores de la empresa respectiva. El proyecto de pliego necesita ser aprobado por las asambleas generales de los distintos sindicatos antes de su presentación al patrono.

“En esos mismos casos, la comisión negociadora de tres miembros prevista por el artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo, se integrará con representantes de los distintos sindicatos en proporción al número de afiliados que tenga cada uno de ellos en la empresa respectiva. Los negociadores deberán elegirse en asamblea conjunta del personal sindicalizado de la empresa, la cual será presidida por el Inspector del Trabajo”.

Considera el demandante que esta norma quebranta abiertamente el artículo 386, porque establece que debe hacerse una asamblea, no de los afiliados al sindicato, sino de los trabajadores sindicalizados de las organizaciones concurrentes, para efecto de elegir los negociadores. Agrega que esta función es privativa de la asamblea del sindicato que presenta el pliego de peticiones. La acusación dirigida contra el artículo tercero se limita, pues, expresamente, a formular esa glosa concreta, y nada más.

Constante y reiterada ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que, dentro de la técnica procesal contencioso administrativa, al juzgador le está vedado, en razón de que no es una jurisdicción ‘oficiosa, pronunciarse sobre la nulidad o validez, o decretar la suspensión de un ordenamiento por infracción de reglas distintas a las que se relacionan en el libelo, o por motivos diferentes a aquellos que se hacen valer en el concepto de violación emitido por el demandante. Así, pues, acatando esa inveterada doctrina que se apoya en los textos de la Ley 167 de 1941, la Sala de Decisión se limitará a estudiar la acusación, dentro del restringido marco que libremente se le ha señalado por el actor.

El artículo 386, único precepto que el demandante estima quebrantado por la regla tercera del estatuto enjuiciado, aparece incorporado al Capítulo VI, título I, 2ª parte del Código Sustantivo del Trabajo, en el cual se estatuye sobre “Régimen interno” de los sindicatos. Particularmente, el artículo que se considera infringido se refiere, a juzgar por su epígrafe (“Quórum de la Asamblea”), a que éstas no pueden actuar válidamente sin el quórum estatutario, que no será inferior a la mitad más uno de los afiliados. Como puede observarse del simple cotejo de la norma violada y del acto violador, aquélla y éste estatuyen sobre situaciones diferentes que, si alguna relación tienen, es bastante indirecta como para no dar oportunidad a la suspensión provisional.

La Sala se abstiene de estudiar las normas concordantes del artículo 386, aunque el demandante se refiere a ellas en forma incidental pero indeterminada, por las razones apuntadas anteriormente sobre la naturaleza jurídica de los juicios contencioso administrativos, en lo cuales no son de recibo estos procedimientos. En consecuencia, la Sala de Decisión estima que no procede la suspensión provisional del artículo 3º del Decreto 1952 de 21 de agosto de 1961, por los motivos que se le atacó.

Artículo cuarto. Expresa esa regla: “Si el pliego de peticiones no queda elaborado y aprobado en la forma prevista por el artículo anterior dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que se integre la comisión redactora, o dentro del plazo adicional que acuerden los sindicatos o que conceda el Ministerio del Trabajo en virtud de solicitud motivada de alguno de ellos, la representación de los trabajadores corresponderá al sindicato que elijan los trabajadores sindicalizados de la empresa, por mayoría absoluta, en votación secreta y papeleta escrita, bajo la vigilancia del Inspector del Trabajo”.

La acusación dirigida contra este artículo adolece de notoria imprecisión y vaguedad, ya que no determina cuáles son las normas superiores de derecho que el actor estima quebrantadas. Como los preceptos constitucionales y legales que se relacionan en el libelo no se refieren a plazos, a la obligación de incluir en los pliegos de peticiones las exigencias que quieran formular los sindicatos minoritarios, a la libertad sindical, a la facultad de dirigir las actividades de los sindicatos; y como no se enumeran otras normas que den apoyo legal a tales ataques, el juzgador tendrá que desechar los cargos y negar la suspensión provisional del artículo cuarto. Una vez más se recuerda que esta clase de acusaciones no dan oportunidad al fallador para estudiar el punto concreto que se pretendió, sin éxito, someter a su análisis y decisión.

Artículos quinto, sexto y séptimo. Aunque del planteamiento general de la demanda se colige que la intención inicial del actor fue la de acusar la totalidad del Decreto 1952 de 21 de agosto de 1961, en las acusaciones parciales que se hacen contra el articulado no se tocan siquiera las últimas disposiciones de ese estatuto reglamentario. Consiguientemente, la Sala no debe pronunciarse sobre puntos que no están controvertidos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Decisión de lo Contencioso Administrativo, RESOLUCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA.

RESUELVE:

No se revoca el auto de 9 de septiembre de 1961, dictado por el Consejero Sustanciador en este negocio.

Cópiese y notifíquese.

Francisco Eladio Gómez G.- Carlos Gustavo Arrieta – Ricardo Bonilla Gutiérrez – Alejandro Domínguez Molina – Gabriel Rojas Arbeláez – Alvaro L. Cajiao B., Secretario.