Fecha Providencia | 21/07/1951 |
Fecha de notificación | 21/07/1951 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Álvaro Pineda de Castro
Norma demandada: Decreto 2875 de 1949
Demandante: JOSE IGNACIO SILVA
SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALVARO PINEDA DE CASTRO
Bogotá, veintiuno (21) de julio de mil novecientos cincuenta (1951)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
Por hallarse conforme a derecho, admítase la demanda que antecede, y, en esa virtud, se dispone:
Comuníquese a quien corresponda;
Notifíquese al señor Fiscal de la Corporación;
Fíjese en lista por el término de cinco (5) días, para los efectos de que trata el numeral 3° del artículo 126 de la Ley 167 de 1941; y,
Reconócese a los doctores Gabriel Escobar Sanín y Liborio Escallón, en su orden, como partes en este juicio, el primero en su condición de demandante y de apoderado de la Confederación de Trabajadores Colombianos y el segundo como representante legal de la Unión de Trabajadores Colombianos (U. T. C), por tratarse de una acción pública o popular, conforme lo establece el artículo 66 del Código de lo Contencioso Administrativo.
Suspensión provisional
En desarrollo de los trámites procedimentales que son de rigor en esta clase de juicios, se debe decidir, en la presente providencia, sobre una de las peticiones fundamentales de la demanda, la suspensión provisiosional del acto gubernamental acusado, y reservar para la decisión de fondo el pronunciamiento respecto de la nulidad del mismo acto, que el actor solicita por considerar que viola de manera manifiesta diversos preceptos constitucionales y normas de carácter legal.
Ha sido permanente doctrina del Consejo de Estado que, para suspender provisionalmente un acto de la autoridad, es menester que la violación de la norma superior se infiera, prima facie, de la objetiva comparación del acto acusado con el precepto que se dice vulnerado. "Violación manifiesta —-ha definido, en efecto, la Corporación—, de una norma positiva de Derecho, es aquella que se advierte a primera vista, que aparece ostensible sin que haya necesidad de disquisiciones o argumentaciones, en busca de una conclusión". Es menester precisar si efectivamente, en el caso de autos, es flagrante e incontrovertible la oposición entre el acto * y la norma, como lo afirma el querellante, vale decir, si con base en lo dispuesto por el artículo 94 de la Ley 167, "es manifiesta la violación de una norma positiva de Derecho".
Demanda el actor la nulidad "en todas sus partes del Decreto ejecutivo número 2875, expedido por el Gobierno Nacional el día 16 de septiembre de 1949, porque dicho decreto viola de manera evidente diversas normas de la Constitución y de algunas leyes", y pide la suspensión del mismo "por ser manifiesta la violación de preceptos constitucionales y legales". El decreto ejecutivo a que alude el reclamante dispone simplemente derogar los artículos 61 y 66 del Decreto número 2313 de 1946, sobre sindicatos.
Las disposiciones que el acto acusado deroga expresamente establecían, la del artículo 61, que el Ministerio de Gobierno debía abstenerse de reconocer personería jurídica "a más de una federación regional en cada Departamento, Intendencia o Comisaría (o a más de una federación regional), o a más de una industrial que agrupe sindicatos vinculados a actividades similares o complementarias"; la del artículo 65, que "la Confederación estará integrada, cuando menos, por la mayoría absoluta de las federaciones regionales e industriales que gocen de personería jurídica"; y, por último, la del articulo 66, que tales normas "se aplican igualmente a la Confederación en cuanto se refiere a su régimen interno, sus funciones y derechos".
A dos enunciados capitales reduce el actor su concepto de la violación de normas constitucionales y legales que atribuye a las disposiciones acusadas, materia de la acción propuesta:
Verificadas las transcripciones que preceden, u ordenados los puntos de vista del demandante por la enunciación de las dos tesis fundamentales expuestas, sobre las cuales sustenta su concepto de la violación de normas superiores que atribuye a las disposiciones demandadas, resulta oportuno ensayar su análisis, con idéntico método, aunque de modo apenas sucinto, comoquiera que el examen de fondo corresponde y ha de reservarse, como antes se dijo, para el fallo final.
El menor reparo que puede hacerse a las tesis con que el actor subraya el quebrantamiento de las normas superiores de nuestra Constitución es el de que tales tesis no pueden en verdad servir de fundamento a la noción de "cosa juzgada", que en forma tan obstinada aprovecha el doctor Escobar Sanín para evidenciar una pretendida violación de aquellas normas. En el caso concreto que se analiza no se advierte, en efecto, acto alguno' de desconocimiento por parte de la autoridad de una sentencia válida y firme, de un precepto positivo de Derecho ni de resolución o decisión que por su virtualidad configuren aquello que la terminología jurídica señala con el nombre de "cosa juzgada". Es claro que toda nulidad declarada por los trámites procedimentales de lo contencioso-administrativo produce efectos erga omnes, general y sin excepciones. Es también claro que los fallos proferidos por el Consejo de Estado, en ejercicio de sus atribuciones y facultades, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por el Gobierno en razón de la calidad ya precisada que distingue sus efectos. Pero ocurre que la Rama Ejecutiva, al expedir el Decreto 2875, materia de la acusación, no restableció disposición o precepto alguno que hubiera sido anulado, ni restauró el imperio de normas abolidas o canceladas en virtud de pronunciamientos expedidos por vía administrativa o por la ordinaria de la Suprema Corte de Justicia. El Presidente de la República, al sancionar aquel decreto, no hizo sencillamente sino cumplir con una de las potestades que le atribuye la Constitución en el artículo 120, cuando lo faculta para ejercer la reglamentaria en la expedición de órdenes, decretos y resoluciones que fueren necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
Del mismo modo que, en ejercicio de aquella potestad constitucional, vale decir para reglamentar las Leyes 83 de 1931 y 6 de 1945, el Gobierno dictó en 1946 el Decreto 2313; en el año de 1949 expidió el Decreto 2875, en desarrollo de idéntica facultad y para fines semejantes de orden estrictamente reglamentario. No se podría decir que el Gobierno está impedido constitucional o legalmente para limitar por sí mismo esta facultad, o que tal atribución, siendo como es facultativa, en nuestro Derecho, está sujeta a la decisión del Gobierno, que la ejercita cuando considera conveniente u oportuno hacerlo. Tan cierto es ello, que la potestad reglamentaria se traduce en lo general por el continuo afán del Ejecutivo en su propósito de desarrollar las leyes, y es así como en la práctica existen varios decretos reglamentarios de una misma ley. Es natural que todo decreto reglamentario deba estar subordinado en un todo a la ley que desarrolla, precisamente porque el fin primordial de aquella potestad no es de índole interpretativa.
De manera que, al expedir uno y otro Decretos, tanto el de 1946 como el de 1949, el Ejecutivo, por medio de ellos, se limitó a desarrollar preceptos de carácter superior, contenidos en las Leyes 83 de 1931 v 6 de 1945, y lo hizo en virtud de la potestad que le atribuye la norma constitucional a que antes se hizo referencia. Ninguno de los dos Decretos se dictó con propósitos y finalidades distintos, y es un hecho que ambos, en lo formal, responden a las características y modalidades externas que les son propias. Desde este punto de vista resulta así improcedente calificar el último Decreto como lo hace el querellante, reconociéndose simultáneamente la índole reglamentaria del primero de ellos, puesto que los dos participan de igual carácter.
La sustancia del problema radica realmente en precisar: ¿cuál de los dos Presidentes de la República que, para reglamentar y desarrollar las Leyes 83 de 1931 y 6 de 1945, expidieron los referidos Decretos 2313 y 2875, cumplió con la obligación de interpretarlas con fidelidad, en orden a su mejor y más justa ejecución ¿Es el Decreto 2313 desarrollo y complemento cabales de los preceptos sobre el derecho de asociación, o lejos de complementarlos y dé facilitar su aplicación, el Ejecutivo se extralimitó al expedirlos, y, por consecuencia, quebrantó no aquellas simples normas legales sino aun las superiores de nuestra Constitución ¿O fue, por el contrario, en 1949 cuando el Gobierno vulneró dichas normas fundamentales al promulgar el Decreto 2875, desconociendo las básicas garantías que el Estado confiere a los trabajadores y a los sindicatos para asociarse o federarse libremente, en defensa de sus intereses
Para determinar la manera como el Gobierno desarrolló la potestad reglamentaria que le atribuye la Constitución, al expedir uno y otro de los citados decretos, es indispensable verificar un análisis —siquiera somero— acerca del espíritu y finalidad dé aquellas leyes, y sobre el cardinal principio que sustenta el derecho de asociación que en esencia gravita sobre las incidencias procesales de esta acusación de índole administrativa. Examen que servirá para precisar de manera excluyente, si, como consecuencia de la Carta vigente sobre los preceptos de las Leyes 83 de 1931 y 6 de 1945, subsiste o no entre nosotros la libertad de asociación, consagrada por aquellas normas positivas, o si dicha libertad debe entenderse con las limitaciones que son propias de los regímenes cerradamente estatistas, donde ella se desarrolla bajo las direcciones y el control de Estado, que considera los sindicatos verticales como células del mismo. Unidad sindical en el Estado y para el Estado, o pluralidad democrática de las asociaciones profesionales, en otros términos.
"La ley —reza el artículo 1º de la número 83 de 1931— reconoce a los trabajadores el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando sindicatos, etc.".
"El Estado —confirma el artículo 37 de la Ley 6 de 1945— garantiza a los trabajadores y a los patronos el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos, y a éstos el derecho de unirse o federarse entre sí".
Preceptos de cláusulas severas, rigurosas, que por su mesura y nítida exactitud no admiten interpretaciones acomodaticias ni obstrusas versiones de desueta jurisprudencia. Ellos consagran, con su sencillo laconismo, uno de los principios fundamentales de nuestra estructura democrática y el capital postulado filosófico por .el cual lucharon siempre las clases laboriosas de todas las naciones. El derecho de asociación ha sido a través de la historia una de las conquistas más preciadas de los pueblos, porque es consustancial a la personalidad humana, e inalienable para el individuo, y que por lo mismo que se considera anterior al Estado, es imprescriptible e irrenunciable. Desde la época en que se reconocieron los derechos inherentes a la persona humana, el de asociación se definió como la facultad que poseen los individuos para unir sus actividades a las de sus semejantes con miras a un objetivo honesto y lícito; todo cuanto pretenda quebrantar esta regla imperecedera, estas normas incontrovertibles, tiende a desconocer aquellos humanos atributos del hombre, ser sociable por excelencia, en virtud de los cuales busca el cumplimiento de sus exigencias naturales en el ámbito de las sociedades que le sirven de sustento, la familia y la sociedad civil.
La lucha por las libertades ha sido también, y quizá preferentemente, la lucha por la libertad de asociarse, y es un hecho irrecusable que sólo aquellos países que en un momento dado de su evolución creyeron alcanzar la fórmula política ideal mediante la absorción por ei Estado de todas las actividades nacionales, acometieron la empresa audaz de restringir esa libertad para condicionar sus efectos a los propósitos de una dominación política exclusivista y arbitraria. Simultáneamente con el advenimiento de regímenes tales como el fascismo y el nacional socialismo, en Italia y en Alemania, se desdibujó la fisonomía democrática, y en sus nuevas Constituciones quedó eliminado todo vestigio de libertad individual. Idéntico fenómeno se había producido ya en la Unión de las Repúblicas Socialistas. Soviéticas, con la diferencia de que el control absolutista del poder que implica el de los sindicatos verticales, se decía ejercido en esta última por el proletariado y sus representativos más autorizados. Mas en todos los países no democráticos operó —y continúa operando—- el principio según el cual los sindicatos y asociaciones profesionales constituyen una unidad subordinada por modo exclusivo a los fines e intereses del Estado. "Esto se explica —dice el profesor Kroschin, de la Universidad de Marburgo— porque los propósitos jerárquicos y estructurales del Estado totalitario imponen una unidad absoluta en la solución de todos los problemas de la vida, y evidentemente ningún otro organismo sirve tan bien como el corporativismo, manejado a la manera fascista, para la realización de esas intenciones".
Dentro del sistema corporativo moderno —ajeno desde luego a todo lo que se funda en la consideración por los derechos de la persona humana—, la organización social y económica se constituye utilizando el Poder y los sindicatos que él mismo ha creado, dirige y controla, y que son los únicos existentes —enseña el mismo autor y otros especializados—, asumiendo desde luego su dirección jerárquica, o bien robusteciendo un tipo de corporación donde ni siquiera se denomina a los empresarios y a los trabajadores por su nombre, sino que a todos se les engloba bajo el común calificativo de "productores" y que se convierte en un instrumento eficaz y perfecto al servicio del Estado, empleado por éste a discreción para satisfacer sus propósitos no democráticos. En cambio, en los países de diferente estructura política, la asociación sindical sobrevive como la expresión de un derecho humano y primordial, que se realiza sin restricciones por cuanto no debe su existencia al Estado y es anterior a él. Y, en el plano de la política social de la defensa de los derechos del trabajador, el Estado democrático reconoce y protege la asociación profesional libre, pero no la dirige, porque... "sólo debe impedir que salga de su esfera de acción y se convierta en un peligro público". (Walker Linares, Derecho del Trabajo).
En Colombia jamás legislador alguno ni autorizado intérprete de las leyes, desde ninguna corporación pública o tribunal de justicia, acogió o prohijó las tesis ciertamente antidemocráticas que consideran al sindicato como célula del Estado. No cabe duda que el Ejecutivo Nacional, en el año de 1946, al expedir el Decreto 2313, estableció un sistema en absoluto contrario a las normas de la Constitución y a la propia tradición republicana de nuestro Derecho. Donde una ley fija que el Estado reconoce a los trabajadores el derecho de asociarse libremente, un Decreto no podía desarrollar ese principio afirmando que los trabajadores pueden asociarse en sindicatos, pero éstos en una sola asociación regional o federación, y éstas en una sola y única confederación. (Subraya el Consejo).
La norma del Decreto 2313 fue por ello una categórica negación .del mismo principio de libertad que decía consagrar, porque lo hacía innocuo, inoperante, al limitarlo y restringirlo de manera tan ostensible y patente. Ni sobra agregar que una medida semejante resulta una irrisión al contenido filosófico y político que por lo general se le ha atribuido: expedida como suprema realización de nuestro sistema democrático, en verdad no es sino una burda sustitución de los auténticos principios que han dado vida a nuestras instituciones y a la tradición jurídica de la República. A menos que al margen del respeto por esa tradición se hubiese querido imprimir un rumbo nuevo a las direcciones de nuestra organización política y a nuestro Derecho, con las orientaciones que fijó, por ejemplo, la Ley 563 del 3 de abril, considerada como la base jurídica del régimen social y fascista, y con arreglo a la cual en Italia no era reconocida más que una sola asociación para cada categoría de empleados ó empleadores, y una federación o confederación para todas las categorías.
De aquella certidumbre se sigue otra no menos fundada, la de que el Decreto 2875, expedido por el Presidente de la República en el año de 1949, materia de las presentes diligencias, por lo mismo que, restableció entre nosotros el imperio de normas legales permanentes, sin violar ninguna orden constitucional, y que devolvió a los trabajadores de Colombia la libertad de que gozan al amparo de la ley, para asociarse o federarse los sindicatos entre sí, es, en esa virtud, en un todo acreedor a que se conserve y afirme en plena vigencia, para salvaguardia de aquella libertad inviolable y subordinación del Ejecutivo a los preceptos constitucionales y legales que la consagran.
En razón de tales consideraciones, no se accede a la suspensión provisional que el doctor Gabriel Escobar Sanín solicita para las disposiciones del Decreto número 2875, dictado por el Presidente de la República el 16 de septiembre de 1949.
Notifíquese.
ALVARO PINEDA DE CASTRO, LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO