Fecha Providencia | 20/05/1981 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Mario Enrique Pérez
Norma demandada: Decreto Número 2235 de 23 de noviembre de 1971
Demandante: MANUEL HORACIO NIEVES M.
GOBERNADORES - Atribuciones
Aprobar o autorizar los actos de las dependencias que operen con carácter industrial o comercial es algo que supera el concepto de lo que simplemente consiste en dirigir la acción administrativa, expresión que emplea el Art. 127 —atribución 2a— del C. R. P. y M. Declárase la nulidad de la frase "señalar la política y aprobar o autorizar los actos de las dependencias que operen con carácter industrial y comercial", que se halla contenida en el artículo l9 del Decreto reglamentario número 2235 de 23 de noviembre de 1971, expedido por el Señor Presidente de la República. Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, el artículo lO del mencionado Decreto 2235 queda así: "Artículo 1°. La atribución que el artículo 127 de la Ley 4a. de 1913 otorga a los Gobernadores, de 'dirigir la sección administrativa' en los Departamentos consistente fundamentalmente en fijar los derroteros de la Administración en todos sus aspectos para la eficaz prestación de los servicios a cargo de ésta y en dictar las medidas que aseguren el logro de sus fines tales como... y nombrar y remover libremente los empleados de los distintos servicios y oficinas departamentales".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ
Bogotá, D.E., veinte (20) de mayo de mil novecientos ochenta y uno (1981)
Radicación número: 3285
Actor: MANUEL HORACIO NIEVES M.
Demandado:
En ejercicio de la acción establecida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano y abogado Manuel Horacio Nieves M., demandó ante el Consejo de Estado la declaración de nulidad del Decreto Número 2235 de 23 de noviembre de 1971, expedido por el Presidente de la República, por el cual fueron reglamentados los artículos 127 —ordinal 2o. — y 331 déla Ley 4a. de 1913, que dicen:
"Artículo 127. — Son atribuciones de los Gobernadores las siguientes:
“………………”
"2a.) Dirigir la acción administrativa en el departamento, nombrando y separando libremente sus agentes; reformando, confirmando o revocando los actos y resoluciones de éstos y dictando las providencias necesarias en todos los ramos de la administración".
"Artículo 331. — La administración nacional y las del departamento, provincia y municipio, pueden auxiliar sus trabajos en el concurso de juntas o comisiones patrióticas, en ramos especiales, y en su caso pueden dotar los empleados subalternos que dichas juntas o comisiones necesiten".
El Decreto acusado. — Su parte dispositiva es del siguiente tenor:
"Artículo 1°. La atribución que el artículo 127 de la Ley 4a. de 1913 otorga a los Gobernadores, de "dirigir la acción administrativa" en los Departamentos, consiste fundamentalmente en fijar los derroteros de la Administración en todos sus aspectos para la eficaz prestación de los servicios a cargo de ésta y en dictar las medidas que aseguren el logro de sus fines tales como señalar la política y aprobar o autorizar los actos de las dependencias que operen con carácter industrial o comercial y nombrar y remover libremente los empleados de los distintos servicios y oficinas departamentales.
"Artículo 2°. Las juntas auxiliares de carácter departamental, de que trata el artículo 331 de la Ley 4a. de 1913, únicamente podrán ejercer funciones de asesoría y sólo podrán servir como organismos consultores de la Administración respectiva, de acuerdo a la reglamentación que dicten los Gobernadores.
"Artículo 3°. Los Gobernadores podrán dictar las disposiciones e impartir las órdenes que consideren necesarias, incluso modificar los actos emanados de las juntas asesoras, todo para el debido cumplimiento de lo dispuesto en el presente Decreto".
Hechos. — A manera de fundamentos fácticos de la acción, el demandante expone las consideraciones jurídicas que se resumen a continuación:
"Artículo 194. — Son atribuciones del Gobernador:
“…………….”
"2a. — Dirigir la acción administrativa en el Departamento, nombrando y separando sus agentes, reformando o revocando los actos de éstos y dictando las providencias necesarias en todos los ramos de la Administración".
"5a. — Ejercer el derecho de vigilancia y protección sobre las corporaciones oficiales y establecimientos públicos".
3. El artículo 60 del Acto Legislativo No. 1 de 1968, que corresponde al 194 de la
actual Codificación Constitucional, sobre atribuciones de los Gobernadores, no
cambió la redacción de la 2a. y suprimió la 5a., la que fue reemplazada por el ordinal 6o., a saber:
"Coordinar las actividades y servicios de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del orden departamental.
"Los representantes del Departamento en las Juntas Directivas de tales organismos y los Directores o Gerentes de los mismos, son agentes del Gobernador, con excepción de los representantes designados por las Asambleas".
Disposiciones violadas y concepto de la violación.
El actor señala como transgredidos los artículos 120 —ordinal 3° — y 194 —ordinales 2° y 6°.— de la Constitución Nacional, y expresa el concepto de la violación reiterando los razonamientos jurídicos e históricos que han quedado compendiados.
La impugnación. — El Ministerio de Gobierno, por conducto de apoderada, se constituyó en parte impugnadora y consignó los motivos de su oposición, en síntesis, así:
La coordinación de las actividades y servicios de las entidades descentralizadas departamentales es atribución del Gobernador.
El Consejo de Estado, en sentencia de 8 de junio de 1971 (Anales, T. LXXX, Pág. 321), reconoció que por analogía les son aplicables a los organismos descentralizados departamentales y municipales las disposiciones pertinentes de los Decretos 1050 y 3130 de 1980. La misma Corporación, en concepto de los Decretos 1050 y 3130 de 1980. La misma Corporación, en concepto emitido por su Sala de Consulta de 18 de diciembre de 1974, dijo que la tutela administrativa de aquéllos corresponde al Gobernador.
El Decreto acusado se refiere claramente a "Juntas Auxiliares" y a juntas asesoras, para lo cual está facultado por la Constitución y la ley, y en ningún caso a las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas del orden departamental.
El concepto del Ministerio Público. — El señor Fiscal Primero de la Corporación conceptúa en su vista de fondo que no debe accederse a las peticiones de la demanda y respalda su opinión en apreciaciones jurídicas que contienen los párrafos que se transcriben a continuación y que la Sala no comparte plenamente:
"El actor insinúa que a pesar del cuidado que se tuvo en la redacción del Decreto 2235 de 1971, "no hay duda que la finalidad del aludido reglamento fue la de que aplicara a ellas, y a ellas se está aplicando", refiriéndose a las Juntas Directivas, y no a las patrióticas a que se refiere el C. R. P. y M., en su artículo 331.
"Sin embargo, cotejando, por ejemplo, el artículo 2°. de la disposición impugnada con el artículo 331 del C. R. P. y M., claramente se puede apreciar que el Ejecutivo trasladó la filosofía de éste a aquél, con lo cual no se está violando norma alguna de carácter superior (la norma que se reglamenta), sino que por el contrario concordando el reglamento con aquélla.
"Es inaceptable la similitud que el actor trata de dar a las Juntas Asesoras, con las Juntas Directivas de las empresas Industriales y Comerciales y las de economía mixta, pues conforme a la terminología del Código de Régimen Político y Municipal, las primeras, de que trata el artículo 331, se ha entendido que son comisiones asesoras sin ninguna facultad decisoria y con funciones muy diferentes a las dadas a las Juntas Directivas (de los establecimientos públicos y empresas oficiales) las cuales nacen con la creación del ente jurídico y en el mismo acto de creación de éste o se consagran en los estatutos que orienten la marcha de ese ente jurídico.
"Con la Reforma Constitucional de 1968, no desaparecieron las juntas asesoras, pues si bien no fueron expresamente consagradas en ella, tampoco están prohibidas, razón por la cual las normas que las permitían no han desaparecido.
"Además, debe observarse que dentro de las atribuciones contenidas en el artículo 294 de la Carta, el numeral 10° habla de "las demás que la Constitución y las leyes establezcan", lo cual hace que ellas no sean taxativas y conduce a decir que las estipulaciones legales no perdieron su vigencia en cuanto a tal tópico.
"No está por demás agregar que lo mismo que es aplicable para lo nacional, en cuanto se refiere a juntas asesoras, bien puede aplicarse a lo departamental, pues aunque el Decreto 1050 de 1968, es anterior a la Reforma Constitucional del mismo año, aún está vigente y él contempla el funcionamiento de juntas asesoras, como la de Relaciones Exteriores del Ministerio del ramo, el Consejo Nacional de Petróleos, el Consejo de Política Económica, los Comités Sectoriales del Ministerio de Desarrollo y otros más, que no son sino juntas asesoras."
Agotado el procedimiento y no observándose ninguna causal de nulidad que invalide la actuación, se procede a decidir la demanda, previas las siguientes:
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En este proceso se ha pedido que se declare la nulidad del Decreto No. 2235 de 1971, reglamentario de los artículos 127 —ordinal 2°. — y 331 del Código de Régimen Político y Municipal, por considerar que el Presidente de la República se excedió en la potestad que al respecto le otorga el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional.
Para llegar a la anterior conclusión el demandante plantea la situación anterior a la enmienda constitucional de 1968 y la posterior a ella. Y desde este punto de vista hace extensos comentarios sobre las atribuciones 2a. y 5a. que el artículo 194 de la Constitución, tal como venía desde 1886, les confería a los Gobernadores, y sobre las facultades que a los mismos funcionarios les concedió el artículo 60 del Acto Legislativo No. 1 de 1968, que equivale al artículo 194 de la Carta actual.
Pero el enfoque que hace el actor no es el adecuado para esclarecer la cuestión controvertida, toda vez que en las acciones de esta clase lo que debe examinarse de manera directa es si la norma reglamentaria hace regulaciones que vayan más allá de la disposición legal reglamentada y si, consecuencialmente, se desbordó la potestad a que se ha aludido. Y para esta labor lo pertinente es hacer la confrontación entre ambas normas, para deducir si el Gobierno Nacional se salió o no de su órbita constitucional.
Cree la Sala que el artículo 1° del Decreto impugnado, por el cual se precisó que dirigir la acción administrativa en los Departamentos consiste en fijar sus derroteros en todos los aspectos y en dictar las medidas que tiendan al logro de sus objetivos, extralimitó la referida potestad en cuanto a que entre tales medidas incluyó la de "aprobar o autorizar los actos de las dependencias que operen con carácter industrial y comerciar', razón por la cual habrá de declarar la nulidad de la frase que se acaba de transcribir.
Efectivamente, "aprobar o autorizar los actos de las dependencias que operen con carácter industrial o comercial" es algo que supera el concepto de lo que simplemente consiste en "dirigir la acción administrativa", expresión que emplea el artículo 127 —atribución 2a. — del C. R. P. y M. De otra parte, es cierto que esta disposición autoriza a los Gobernadores para dirigir la acción administrativa departamental, con la adición de que pueden designar y separar libremente sus agentes y reformar, confirmar o revocar los actos de éstos Mas también lo es, según el sentido literal de la misma, que todas esas facultades están referidas exclusivamente a los agentes de los gobernadores y no a los funcionarios que carezcan de esa categoría.
Como el artículo 127 —atribución 2a.— no incluye expresamente a las "dependencias que operen con carácter industrial y comercial", el artículo 1 o. del Decreto acusado no podía extender la acción de los Gobernadores a la dirección de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del ámbito departamental, porque del simple contexto de la anotada atribución se infiere que estas entidades descentralizadas no están bajo la dirección de los Gobernadores, máxime cuando el artículo 194 —ordinal 6º
. — de la Constitución sólo les da competencia a éstos para "coordinar las actividades y servicios" de tales entidades.
Conviene precisar el significado de la locución "dependencias que operen con carácter industrial o comercial", que contiene el artículo 1° del Decreto acusado. Según la acepción 2a. que de la palabra "dependencia" trae el Diccionario de la Real Academia Española, ella equivale a "Oficina Pública o privada, dependiente de otra superior". Estas son, pues, partes de la Administración sometidas a la tutela de los Gobernadores que no se pueden equipar a las llamadas "entidades descentralizadas", de las cuales, en el orden nacional, el artículo 1° del Decreto 3130 de 1968 preceptuó: "Los institutos y empresas oficiales a que se refiere la Ley 65 de 1967 son, conforme al Decreto extraordinario 1050 de 1968, de tres tipos: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta...".
El artículo 127 de la Ley 4a. de 1913 no podía referirse a entidades descentralizadas del orden departamental, en la modalidad de las que en lo nacional clasifica el artículo 1° del Decreto 3130, porque entonces no existían estos entes, cuya presencia en el ordenamiento jurídico colombiano solamente principió a manifestarse hace aproximadamente cincuenta años, especialmente en la esfera nacional.
No es suficientemente claro el artículo 1° del Decreto reglamentario acusado al referirse a las "dependencias que operen con carácter industrial o comercial", desde luego que no especifica si son las entidades departamentales que posean cierta independencia en su funcionamiento o si son las "entidades descentralizadas" propiamente dichas Mas al ser interpretado, con ayuda de lo antes explicado, se concluye que la frase engloba también a las últimas. De no ser esta la intención de la reglamentación, la misma hubiera carecido de objeto, pues se disponía de las normas reglamentadas y de los preceptos constitucionales de que se ha hecho mérito. A esto se agrega lo relacionado con la función de aprobar los actos de esas entidades, para lo cual ni la Constitución ni el artículo 127 —atribución 2a. — del C. R. P. y M., autorizan a los Gobernadores.
Surge de lo anterior que debe prosperar el cargo sobre exceso de la potestad reglamentaria, en forma parcial, según lo anunciado antes.
En cuanto al artículo 2o. del Decreto reglamentario sub júdice, se tiene que él no desborda la potestad reglamentaria de que está investido el Presidente de la República, porque se limita arreglar que las juntas auxiliares de que trata el artículo 331 de la Ley 4a. de 1913 "únicamente podrán ejercer funciones de asesoría..., como organismos consultores de la Administración respectiva, de acuerdo a la reglamentación que dicten los Gobernadores". En sentir de la Sala, dicha reglamentación satisface el espíritu de la norma reglamentada, pues no se puede concebir que esas juntas tengan funciones decisorias, ni que los Gobernadores, que son agentes del Gobierno Nacional y Jefes de la Administración Seccional, no puedan reglamentar la labor de consulta y asesoría de ellas en determinadas materias. En este sentido se puede afirmar que lo que hace el artículo 2o. del Decreto acusado es señalar el alcance de las funciones de las "juntas o comisiones patrióticas" y darles desarrollo práctico, con fundamento en el propio artículo 127 —atribución 2a. — del C. R. P. y M., que les da a los Gobernadores la facultad de dirigir la acción administrativa, dictando al efecto las providencias necesarias.
En relación con el artículo 3°. del Decreto atacado se puede predicar lo dicho con respecto a su artículo 2°., es decir, que no contraviene la potestad reglamentaria y, además, que por lo mismo que las mencionadas juntas colaboran como asesoras, sin poder decisorio, pueden los Gobernadores dictar las disposiciones y dar las ordenes necesarias y hasta modificar las medidas de tales juntas. Así se desprende del propio texto del artículo 331 del C. R. P. y M., que, por cierto, es muy claro y al cual se ajusta la norma reglamentaria. Se agrega que este artículo no menciona otra clase de juntas.
Como fundamento en las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, parcialmente de acuerdo con el señor Agente del Ministerio Público.
FALLA:
Primero.— Declárase la nulidad de la frase "señalar la política y aprobar o autorizar los actos de las dependencias que operen con carácter industrial y comercial", que se halla contenida en el artículo 1 o. del Decreto reglamentario número 2235 de 23 de noviembre de 1971, expedido por el señor Presidente de la República.
Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, el artículo 1° del mencionado Decreto 2235 queda así: "Artículo 1 o. La atribución que el artículo 127 de la Ley 4a. de 1913 otorga a los Gobernadores, de 'dirigir la acción administrativa' en los Departamentos consistente fundamentalmente en fijar los derroteros de la Administración en todos sus aspectos para la eficaz prestación de los servicios a cargo de ésta y en dictar las medidas que aseguren el logro de sus fines tales como... y nombrar y remover libremente los empleados de los distintos servicios y oficinas departamentales"
Segundo. — Niéganse las demás peticiones de la demanda.
Tercero. — Comuniqúese, adjuntando copia autenticada de esta sentencia, al señor Ministro de Gobierno, previa ejecutoria.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha quince de mayo de mil novecientos ochenta y uno.
Los Consejeros.
ALFONSO ARANGO HENAO; JACOBO PEREZ ESCOBAR; MARIO ENRIQUE PEREZ; ROBERTO SUAREZ FRANCO; LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO