Fecha Providencia | 16/03/1943 |
Fecha de notificación | 16/03/1943 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Tumo Enrique Tascón
Norma demandada: Decreto 200 de 1942
Demandante: Eduardo Zuleta Angel
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades extraordinarias otorgadas por la ley para expedir decretos extraordinarios / DECRETOS EXTRAORDINARIOS DEL PRESIDENTE - Pueden suspender, reformar y derogar leyes. Control de legalidad
CONSEJO DE ESTADO
Concejero ponente: TULIO ENRIQUE TASCON
Bogotá, diez y seis (16) de marzo de mil novecientos cuarenta y tres (1943)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
El doctor Eduardo Zuleta Angel, obrando en .su propio nombre, en memorial presentado el 2 de septiembre del año pasado, pidió al Consejo que declarara nulo, por ilegal, el Decreto número 200 de 1942, "por el cual se dicta una medida sobre tarifas de las empresas de energía eléctrica", dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias de que fue investido por la Ley 128 de 1941.
Pidió asimismo la suspensión provisional del mencionado Decreto, pero tal solicitud le fue negada por providencia del sustanciador, de fecha 11 del mismo mes, sin que contra ella el demandante interpusiera el recurso de súplica.
El acto acusado, que aparece publicado en el Diario Oficial número 24876, es del tenor siguiente:
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y especialmente de las extraordinarias que le confiere la Ley 128 de 1941, y "CONSIDERANDO:
"Que el servicio de energía eléctrica es de primordial necesidad tanto para el consumo doméstico como para el normal desarrollo de la producción nacional, y
"Que el Gobierno en las actuales circunstancias, está obligado a velar tanto porque no se eleve el costo de las subsistencias, como por la estabilidad de los factores económicos básicos de la producción nacional, "DECRETA:
"Artículo único. A partir de la fecha de este Decreto, y por el término de un año, no podrán entrar a regir en las empresas de energía eléctrica del país. Tarifas que impliquen un alza sobre las que regían para las mismas empresas en 31 de diciembre de 1941.
"comuniqúese y publíquese
"Dado en Bogotá a 30 de enero de 1942."
Como hechos de la demanda, el doctor Zuleta Angel enumeró los siguientes:
"1° Para solucionar los conflictos que habían surgido con motivo de la interpretación y aplicación de la Ley 109 de 1936 —conflictos que, por lo menos en parte, conoce el Consejo de Estado suficientemente por haberse ventilado ante él varios litigios importantes sobre estas cuestiones— dictó el Gobierno el Decreto legislativo número 5 de 1940, tendiente, por una parte, a establecer cuáles eran los límites de la conveniencia colectiva y la moral comercial en materia de tarifas, y por otra parte, a autorizar la celebración de contratos por medio de los cuales se concediera la facultad de ocupar bienes de uso público y se obligara al Gobierno a aprobar las tarifas que se limitaran a cubrir los costos, porcentajes, cuotas y demás gastos relacionados en el artículo 59 del Decreto legislativo de 1940.
"2° De conformidad con esa ley se celebró, entre otros, un contrato con la Compañía Colombiana de Electricidad, con la Compañía de Hielo de Santa Marta y con la Compañía de Energía Eléctrica de Honda, en virtud del cual quedó el Gobierno obligado a aprobar las tarifas presentadas por la Compañía, si éstas se limitaban a cubrir los costos, porcentajes, cuotas y demás erogaciones detalladas en el artículo 59 del Decreto legislativo número 5 de 1940.
"3° En cumplimiento del contrato a que se refiere el punto anterior, el Gobierno dictó la Resolución número 64 de 1941, por medio de la cual se aprobaron las tarifas que había presentado la Compañía y determinó que tales tarifas entrarían en vigencia noventa días después de publicadas en el Diario Oficial, es decir, entrarían en vigencia noventa días después del 17 de octubre de 1941, que fue el día en que se publicó en dicho Diario el referido contrato.
"4° Cuando estaban para cumplirse los noventa días de que se habla en el punto anterior, el Gobierno dictó el Decreto número 200, acusado y transcrito al principio de esta demanda, en virtud del cual se impidió que entraran a regir las tarifas aprobadas por la Resolución número 64, en cumplimiento del contrato celebrado por el Gobierno con las nombradas Compañías.
"5° Para que no quedara duda de que el Gobierno al dictar el Decreto número 200 se proponía especialmente impedir que entraran en vigencia das tarifas que él había aprobado por medio de la Resolución número 64, ya citada, dictó un poco más tarde el Decreto número 1087, de 28 de abril de 1942, por medio del cual estableció que 'en la disposición del Decreto 200, de 30 de enero de 1942, no quedan incluidas las tarifas de servicios de energía eléctrica prestados por empresas de propiedad exclusivamente municipal'.
"6° Independientemente del contrato a que se refiere el hecho segundo, el Gobierno Nacional, en cumplimiento de la Ley 109 de 1936 y del Decreto legislativo número 5 de 1940, ha aprobado o podido aprobar, con anterioridad a la expedición del Decreto número 200 de 1942, tarifas de energía eléctrica que no pudieron entrar a regir por razón de lo dispuesto en el Decreto últimamente citado, o sea el Decreto acusado.
"7° De todos modos, de acuerdo con la Ley 109 de 1936 y con el Decreto legislativo número 5 de 1940, el Gobierno no solamente podía, sino que tenía que aprobar las tarifas que no excedieran los justos límites de la conveniencia colectiva y la moral comercial, y el Decreto acusado vino a impedir que entraran a regir tarifas aprobadas de conformidad con esa Ley y con ese Decreto."
Como disposiciones legales que se estiman violadas, citó el demandante los artículos 1°, 2° y 5° de la Ley 109 de 1936, que disponen que el Gobierno proceda a revisar la situación jurídica de las empresas que aprovechan aguas de uso público para el servicio de acueductos o para 'producir energía, o que ocupan bienes de uso público con redes de acueducto o conductoras de energía, a fin de legalizar su funcionamiento; que las tarifas y reglamentos de tales empresas sean sometidos a la aprobación del Gobierno para garantizar que en ningún caso se impongan condiciones o se cobren tasas que excedan los justos límites de la conveniencia colectiva y de la moral comercial, y que las tarifas, una vez aprobadas, no podrán ser variadas por ningún motivo sin consentimiento y aprobación expresa del Gobierno, Igualmente citó corno violadas las disposiciones del Decreto número 5 de 1940, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 54 de 1939; Decreto mediante el cual se dispuso que la legalización de las empresas a que se refiere la Ley 109 podría ser verificada por medio de contratos celebrados con el Gobierno Nacional, por los cuales éste concediera a la respectiva empresa el uso de la fuerza hidráulica y de los bienes nacionales de uso público, siempre que la empresa concesionaria se obligara a no variar los reglamentos y tarifas aprobados por el Gobierno, sin el consentimiento de éste, y a remitir anualmente sus balances al Ministerio de la Economía Nacional, con el objeto de que el Gobierno pueda apreciar la conveniencia de revisar las tarifas acordadas, y a no exceder en tales tarifas los justos límites de la conveniencia colectiva y la moral comercial, sin que pueda considerarse que estos límites han sido excedidos cuando se limitan a cubrir por su orden los renglones o puntos detallados en el artículo 5° del mismo Decreto.
Considera el actor que la Ley 109 y el Decreto extraordinario número 5 'mencionados, han sido violados por el Decreto acusado, en cuanto disponen, sin facultad para ello conferida por la ley de facultades extraordinarias, que a partir del 30 de enero de 1942 no podrán entrar a regir en las empresas de energía eléctrica tarifas que impliquen un alza sobre las que regían para las mismas empresas en 31 de diciembre de 1941, aun cuando se tratara de tarifas nuevas ya aprobadas por el Gobierno, por encontrarlas dentro de los justos límites de la conveniencia colectiva y de la moral comercial, pues el Gobierno no puede negar arbitrariamente la aprobación de una tarifa que la ha encontrado dentro de tales límites, ni una vez aprobada, impedir que entre en vigencia.
Por último, citó como violados los artículos 1602 y 1603 del Código Civil, y el 26 del Acto Legislativo número 19 de 1936, diciendo que, por pertenecer al Título III de la Constitución, sobre derechos civiles y garantías sociales, tiene también fuerza legal y forma parte integrante y primordial del Código Civil. Estas últimas disposiciones las considera violadas en el concepto de que de acuerdo con el Decreto número 5 de 1940, el Gobierno celebró contratos con la Compañía Colombiana de Electricidad, con la Compañía de Hielo de Santa Marta y con la Compañía de Energía Eléctrica de Honda, mediante los cuales el Gobierno aprobó tarifas que debían entrar a regir después del 30 de enero de 1942, y que no pudieron ser puestas en vigencia por razón del Decreto acusado, lo que implica una violación por parte del Gobierno de las disposiciones según las cuales todo contrato celebrado es ley para las partes, y los derechos adquiridos por virtud de tales contratos no pueden ser vulnerados <por leyes posteriores.
Al negocio se le dio la tramitación correspondiente, y durante ella se oyó el concepto del señor Fiscal, quien fue de parecer que el Consejo 'debía declararse inhibido para estudiar en el fondo la demanda, por no ser competente para ello, en razón de que el Decreto número 200 de 1942 fue dictado en ejercicio de facultades extraordinarias, y en apoyo de su tesis acompañó copia de la vista fiscal referente a la demanda de 'nulidad del Decreto extraordinario número 970 de 1942.
Habiendo llegado el momento de fallar, se procede a hacerlo, principiando por declarar que el Consejo es competente para conocer de este negocio, según amplio y detenido estudio que ha hecho de esta cuestión, y que ya ha sido decidida por mayoría de votos, entre otros fallos, en el de fecha 12 del mes en curso, que decidió precisamente de la demanda de nulidad del mencionado Decreto 970, acusado en el concepto de ser violador de la ley de facultades extraordinarias invocada para dictarlo.
El artículo 16 de la Ley 128 de 1941, "por el cual se dictan algunas disposiciones económicas y fiscales y se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias", dijo en sus dos primeros incisos:
"Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 20 de julio de 1942, para tomar las medidas que sean indispensables en el orden internacional o interno, para el mantenimiento leal y completo de la política de solidaridad y cooperación interamericanas, de acuerdo con los compromisos anteriores de la Nación.
"Asimismo, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias y hasta la 'misma fecha, para adoptar todas las medidas económicas y fiscales que sean precisamente necesarias para conjurar un eventual desequilibrio fiscal, allegar los recursos que fueren indispensables para el normal funcionamiento de los servicios y empresas públicas, atender a los gastos militares y de orden público y proveer al desarrollo de la producción nacional ''
Por consiguiente, para que el Decreto número 200 de 1942 pudiera considerarse violador de la Ley 128, que concedió las facultades extraordinarias, sería menester demostrar que no versa sobre las precisas materias a que dichas facultades se contrajeron, y esto no resulta de la confrontación de la Ley y del Decreto en cuestión, pues antes bien, el Consejo encuentra que la medida tomada se relaciona directamente con la producción nacional, puesto que si hay algo que pueda afectar a ésta es precisamente el alza de las tarifas de energía eléctrica, de que se sirven las maquinarias para las industrias fabriles.
Y no se diga que dicho Decreto viola las disposiciones de la Ley 109 de 1936 y del Decreto extraordinario numero 5 de 1940, citadas por el demandante, porque es claro que si la ley invistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para adoptar todas las medidas económicas que fueran precisamente necesarias para proveer al desarrollo de la producción nacional, el Organo Ejecutivo en ejercicio de esas facultades podía modificar o derogar cualesquiera leyes que versaran sobre la materia a que las facultades se contraían, pues tanto la jurisprudencia del Consejo como la de la Corte Suprema de Justicia tienen establecido que por medio de decretos de carácter extraordinario pueden suspenderse, reformarse y aun derogarse, las leyes existentes que se opongan a los fines para los cuales se concedieron las facultades extraordinarias, siempre y cuando que el respectivo decreto no se salga de las precisas facultades a que, se refiere el texto constitucional. (Sentencia de la Corte, de 13 de marzo de 1941; sentencia del Consejo de 17 de marzo de 1942)
En cuanto a la violación de los preceptos constitucionales citados en la demanda, cabe observar que la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la parte del artículo 62 del Código de lo Contencioso Administrativo que atribuía al Consejo el conocimiento de las demandas de nulidad de los decretos del Gobierno por motivos de inconstitucionalidad, sin que valga alegar que la misma Constitución al mandar incorporar como Título preliminar del Código Civil las disposiciones del Título III, "De los derechos civiles y garantías sociales", les dio también fuerza de ley, porque esa incorporación se hizo con fines de preeminencia dentro de la legislación, pero sin perder su carácter de superlegales, en forma que su control pudiera corresponder a tribunales distintos de aquellos a que corresponde el control jurisdiccional para la guarda de la Constitución.
Ahora, en lo que respecta a la violación de los contratos que el actor afirma que el Gobierno tiene celebrados con varias compañías productoras de energía eléctrica, tampoco aparece demostrado que el Decreto número 200 viole los derechos adquiridos que la Constitución garantiza, pues él contiene una norma de carácter imperativo, general y abstracto, que dice relación a todas las empresas de energía eléctrica existentes en el país, y si en el momento de aplicarlo, se presenta el caso concreto de una compañía que tenga por virtud de un contrato vigente un derecho adquirido para aumentar sus tarifas, lo indicado es, como lo dijo el Consejero sustanciador en el auto por el cual se negó la suspensión provisional, que quienes se consideren en situaciones jurídicas concretas que estimen afectadas por el Decreto acusado, recaben del Gobierno la declaración, de que sus disposiciones no perjudican a las empresas cuyas tarifas habían sido ya aprobadas, y esto fue lo que hizo el mismo doctor Zuleta Angel, como apoderado de las compañías productoras de energía eléctrica a que se refiere en su libelo estudiado, según consta en la demanda de nulidad que cursa en el Consejo sobre las Resoluciones números 667, de 27 de marzo de 1942, y de 14 de julio siguiente. Y será en dicho juicio en el que esta corporación habrá de decidir la cuestión aquí planteada, y no en el presente, en que el doctor Zuleta Angel actúa en su propio nombre, sin haber demostrado tener un interés jurídico que le permita demandar por el concepto de violación de derechos privados.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con el concepto del señor Fiscal, niega las peticiones formuladas por el actor en el presente juicio.
Cópiese, notifíquese, y archívese el expediente.
TULIO ENRIQUE TASCON, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, GONZALO GAITAN. CON SALVAMENTO DE VOTO EN CUANTO AL PASAJE DE LA PARTE MOTIVA QUE DA A ENTENDER QUE LOS DERECHOS CIVILES Y GARANTIAS SOCIALES AUNQUE ESTAN INCORPORADOS EN EL TITULO PRELIMINAR DEL CODIGO CIVIL, QUEDAN FUERA DEL AMPARO DEL CONSEJO DE ESTADO COMO TRIBUNAL SUPREMO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: GABRIEL CARREÑO MALLARINO. CON SALVAMENTO DE VOTO, CARLOS RIVADENEIRA. CON SALVAMENTO DE VOTO, GUSTAVO VALBUENA. CON ' SALVAMENTO DE VOTO, DIOGENES SEPULVEDA MEJIA. —LUIS E. GARCIA, SECRETARIO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejeros ponentes: RIVADENEIRA, SEPULVEDA MEJIA Y GUSTAVO .A. VALBUENA
Nos vemos en el caso de salvar nuestro voto en el fallo que precede, sin entrar a estudiar el negocio en el fondo, porque compartimos el concepto del señor Fiscal de la corporación, en el sentido de que ésta ha debido declararse inhibida para conocer de la demanda propuesta.
Para ello nos fundamos en que el Decreto número 200 de 1942, materia de la acusación, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias de que fue investido por la Ley 128 de 1941, lo que quiere decir que es una verdadera ley, y como tal, sólo susceptible de acusación por motivos de inconstitucionalidad, como ampliamente lo expusimos al salvar nuestros votos en la sentencia de fecha 12 del mes en curso, que declaró nulo el Decreto extraordinario número 970 de 1942, sentencia que se invoca en el fallo que precede como antecedente, para declararse el Consejo competente en el presente negocio.
Las razones que entonces adujimos las damos aquí por reproducidas. Bogotá, 16 de marzo de 1943.