100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032556SENTENCIA-- Seleccione --nullnull194330/04/1943SENTENCIA_-- Seleccione --_null_null___1943_30/04/1943300325541943DECRETOS EXTRAORDINARIOS - Extralimitación del Presidente de la República
Sentencias de NulidadTumo Enrique Tascón30/04/1943Decreto 585 de 1942Identificadores10030121652true1214491original30119780Identificadores

Fecha Providencia

30/04/1943

Fecha de notificación

30/04/1943

Sala:  -- Seleccione --

Sección:  null

Subsección:  null

Consejero ponente:  Tumo Enrique Tascón

Norma demandada:  Decreto 585 de 1942


DECRETOS EXTRAORDINARIOS - Extralimitación del Presidente de la República

CONSEJO DE ESTADO

Concejero ponente: TULIO ENRIQUE TASCON

Bogotá, treinta (30) de abril de mil novecientos cuaren­ta y tres (43)

Radicación número:

Actor:

Demandado:

En escrito presentado el 21 de septiembre del año pasado, el doctor Hernando Uribe Cualla pidió al Consejo que declarara nulos los ar­tículos 5°, 6° y 7° del Decreto número 585 de 1942, "sobre fomento in­dustrial", dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias de que fue investido por la Ley 128 de 1941.

Expresó el demandante que tales disposiciones las acusaba por vio­ladoras del artículo 16 de la misma Ley 128, y que aunque las conside­raba también inconstitucionales, no pedía su nulidad por este concepto, en atención a que la Corte Suprema de Justicia había declarado inexequible la parte del artículo 62 del nuevo Código de lo Contencioso Ad­ministrativo, que reconocía al Consejo de Estado competencia para co­nocer de las demandas contra los decretos del Gobierno por motivos de inconstitucionalidad; pero que por este concepto, se proponía demandar su inexequibilidad ante la Corte.

El Consejero doctor Carlos Rivadeneira G., a quien fue repartido el negocio, no admitió la demanda, aduciendo como razón que los decre­tos dictados por el Presidente de la República en uso de facultades ex­traordinarias, impropiamente denominados decretos4eyes, no pueden ser demandados ante el Consejo, ni aun siquiera en el concepto de ser violadores de la ley que concedió tales facultades, sino únicamente ante la Corte Suprema, por motivos de inconstitucionalidad, porque teniendo fuerza completa de leyes, no pueden ser acusados por ilegalidad, por lo mismo que no puede haber leyes ilegales, y agregó que las 'autorizacio­nes dadas por la Ley 128 en lo que se refiere al incremento de la pro­ducción, eran tan amplias que no tenían más limitaciones que las que surgían de los principios que informan la Constitución.

Contra ese acto interlocutorio interpuso el doctor Uribe Cualla re­curso de súplica, y la Sala, por auto de 29 de enero del año en curso, en el que salvaron sus votos los Consejeros doctores Diógenes Sepúlveda Mejía y Gustavo Valbuena, admitió la demanda propuesta y decretó la suspensión provisional de los artículos 59, 69 y 79 del Decreto 585 ci­tado, como había sido pedida, por estimar prima facie que dichas dis­posiciones excedían las facultades conferidas al Gobierno.

No habrá, pues, necesidad de volver a estudiar la competencia del Consejo para conocer de esta demanda, ya que la cuestión fue entonces ampliamente debatida por la corporación, sentándose doctrina a este respecto, acorde con la que la mayoría del Consejo había sustentado en los juicios de nulidad de los decretos extraordinarios sobre aplazamien­to de la reunión de las Asambleas Departamentales, sobre prohibición de aumentar las tarifas de energía eléctrica durante el año de 1942, sobre la asociación de manufactureros, sobre el comercio de caucho, sobre venta de llantas, etc.

Por tanto, se procede a estudiar el negocio en el fondo, surtida como está ya la tramitación propia de la única instancia, y para ello se con­sidera:

El 'doctor Uribe Cualla expuso como hechos de su demanda los si­guientes:

"1° El Congreso de la República dictó la Ley 128 de 1941, 'por la cual se dictan algunas disposiciones económicas y fiscales y se reviste al Presidente de la República de facultades extraordi­narias

"2° El Gobierno diciendo ejercer las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 128 de 1941 y con las firmas de los Minis­tros de Hacienda y Crédito Público, Economía Nacional y Minas y Petróleos, dictó el Decreto número 585, de 4 de marzo de 1942, sobre fomento industrial, y que aparece publicado en el Diario Oficial número 24903, de 6 de marzo de 1942.

"3° Los artículos acusados son los siguientes:

"Artículo 5° De el aran se de utilidad pública las industrias que conforme a este Decreto se considere necesario establecer o fo­mentar, previo concepto favorable del Ministerio de la Economía Nacional, así como también la adquisición o el uso de elementos, terrenos y bienes en general que favorezcan el inmediato esta­blecimiento de dichas industrias, cuando en ellas tenga un direc­to control el Instituto de Fomento Industrial y siempre que no se encuentren actualmente explotadas por particulares, o que la suspensión de su explotación sea transitoria.

"Artículo 6° Para proceder al juicio de expropiación, en los casos indicados, se requiere que previa decisión de la Junta Di­rectiva del Instituto de Fomento Industrial sobre fundación o desarrollo de una industria determinada, mediante los requisi­tos que señalan sus estatutos para prestar el apoyo financiero a una empresa, se ordene la expropiación por medio de un decreto y se autorice al Instituto para que la solicite y lleve a cabo ante el Poder Judicial.

"Parágrafo. Si se tratare de la expropiación de bienes inmue­bles, se dará aplicación al artículo 69 de la Ley 83 de 1935.

"Artículo 7° Para los efectos de la creación o desarrollo de una empresa minera, el Instituto de Fomento Industrial podrá practicar todas las exploraciones, ensayos y experimentos que considere necesarios usando terrenos de la Nación o de parti­culares.

"Cuando se trate de propiedad privada, el Instituto abonará al dueño del predio, por la ocupación que efectúe, una suma equi­valente al 12 por 100 anual del avalúo catastral de la finca o de la parte ocupada. Si la finca no apareciere en el catastro, o la apreciación global en él no fuere suficiente para estimar el valor de la porción ocupada por el Instituto, a falta de acuerdo con el dueño o poseedor material del inmueble, dicho valor será fijado por la correspondiente Oficina de Catastro, a solicitud del Instituto."

Como expresión de las disposiciones violadas y del concepto de la violación, dijo el demandante:

"Considero que los artículos acusados violan expresamente el artículo 16 de la Ley 128 de 1941. Se trata desde luego de dispo­siciones que forman parte de un decreto ley, y por tanto, el con­trol legal que le corresponde inequívocamente al Consejo de Es­tado debe ceñirse a hacer una confrontación de la ley de auto­rizaciones con el referido decreto. En seguida demuestro cómo los textos acusados violan la ley de autorizaciones, porque cons­tituyen un abuso de las mismas, o mejor dicho, un exceso en el uso de tales autorizaciones.

"Por el artículo 16 de la Ley 128 de 1941 quedó autorizado el Presidente de la República para tomar las medidas en el orden internacional o interno, para el mantenimiento leal y completo de la política de solidaridad y cooperación interamericana, de acuerdo con los compromisos anteriores de la Nación. Desde luego, ninguno de los artículos acusados tiene la menor conexión con los eventos previstos en el primer inciso del artículo 16.

"Tampoco tienen nada que ver los mencionados artículos con el segundo inciso que se refiere a las medidas económicas y fis­cales que sean absolutamente necesarias para conjurar un eventual desequilibrio fiscal, allegar los recursos indispensables para el normal funcionamiento de los servicios y empresas públicas, atender los gastos militares y de orden público.

"No valdría alegar que los mencionados decretos tienden 'a proveer al desarrollo de la producción nacional.'

"Desarrollo es la acción y efecto de desarrollar; y desarrollar en su acepción natural y obvia es 'acrecentar, dar incremento a una cosa del orden físico, intelectual o moral'. De modo, pues, que el Presidente de la República podría dictar medidas ten­dientes a acrecentar la producción nacional; pero le está vedado dictar medidas para establecer, es decir, fundar industrias, ad­quiriendo elementos, terrenos y bienes en general que favorezcan el establecimiento inmediato de las mismas, como dispone el artículo 5° del Decreto 585 de 1942.

"Mucho menos puede el Gobierno dictar medidas para proce­der a juicios de expropiación con el fin de 'establecer' dichas industrias como lo dispone el artículo 69 del Decreto acusado, siendo así que el legislador sólo facultó al Gobierno para incre­mentar la producción nacional. Finalmente, carece el Gobierno de facultades para crear empresas mineras, porque ya se vio que la autorización se refería únicamente a la posibilidad de dictar medidas para desarrollar la producción nacional, es decir, para empujar lo que ya estaba en movimiento, para fomentar industrias, pero no para entrar en iniciativas aventuradas.

"Pero no es esto sólo: las facultades o las autorizaciones extra­ordinarias fueron dadas al Presidente de la República para que las ejerciera, como es obvio, por medio de decretos, sirviéndose del Gobierno como instrumento para realizar y ejecutar esas medidas, pero no para que ellas fuesen aprovechadas, dirigidas y consumadas por otras entidades.

"En el artículo 5° se hace una declaratoria de utilidad pública sobre ciertas industrias para su establecimiento inmediato, pero limitado ello al caso en que en dichas industrias tenga un con­trol directo el Instituto de Fomento Industrial. Este artículo que­branta las normas de la ley de autorizaciones, porque no tiende al desarrollo de la industria nacional, sino al establecimiento inmediato de industrias abstractas, cuando en ellas domine direc­tamente el Instituto de Fomento Industrial.

"En el artículo 6° se establece que la decisión definitiva para proceder al juicio de expropiación, la debe tomar la Junta Di­rectiva del Instituto de Fomento Industrial, teniendo en cuenta si es el caso de organizar la 'fundación de una industria deter­minada'. Como se ve, el Organo Ejecutivo deposita, por decirlo así, las facultades extraordinarias en poder de una entidad dis­tinta del Gobierno y para fines no previstos en la ley de autori­zaciones.

"Por el artículo 7º se autoriza directamente al Instituto de Fomento Industrial, para practicar 'todas las exploraciones, en­sayos y experimentos que considere necesarios, usando terrenos de la Nación o de particulares'. Este artículo concede a la enti­dad denominada Instituto de Fomento Industrial un poder mons­truoso y dictatorial. En ejercicio de ese poder está invadiendo el Instituto aquellas propiedades que excitan su codicia, sin res­peto ni miramiento alguno y sin siquiera cumplir lo previsto en el inciso segundo del mencionado artículo. Un procedimiento como éste sólo lo ejerce en tiempo de guerra un Ejército. El po­der de invasión está entonces en relación directa con la capa­cidad ofensiva de las fuerzas militares. En el caso contemplado, el poder que se otorga al Instituto de Fomento Industrial carece de todo control. No es posible intentar un solo recurso judicial o administrativo en defensa de los intereses privados, porque el Instituto de Fomento Industrial, armado con el artículo 7º del Decreto, tiene más poder que todas las autoridades del país, in­clusive el mismo Congreso.

"El legislador consideró que, en materia de minas, debía es­tarse a lo dispuesto en la legislación vigente, ya que la única autorización que dio fue la contemplada en el artículo 15 de la Ley 128 de 1941, o sea 'para suspender o rebajar cualquier gra­vamen que afecte a la industria minera, a la importación de sus maquinarias y materias primas y a la exportación de sus pro­ductos, de acuerdo con las necesidades de la industria y con los intereses de la economía nacional'.

"Si el legislador hubiese querido facultar o autorizar al Go­bierno para fundar nuevas industrias mineras, expropiando los terrenos a sus dueños y entregándoselos al Instituto de Fomento Industrial, lo habría dicho expresamente en la ley. El legislador en ninguna parte de la ley autorizó al Presidente de la República para que a su vez autorizase a un establecimiento industrial para expropiar los, terrenos en que existan minas, y para invadirlos previamente y hacer en ellos toda clase de exploraciones, estu­dios, ensayos y experimentos."

Ante todo, conviene averiguar qué cosa es el Instituto de Fomento Industrial. Fue él creado por el Decreto número 1157 de 1940, dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordina­rias que le había conferido la Ley 54 de 1939. Dicho Decreto dice en su artículo 30 que con el fin de promover la fundación de empresas que se dediquen a la explotación de industrias básicas y de primera transformación de materias primas nacionales, que la iniciativa y el capital particulares no hayan podido, por sí solos, desarrollar satisfac­toriamente, se crea una institución que se denominará Instituto de Fo­mento Industrial, y en su artículo 32, que este Instituto tendrá un capi­tal no menor de $ 4.000.000, aportados así: $ 3.000.000 por el Go­bierno Nacional, y $ 1.000.000 por el Banco Central Hipotecario, ca­pital que podrá aumentarse mediante la suscripción de acciones por bancos particulares y por individuos o entidades oficiales o particu­lares. Conforme al artículo 33, la Junta Directiva del Instituto de Fo­mento Industrial estará integrada en la siguiente forma: por el Ministro de la Economía Nacional, que la presidirá; por dos miembros designa­dos libremente por el Presidente de la República; por dos representan­tes de la Junta .Directiva del Banco Central Hipotecario, y hasta por tres miembros más, que serán elegidos por los bancos comerciales y por los particulares, accionistas de la institución, en la forma que se esta­blezca en los estatutos. Se trata, pues, de una institución organizada, como sociedad anónima, y en la cual el Estado es el mayor accionista.

El Consejo de Estado, en repetidos fallos, ha sentado la doctrina de que el examen de los decretos extraordinarios se reduce a establecer si éstos se ciñen a la ley que concedió las facultades al Presidente de la República, o, si por el contrario, la exceden o extralimitan; en forma que tal examen se contrae a una confrontación entre la ley de faculta­des y el decreto acusado, lo que constituye en realidad una operación de control legal, que es función propia del Consejo de Estado; de la misma manera que cuando se trata de estudiar la legalidad de un decre­to reglamentario o dictado en uso de autorizaciones especiales, lo pro­cedente es confrontar éstos con la ley reglamentada o con la de autori­zaciones para establecer si la contrarían o extralimitan.

Se pregunta: ¿Puede un decreto extraordinario declarar de utilidad pública el establecimiento o ensanche de' las industrias en que tenga un control directo el Instituto de Fomento Industrial Fritz Fleiner con­testa a esta pregunta:

"Solamente el Estado Soberano tiene el poder de privar de esta manera a los ciudadanos de sus derechos privados. El es por antonomasia, el expropiante. Ello no empecé a que el Esta­do expropie en favor de una corporación de derecho público, organismo integrante del Estado (Municipio, mancomunidades municipales), o hasta en favor de un particular que explote una empresa pública por concesión del Estado (empresas de ferroca­rriles) Tal concesión del derecho de expropiación forzosa ori­gina un derecho público subjetivo a favor de la persona del con­cesionario en virtud del cual éste puede interesar del Estado que le transmita derechos reales de tercera persona y que le admita como parte activa en el procedimiento de expropiación."

Y luego agrega:

"Una empresa de utilidad pública existe también, por ejemplo, en el caso de una fábrica de electricidad explotada por particu­lares, que suministra energía eléctrica a los Municipios con arre­glo a un pliego de condiciones (Fischers Zft, 58,263; J. W., 53,209). Pero jamás puede ser concedido el derecho de expro­piación a una empresa pública o particular, con el fin de que la ampliación para la cual se pide la expropiación sirva para aportar nuevos ingresos a la empresa interesada." (Instituciones de Derecho Administrativo, páginas 248 y 249)

En este mismo orden de ideas escribe el doctor Carlos H. Pareja en su Tratado de Derecho Administrativo:

"La expropiación es un modo de adquirir bienes para acrecer el dominio público del Estado, y no puede emplearse para su dominio privado ni para el dominio privado de los particulares, salvo que en ello esté comprometido el interés social o la utilidad pública.

"La expropiación es la enajenación forzosa que en su favor hace el Estado de bienes de propiedad privada de los particula­res con destino a un servicio, obra o uso públicos, pagando generalmente una indemnización previa equivalente al precio ca­tastral del bien aumentado en un 20 por 100.

"Otro principio del régimen del dominio público es el de que obras ejecutadas por el Estado en bienes de ese dominio o en su interés, con fines de servicio público, son obras públicas, en el sentido clásico de esta expresión, y están amparadas por las pre­rrogativas especiales que la ley les ha otorgado. En consecuen­cia, no hay obra pública propiamente dicha, sino cuando ésta se realiza para la utilidad o el servicio público, y por alguno de los procedimientos del derecho administrativo; si la actividad de que se trata no tiene nada que ver con el servicio público, habrá obra particular del Estado, pero no obra pública. Así, las obras ejecutadas por una institución de utilidad común para be­neficio de un dominio privado, no son obras públicas, sino pri­vadas, y no pueden justificar la expropiación en su favor; ade­más, para que haya obra pública es indispensable que ésta se realice por una entidad de derecho público o por su cuenta y bajo su control." (Volumen I, páginas 311 y 317)

A la luz de estos principios, los motivos de utilidad pública o de in­terés social que puedan dar lugar a expropiación, deben ser definidos por virtud de una decisión legal "tomada por vía general y abstracta, sin consideración de persona, y en manera alguna por medio de una decisión individual y concreta, adoptada con relación a una persona determinada"; lo que significa que es contrario al régimen de la pro­piedad en Colombia declarar de utilidad pública las industrias en cuyo establecimiento tenga un control directo el Instituto de Fomento Indus­trial, que no es una persona administrativa de carácter nacional o una desmembración patrimonial del Estado, sino una sociedad anónima, que tiene personería jurídica propia y en la que el Estado es sólo el mayor accionista. Estudiadas las distintas leyes que han definido los motivos de utilidad pública o de interés social que justifican la expro­piación, se comprueba que todas ellas dicen relación a obras públicas o servicios públicos, bien sea que éstos sean prestados directamente por el Estado o por particulares por vía de concesión, privilegiada o no.

Y no se diga que hay una utilidad pública o social en que el Instituto de Fomento Industrial explote las industrias básicas (esto es, aquellas en que predomina la sal como base), o aquellas de primera transforma­ción de materias primas nacionales, o cualesquiera otras de interés na­cional, porque la misma razón existiría para considerar de utilidad pú­blica el establecimiento o ensanche de toda industria que contribuya al desarrollo económico del país, y en tal caso lo legal sería declarar de utilidad pública todas estas industrias, cualquiera que fuera la per­sona que las estableciera o ensanchara, como lo hizo la Ley 37 ele 1931 en relación con la industria del petróleo en todos sus jamos de explo­ración, explotación, refinación, transporte y distribución.

No considera el Consejo que cuando el Congreso autorizó al Organo Ejecutivo para tomar todas las medidas económicas y fiscales que fue­ran precisamente necesarias para proveer el desarrollo de la produc­ción nacional, hubiera querido revestirlo de facultades extraordinarias para tomar, no ya medidas económicas, sino medidas legislativas enca­minadas a fomentar el establecimiento o ensanche de ciertas industrias por parte de determinada institución, por más que ésta haya sido creada con miras al fomento industrial de la Nación. Desde este punto de vista resulta ilegal el artículo 59 del Decreto 585 de 1942.

'Corolario de la anulación del artículo 59 será la anulación del ar­tículo 69, que determina los requisitos para proceder a la expropiación en los casos indicados en el artículo anterior.

Respecto del artículo 7°, en sentir del Consejo el inciso primero viola la ley de autorizaciones cuando autoriza al Instituto de Fomento In­dustrial para practicar todas las exploraciones, ensayos y experimentos que considere necesarios, usando terrenos particulares, pero no en cuan­to consagra tal autorización respecto de los terrenos de la Nación.

El inciso segundo del mismo artículo resulta ilegal, porque por él se estatuye que cuando se trate de propiedad privada, el Instituto abonará al dueño del predio, por la ocupación que efectúe, una suma equivalente al 12 por 100 anual del avalúo catastral o de la parte ocupada, y prevé lo que debe hacerse en el caso de que la finca no figure en el catastro. El Decreto en esta parte excede la ley de facultades extraordinarias, porque no hay una relación directa entre el desarrollo de la producción nacional y la ocupación que se faculta al Instituto para llevar a cabo, ni tampoco la ley de autorizaciones hizo referencia alguna a facultades para fijar el monto de las indemnizaciones debidas por la ocupación de la propiedad particular con fines de exploración, ensayos o experi­mentos para la creación o desarrollo de empresas mineras.

El anterior análisis de las disposiciones acusadas lleva a esta cor­poración a la conclusión de que ellas extralimitan la Ley 128 de 1941, y que son, por consiguiente, nulas, sin necesidad de considerarlas por el aspecto de la inconstitucionalidad.

En tal virtud, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con el concepto del señor Fiscal,

FALLA

I—Son nulos los artículos 5° y 6º del Decreto número 585 de 1942, "sobre fomento industrial", dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 128 de 1941.

II—Es nulo el artículo 79 del mismo Decreto, con excepción de la primera parte, que dice: "Para los efectos de la creación o desarrollo de una empresa minera, el Instituto de Fomento Industrial podrá prac­ticar todas las exploraciones, ensayos y experimentos que considere ne­cesarios usando terrenos de la Nación".

III-—Levantase la suspensión provisional de la primera parte del ar­tículo 7° que se ha declarado válida según el punto anterior.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de la Economía Nacional y de Minas y Petróleos, y archívese el expediente.

TULIO ENRIQUE TASCAN, GONZALO GAITAN, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, GABRIEL CARREÑO MALLARINO. CON SALVAMENTO DE VOTO, CARLOS RIVADENEIRA. CON SALVAMENTO DE VOTO, DIOGENES SEPULVEDA MEJIA. CON SALVAMENTO DE VOTO, GUSTAVO A. VALBUENA. —LUIS E. GARCIA, SECRETARIO